ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 лютого 2026 року Чернігів Справа № 620/2170/25

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Соломко І.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, 

У С Т А Н О В И В:

У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури (далі також – позивач 1, прокурор)в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (далі також – позивач 2, Інспекція) до Городнянської міської ради Чернігівської області (далі також – відповідач, міськрада), про визнання протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області у вжитті заходів з організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості) та зобов`язання Городнянську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).
На підтримку заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що в ході моніторингу використання земельних ділянок природно-заповідного фонду України окружною прокуратурою встановлено порушення інтересів держави на території Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області, а саме факт невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості), та внесення відомостей до Державного земельного кадастру. Прокурор наголошує на тому, що чинне законодавство установлює обов`язкове встановлення меж земельної ділянки в натурі. Натомість відповідач допускає протиправну бездіяльність щодо вчинення певних дій. Така бездіяльність унеможливлює належне використання та зберігання заказника, до того ж існує ймовірність використання його території не за цільовим призначенням. Відповідно інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті об`єктів та територій природно-заповідного фонду. Прокурор зазначає, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області, як орган державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, не вжила належних заходів судового реагування щодо усунення допущених порушень, у зв`язку з чим прокурор, керуючись статтею 23 Закону України Про прокуратуру та статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), звернувся до суду в інтересах держави. 
08.12.2025 ухвалою суду провадження у справі відкрито розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
Відповідачем відзив на позов не подано.
У разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами ( частина шоста статті 162 КАС України).
Відповідно до частини четвертої статті 159 КАС України, неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову.
На підставі цієї норми, суд розцінює неподання відповідачем відзиву, як визнання ним позову.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
Чернігівською окружною прокуратурою в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді здійснено моніторинг використання земельних ділянок та виявлено факт порушення природоохоронного законодавства.
За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, виявлено факт протиправної бездіяльності Городнянської міської ради, що полягає у незабезпеченні проведення робіт з внесення до Державного земельного кадастру об`єкта природно-заповідного фонду гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га.
Так, рішенням Чернігівського облвиконкому від 24.12.1979 з метою охорони та збереження в природному стані унікального болотного евтрофного масиву з типовими видами - домінантами (осока гостра, лепешняк великий, рогіз широколистий, очерет звичайний), що має велике водорегулююче значення створено гідрологічний заказник місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га, охоронна зона - 1268 га, який розташовано в адміністративних межах Городнянської об`єднаної територіальної громади (с. Полісся та с. Бутівка), який включено до переліку територій та об`єктів природно-заповідного фонду Чернігівської області, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Відповідно до Положення про Заказник № 87 від 24.09.2019 та Охоронного зобов`язання № 5/6-578 від 24.09.2019, затвердженого Департаментом екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, Городнянській міській раді передано під охорону гідрологічний заказник місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га.
Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Городнянською міською радою (акт № 28/06 від 06.05.2021), за результатами проведення якого до Городнянської міської ради направлено вимогу № 13/06 від 12.05.2021, якою вимагалось провести заходи щодо розробки проектів землеустрою по організації і встановленні меж територій природно-заповідного фонду.
На лист Чернігівської окружної прокуратури № 55-77-9600 вих 24 від 25.10.2024, Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області надано інформацію, в якій вказано, що документація із землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення на погодження відносно гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок» не надходила, межі заказника не визначені та у Державному земельному кадастрі не зареєстровані.
З інформації Чернігівської обласної державної адміністрації від 31.01.2025 видно, що із запитом про виділення коштів з обласного фонду охорони навколишнього природного середовища для здійснення природоохоронних заходів, у тому числі на розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», Городнянська міська рада не зверталася.
На думку прокурора, відсутність інформації про межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду в Державному земельному кадастрі призводить до порушення вимог заповідного режиму. 
Вказані обставини зумовили звернення прокурора до суду з цим позовом.
Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів від імені Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, то суд зазначає таке.
Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.
З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Таким чином, при зверненні з позовом прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Суд також враховує, що бездіяльність компетентного органу не обов`язково повинна носити умисний характер достатньо самого факту наявності бездіяльності, яка може також виявлятися у пасивній поведінці, неможливості реалізувати відповідні повноваження з незалежних від органу причин, тощо.
