ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2025 року 
м. Київ

справа № 620/14433/24
адміністративне провадження № К/990/32437/25  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:                    Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2025 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 620/14433/24 за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ

У листопаді 2024 року керівник Чернігівської окружної прокуратури (далі також прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі також МКІП) та Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі також Управління) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради (далі також відповідач-1), Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі також відповідач-2) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради та Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, яка полягає у невчинені дій, спрямованих на доопрацювання та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Чернігова у відповідності до вимог Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 № 926 (далі також Порядок № 926);
зобов`язати Чернігівську міську раду та Виконавчий комітет Чернігівської міської ради вчинити дії спрямовані на доопрацювання та затвердження історико- архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Чернігова відповідно до вимог Порядку № 926.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2025 року позов задоволено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2025 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2025 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов залишено без розгляду.
30 липня 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2025 року, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
01 вересня 2025 року від Чернігівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що всупереч вимог Законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні» та Порядку № 926 Чернігівською міською радою та її виконавчим комітетом упродовж тривалого часу не вжито заходів, спрямованих на коригування, доопрацювання проєкту історико-архітектурного опорного плану міста Чернігова з урахуванням вимог чинного законодавства України та затвердження вказаної документації міською радою.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 17 серпня 2017 року № 22/VII-8 затверджена Програма розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки із змінами та доповненнями (№ 27/VII-8, № 28/VII-10, № 33/VII-8, № 36/VII-20, № 48/VII-10,              № 52/VII-8), якою ще у 2019 році передбачалося завершити проєкт «Визначення історичних ареалів та розроблення історико-архітектурного опорного плану                м. Чернігова».
04 жовтня 2018 року за результатами проведених відкритих торгів щодо закупівлі послуги «Визначення історичних ареалів та розроблення історико- архітектурного опорного плану м. Чернігова» був визначений переможець - Підприємство об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України (далі - Інститут), з яким Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради 19 жовтня 2018 року укладено договір № 2 закупівлі послуг ДК 021:2015-71410000-5 Послуги у сфері містобудування (Визначення історичних ареалів та розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Чернігова).
Опрацювання вказаної науково - проектної документації було завершено у серпні 2019 року та передано замовнику - Управлінню архітектури та містобудування Чернігівської міської ради відповідно до акту приймання - передачі наданих послуг від 30.08.2019.
За змістом протоколу засідання науково - методичної ради Інституту від 25 жовтня 2019 року № 16 науково - проектна документація «Історико-архітектурний опорний план м. Чернігова з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток історичних ареалів» була розглянута на науково - методичній раді Інституту, схвалена для подальшого проходження процедури погодження і затвердження.
Також проведена процедура громадського обговорення проєкту історико-архітектурного опорного плану м. Чернігова.
13 грудня 2019 року проєкт розглянутий та погоджений на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини при Департаменті культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації. Документація була схвалена без зауважень та рекомендована для подальшого проходження процедури погодження та затвердження.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що будь-які рішення щодо затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Чернігова Чернігівською міською радою не приймались.
У листі Міністерства культури та інформаційної політики України від 05 серпня 2024 року зазначено, що проєкт історико-архітектурного опорного плану                      м. Чернігова або науково-проектна документація з визначенням меж і режимів використання історичних ареалів міста на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не подана. Міністерство зверталося до голови Чернігівської міської ради листом від 27 серпня 2020 року, у якому наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, однак відповідь не отримано.
Відповідно до інформації виконавчого комітету Чернігівської міської ради (листи від 26.07.2024, 13.09.2024) розроблена науково - проектна документація потребує коригування у зв`язку з веденням активних бойових дій в регіоні, змінами в діючому законодавстві у сфері містобудування, зокрема щодо змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження науково - проектної документації; внесенням змін у містобудівну документацію на місцевому рівні; перейменуванням багатьох скверів, вулиць, провулків; змінами в архітектурно-планувальній та будівельній сферах в місті, які реалізувались після розроблення, передання проєкта Історико-архітектурного опорного плану v Чернігова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів.
Зазначаючи, що відсутність доопрацьованого (відкоригованого) історико-архітектурного опорного плану м. Чернігів та незатвердження його у встановленому законом порядку призводить до порушення містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства, керівник Чернігівської окружної прокуратура, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звернувся до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи прокурора.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
За позицією суду апеляційної інстанції, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що подаючи цей позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що надаючи оцінку дотриманню прокурором порядку, передбаченому вимогами статті 23 Закону України «Про прокуратуру», судом апеляційної інстанції не враховано висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 10.05.2018 у справі № 910/18283/17, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, від 30.01.2024 у справі № 420/10218/22.
