ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2026 року 
м. Київ

справа №280/1835/23
касаційне провадження № К/990/23917/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бившевої Л.І.,
суддів: Ханової Р.Ф.,  Хохуляка В.В., 

розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.06.2023 (головуючий суддя - Круговий О.О., судді - Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі за позовом Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків до Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго», ОСОБА_1 про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України,

УСТАНОВИВ:
24.03.2023 Східне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків (далі - позивач, Управління, податковий орган) звернулось до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» (далі - відповідач-1, Товариство, платник податків), ОСОБА_1 (далі - відповідач-2, ОСОБА_1 ) про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України, а саме - встановити тимчасове обмеження у праві виїзду керівнику Товариства - ОСОБА_1 за межі України до погашення податкового боргу. 
На обґрунтування позову Управління послалося на положення абзаців 1, 2, 3, пункту 87.13 статті 87 Податкового кодексу України (далі - ПК України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та зазначило, що Товариство станом на 13.03.2023 має податковий борг в сумі 642212120,04 грн, який не був сплачений протягом 240 днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги «Ю» № 1-23 від 06.01.2016, податковий бор не переривався, докази його сплати відсутні, з огляду на що тимчасове обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України встановлюється як забезпечувальний захід виконання судового рішення або рішення керівника контролюючого органу про стягнення суми податкового боргу. Також контролюючий орган зазначив, що рішення Управління від 29.10.2020 № 8 «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу» виконане не було .
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 28.03.2023 відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що податковий орган в порушення вимог частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не довів суду, що станом на даний час існують всі, визначені статтею 289-2 КАС України та пунктом 87.13 статті 87 ПК України, підстави для умов звернення до суду з адміністративним позовом про застосування судом тимчасового обмеження керівника юридичної особи-боржника у праві виїзду за межі території України. Зокрема, суд вказав, що встановлені обставини справи свідчать, що на рахунках Товариства відсутні грошові кошти, які можливо було стягнути на виконання рішення Управління від 29.10.2020 №8 «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу», відтак застосування обмежувальних заходів, передбачених пунктом 87.13 статті 87 ПК України, в даному випадку не можуть призвести до забезпечення виконання такого рішення.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 07.06.2023 скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28.03.2023 та ухвалив нову постанову, якою позов залишив без розгляду.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що податковим органом був пропущений встановлений законом строк звернення до адміністративного суду, а наведені контролюючим органом підстави для поновлення процесуального строку звернення до суду є необґрунтованими та неповажними, оскільки наявність передбаченої законодавцем такої мети звернення до суду з позовом як забезпечення виконання рішення про стягнення податкового боргу, жодним чином не вказує на те, що строк звернення до суду з позовом в порядку пункту 87.13 статті 87 ПК України триватиме до тих пір, поки таке рішення не буде виконане платником податків, вказане не випливає також і зі змісту правових норм ПК України. Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до частини другої статті 122 України для суб`єкта владних повноважень установлено тримісячний строк звернення до суду з позовом, який обчислюється з дня виникнення підстав для пред`явлення відповідних вимог. Суд апеляційної інстанції вказав, що право контролюючого органу на звернення до суду з позовом про застосування тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України виникає після спливу 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, що випливає з пункту 87.13 статті 87 ПК України та частини першої статті 289-2 КАС України. Формальні підстави для подання такого позову виникли у контролюючого органу з 01.01.2022 (з дати набрання чинності Законом України від 30.11.2021 № 1914-ІХ), тоді як Управління подало такий позов лише 24.03.2023.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, податковий орган звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.06.2023 у цій справі.
У касаційній скарзі податковий орган зазначає, що постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм процесуального та матеріального права, що призвело до безпідставного залишення позовної заяви без розгляду.
Підставою для відкриття касаційного провадження у вказаній скаржник визначає пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме - застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні частин першої, другої статті 308 КАС України без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19.09.2019 у справі №0440/6027/18, від 21.07.2021 у справі № 520/5875/19, від 20.01.2022 у справі №826/12308/18. 
Скаржник вказує, що апеляційний суд помилково застосував положення частини другої статті 122 КАС України та дійшов неправильного висновку про пропуск податковим органом тримісячного строку звернення до суду. 
Податковий орган наполягає на тому, що позовна вимога про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України є похідною від основних правовідносин щодо стягнення податкового боргу та має забезпечувальний характер. Така вимога, на думку скаржника, може бути заявлена протягом усього періоду існування податкового боргу, оскільки вона спрямована на забезпечення виконання обов`язку платника податків зі сплати узгоджених грошових зобов`язань.
Скаржник зазначає, що право контролюючого органу на звернення до суду з відповідною позовною заявою виникає після спливу 240 календарних днів з моменту вручення платнику податків податкової вимоги, однак законодавство не містить обмежень щодо граничного строку реалізації такого права, доки податковий борг не буде погашений або визнаний безнадійним, оскільки правопорушення є триваючим.