З матеріалів справи видно, що на підставі положень статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 КАС України прокурор звернувся із листом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з приводу здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Городнянською міською радою Чернігівського району Чернігівської області, просив також повідомити чи не планує Інспекція самостійно звертатися до суду з позовом.
Листом від 11.02.2025 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомила прокурора, що Інспекцією вживались заходи контролю шляхом проведення планового заходу, також повідомила, що на даний час в суд із позовом зобов`язального характеру не зверталась.
Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави, захист яких не здійснює уповноважений орган державної влади Державна екологічна інспекція у Чернігівській області.
Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд керується такими мотивами.
Частиною першою статті 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» № 1264-ХІІ від 25 червня 1991 року (далі - Закон № 1264-ХІІ) передбачено, що природні ресурси України є власністю Українського народу.
Згідно зі статтею 5 Закону № 1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.
Пунктом "і" частини першої статті 19 Закону № 1264-ХІІ передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції приймають рішення про організацію територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.
Згідно з частиною другою статті 61 Закону № 1264-ХІІ до складу природно-заповідного фонду України входять державні заповідники, природні національні парки, заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, заповідні урочища.
Відповідно до частин другої, третьої статті 2 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року (далі - ЗК України) суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Згідно з пунктом "в" частини першої статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.
Пунктами "д", "к" частини першої статті 12 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить: організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до статті 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду ? це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва) (стаття 44 ЗК України).
Згідно з частиною першою статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Відповідно до частини сьомої статті 79-1 ЗК України винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
Частиною восьмою статті 79-1 ЗК України передбачено, що у разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв`язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру.
Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» № 2456-ХІІ від 16 червня 1992 року (далі - Закон № 2456-ХІІ) межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Частиною третьою статті 26 Закону № 2456-ХІІ передбачено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Також відповідно до частини третьої статті 60 Закону № 2456-ХІІ органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Згідно із статтею 1 Закону України «Про землеустрій» № 858-IV від 22 травня 2003 року (далі - Закон № 858-IV) під проектом землеустрою розуміють сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки ? використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Статтею 2 цього ж Закону передбачено, що землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Відповідно до статті 19 Закону № 858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності.
Згідно із статтею 20 Закону № 858-IV землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).
Статтею 22 цього ж Закону унормовано, що підставою для здійснення землеустрою є рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судові рішення.
Згідно із статтею 25 Закону № 858-IV одним із видів документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.
Статтею 47 Закону № 858-IV передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою, зокрема: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.
Таким чином, природоохоронне законодавство України передбачає ідентифікацію територій природно-заповідного фонду, в тому числі шляхом встановлення в натурі їх меж, для чого в обов`язковому порядку розробляються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Водночас докази, що відповідачем вживаються відповідні заходи на виконання наведених норм, відсутні.
Таким чином, з урахуванням встановлених обставин та беручи до уваги, що відносно вказаного заказника тривалий час не вживаються заходи щодо організації проведення робіт із внесення земельної ділянки під гідрологічним заказником місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості) та внесення відомостей до Державного земельного кадастру, суд доходить висновку про існування ризику використання цієї території не за цільовим призначенням, що суперечить природоохоронному законодавству.
З огляду на викладене суд приходить до переконання, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, а відтак існують підстави для зобов`язання його до вчинення дій щодо забезпечення організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості) з урахуванням висновків суду.
За таких обставин суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, підтвердженими матеріалами справи та такими, що підлягають задоволенню.
Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки під час розгляду справи не залучались свідки та не проводились експертизи, питання про розподіл судових витрат не вирішується. 
Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 

В И Р І Ш И В:

Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Зобов`язати Городнянську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення «Жайворонок», загальною площею 772 га та закріплення їх в натурі (на місцевості) з урахуванням висновків суду.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. 
Позивач: Заступник керівника Чернігівської окружної прокуратури вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, Чернігівська обл., Чернігівський р-н,14000 код ЄДРПОУ 02910114. 
Позивач: Державна екологічна інспекція у Чернігівській області, вул. Пантелеймонівська,12, м. Чернігів,14017, м. Чернігів,14017, код ЄДРПОУ 38053846. 
Відповідач: Городнянська міська рада Чернігівської області вул.Троїцька, буд.13,м.Городня,Чернігівська область,15100 код ЄДРПОУ 04061731. 
Повний текст рішення виготовлено 02 лютого 2026 року.

Суддя І.І. Соломко