Також в обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30.01.2024 у справі № 420/10218/22, від 02.09.2021 у справі                  № 280/3319/20, від 28.04.2021 у справі № 160/13338/20, від 29.11.2021 у справі           № 280/1426/20, від 17.11.2022 у справі № 640/16767/21, від 09.10.2023 у справі          № 640/4637/21та від 11.09.2024 у справі № 580/7276/21 про застосування норм права (частин четвертої, п`ятої статті 54, статті 131-1, статті 140 Конституції України, статей 1, 2, 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 3, 5, 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статей 4, 31, 32, 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») у правовідносинах, що склалися саме між Міністерством культури та інформаційної політики України, уповноваженим органом обласної державної адміністрації та виконавчим органом міської ради з приводу невиконання вимог законодавства щодо замовлення останнім розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста у складі генерального плану міста, а також стосовно наявності підстав для представництва саме прокурором інтересів держави в особі вказаних уповноважених органів.
На думку прокурора, апеляційний суд помилково визначив відсутність підстав для звернення до суду прокурора в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
Звернення прокурора до суду пов`язане із захистом суспільно значимих інтересів щодо гарантування збереження, використання об`єкта культурної спадщини національного значення. 
Скаржник зазначає, що дотримуючись встановленої статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, Чернігівською окружною прокуратурою направлено лист Міністерству культури та стратегічних комунікацій України від 11.07.2024 № 55-77-6426-вих24, в якому проінформовано про факти порушення відповідачем вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини. 
Однак позивач до суду з відповідним позовом про зобов`язання доопрацювати та затвердити історико-архітектурний опорний план міста Чернігова не звернувся. Листом від 14.10.2024 за № 55-77-92502-вих24 окружною прокуратурою на виконання частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено про вжиття прокуратурою заходів представницького характеру в інтересах Міністерства. 
Також у листі від 08 червня 2023 року № 02.1-09/772 Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації зазначено, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до суду щодо виконання вимог чинного законодавства в частині затвердження історико-архітектурного опорного плану м.Чернігова.
З огляду на викладене, скаржник вважає, що прокурором доведено неналежне здійснення позивачем захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що надало йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
У відзиві на касаційну скаргу Чернігівська міська рада зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є цілком обґрунтованим, проте не дає відповіді та правової оцінки щодо суті спору. 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, й беручи до уваги висновки суду апеляційної інстанції, відображені у оскаржуваному рішенні, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку) та чи дотримано прокурором порядок звернення до суду.
Відповідаючи на окреслені вище питання, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі    № 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У цій же постанові наголошено, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Водночас підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Також, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі                               № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі             № 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.
Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.
У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року          № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі № 826/13768/16).
Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати, зокрема, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.
У пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі                   № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі                 № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.
Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).
Такі висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України, правильність застосування яких наразі перевіряється й за касаційною скаргою прокурора, поданою у справі, що розглядається, викладені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.
Важливо, що у обох вищеназваних справах, як і у справі, яка розглядається, позовна заява була подана до суду прокурором в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини в особі Мінкультури (справа № 640/4637/21) та в особі органу охорони культурної спадщини - структурного підрозділу відповідної місцевої (обласної) державної адміністрації (Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації) (справа № 420/10218/22).
Повноваження місцевої державної адміністрації щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади передбачені й нормами пункту 1 частини першої статті 25 та Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а за змістом частини першої статті 28 цього ж Закону для реалізації таких повноважень, місцева державна адміністрація має право, у тому числі, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, прийнятій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.
Під час розгляду цієї справи підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду колегія суддів не вбачає й додатково акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Тобто наявність у відповідних структурних підрозділів обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося.
Згідно ж з установленими у справі обставинами та наявними у ній матеріалами, у поданій прокурором позовній заяві зазначалось, у зв`язку з недопрацюванням та незатвердженням відкоригованого історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м.Чернігова , об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені правого захисту й перебувають під загрозою руйнування та спотворення.
З наведеного констатується, що звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.
Тому колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.
Отже Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та відповідного Управління Чернігівської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом.
Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що подаючи цей позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом
Проте суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, повинен був перевірити чи звертався прокурор попередньо, до пред`явлення цього адміністративного позову до компетентного органу, визначеного ним у позовній заяві, в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», встановити обставини справи щодо того, чи були отримані відповіді на такі повідомлення, чи зазначалось у них про порушення інтересів держави та яких саме інтересів, чи містило таке повідомлення нормативне обґрунтування порушення інтересів держави, проаналізувати зміст таких відповідей на запити прокурора, з`ясувати, чи були вчинені вказаними органами, уповноваженими на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, дії стосовно захисту інтересів держави у обраний прокурором спосіб, тобто в судовому порядку.
Так, суд апеляційної інстанції залишив поза своєю увагою наявні у матеріалах цієї справи та додані до позовної заяви запити, листи та повідомлення Чернігівської окружної прокуратури від 11.07.2024 № 55-77-6426вих-24, від 09.07.2024 № 55-77-6373вих-24, від 09.07.2024 № 55-77-6372вих-24, від 12.09.2024 № 55-77-8265вих-24, від 14.10.2024 №55-77-9252вих-24, від 14.10.2024 № 55-77-9250вих-50, які були адресовані Виконавчому комітету Чернігівської міської ради, Чернігівській міській раді, Міністерству культури та інформаційної політики України, Управлінню містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, а також відповіді на них.
У цих зверненнях прокуратури, як засвідчує їх зміст, вищевказані органи повідомлялись про те, що Чернігівською окружною прокуратурою вживаються заходи з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, оскільки незатвердження історико-архітектурного опорного плану м. Чернігів призводить до порушення містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства.
У запиті від 11.07.2024 № 55-77-6426вих24, адресованому Міністерству культури та інформаційної політики України, прокурор з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, керуючись абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» просив повідомити:
чи надходив на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України проект історико-архітектурного опорного плану м.Чернігова. У випадку надходження повідомити про результати його розгляду/затвердження, внесення пропозицій щодо коригування/доопрацювання тощо;
якщо історико-архітектурний опорний план м.Чернігова не затверджено, повідомити про вжиті Міністерством культури та інформаційної політики України заходи щодо спонукання Чернігівської міської ради та її виконавчого органу до розроблення такої документації (внесення змін), надавши, за наявності, підтверджуюче листування з міською радою (виконавчим органом), тощо.
Листом від 05.08.2024 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило Чернігівську окружну прокуратуру про те, що станом на сьогодні проект історико-архітектурного опорного плану м.Чернігова або науково-проектна документація з визначення меж і режимів використання історичних ареалів міста на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (МКІП) наразі не подані.
Водночас МКІП не заперечує щодо представництва прокурором інтересів держави в цьому випадку з урахуванням наданої інформації.
Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації листом від 08.10.2024 № 02.1-09/1585 на запит прокуратури від 12.09.2024 № 55-77-8265вих-24 повідомило, що станом на 08.10.2024 в Управлінні відсутня інформація щодо скерування доопрацьованого історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця м.Чернігова (з внесеними змінами) на затвердження Чернігівській міській раді.
Водночас зазначено, що за інформацією, наданою Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, затвердження проекту «Визначення історичних ареалів та розроблення історико-архітектурного опорного плану м.Чернігова» можливе після коригування та приведення у відповідність до виконаного Генерального плану м.Чернігова.
24.10.2024 Чернігівською окружною прокуратурою були скеровані листи в порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, МКІП, в яких повідомлено, що позовна заява найближчим часом буде скерована до суду до розгляду.
Не надавши жодної оцінки вказаним вище обставинам та не дослідивши докази, надані прокурором на їх підтвердження, не відобразивши відповідних мотивів у оскаржуваному судовому рішенні, суд апеляційної інстанції дійшов передчасного та необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором у цьому випадку підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах й відсутності доказів, які б це підтверджували.
Оскільки вирішення питання про наявність чи відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором у спірних правовідносинах передує розгляду справи по суті, а також зважаючи на встановлені у статті 341 КАС України межі повноважень касаційного суду, який не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, колегія суддів дійшла висновку про те, що цю справу належить направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для надання належної оцінки доводам прокурора, наведеним у позовній заяві, та доказам, які до неї були додані.
За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до пункту 1 частини другої, частини четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про те, що судом апеляційної інстанції були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржуване судове рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд 

У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задовольнити. 
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2025 року у справі № 620/14433/24 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді Верховного Суду                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          Я.О. Берназюк
                                                                                          О.П. Стародуб