Скаржник наголошує, що застосування тримісячного строку звернення до суду у спірних правовідносинах фактично унеможливлює використання передбачених ПК України заходів забезпечення погашення податкового боргу.
У зв`язку з цим податковий орган вважає, що апеляційний суд дійшов передчасного та необґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду, а оскаржувана постанова підлягає скасуванню із ухваленням нового судового рішення про задоволення позовних вимог. 
Верховний Суд ухвалою від 12.07.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою податкового органу та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
Товариство у відзиві на касаційну скаргу наголошувало на тому, що доводи касаційної скарги зводяться до неправильного тлумачення процесуальних строків і не спростовують правильних висновків суду апеляційної інстанції.
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27.01.2026 закінчив підготовку справи до касаційного розгляду, визнав за можливе проведення касаційного розгляду справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами та призначив її до розгляду з 28.01.2026.
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду перевірив наведені у касаційній скарзі доводи та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
Підпунктом 20.1.35-2 пункту 20.1 статті 20 ПК України передбачено, що контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, мають право звертатися до суду щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівників юридичних осіб або постійних представництв нерезидентів-боржників за межі України у разі невиконання податкового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу.
Положеннями абзацу 1 пункту 87.13 статті 87 ПК України визначено, що у разі несплати протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги суми податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень, контролюючий орган може звернутися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України - до погашення такого податкового боргу.
Згідно з абзацом 2 пункту 87.13 статті 87 ПК України вимоги абзацу першого цього пункту не застосовується у разі наявності зобов`язання держави щодо повернення юридичній особі або постійному представництву нерезидента-боржника помилково та/або надміру сплачених ним грошових зобов`язань, бюджетного відшкодування податку на додану вартість, якщо загальна сума непогашеної заборгованості держави перед боржником дорівнює або перевищує суму податкового боргу такого боржника.
За приписами абзацу 3 пункту 87.13 статті 87 ПК України тимчасове обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України встановлюється як забезпечувальний захід виконання судового рішення або рішення керівника контролюючого органу про стягнення суми податкового боргу.
У відповідності до пункту 87.14 статті 87 ПК України закінчення дії тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника здійснюється у разі погашення суми податкового боргу, зазначеної у рішенні суду, у зв`язку з якою було застосовано таке обмеження, або у разі отримання інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про зміну керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника, або у разі початку судових процедур у справах про банкрутство стосовно такого боржника.
Так, статтю 87 ПК України доповнено пунктами 87.13 та 87.14 згідно із Законом України від 30.11.2021 №1914-IX «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень», який набрав чинності з 01.01.2022 (далі - Закон №1914-IX).
Крім цього, Законом №1914-IX частину першу статті 283 КАС України доповнено пунктом 7, згідно з яким провадження у справах за зверненням податкових та митних органів при здійсненні ними визначених законом повноважень здійснюється на підставі заяви таких органів щодо встановлення тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі України.
Також, цим Законом КАС України доповнено статтею 289-2 «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу тимчасового обмеження права громадян України на виїзд за межі території України».
Відповідно до частини першої статті 289-2 КАС України у разі невиконання у встановлені Податковим кодексом України строки обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань юридичною особою або постійним представництвом нерезидента, що призвело до виникнення податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, податковим органом подається до суду за основним місцем реєстрації юридичної особи або постійного представництва нерезидента позовна заява про застосування судом тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі території України.
Отже, підставами для застосування забезпечувального заходу у виді тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі території України є: наявність у юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень; не сплата такого боргу протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги.
Положеннями частини другої статті 283 КАС встановлено, що заява подається до суду першої інстанції протягом 24 годин з моменту встановлення обставин, що зумовлюють звернення до суду, за загальними правилами підсудності, встановленими цим Кодексом, у письмовій формі та повинна містити: 1) найменування адміністративного суду; 2) найменування, поштову адресу, а також номер засобу зв`язку заявника; 3) найменування, поштову адресу, а також номер засобу зв`язку, якщо такий відомий, щодо сторони, до якої застосовуються заходи, визначені частиною першою цієї статті; 4) підстави звернення із заявою, обставини, що підтверджуються доказами, та вимоги заявника; 5) перелік документів та інших матеріалів, що додаються; 6) підпис уповноваженої особи суб`єкта владних повноважень, що скріплюється печаткою.
Крім того, особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу тимчасового обмеження права громадян України на виїзд за межі території України врегульовані статтею 289-2 КАС України.
Виходячи з аналізу наведених вище правових норм, положення статті 289-2 КАС України та пункту 7 частини першої статті 283 КАС України, передбачають єдину підставу для звернення до суду податкового органу, яка визначена пунктом 87.13 статті 87 ПК України, а саме: несплату податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень, протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги.
У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що підставою для звернення контролюючим органом до суду є наявність у Товариства, керівником якого є ОСОБА_1 , податкового боргу, що перевищує 1000000,00 грн, який не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги.
Також, судами було встановлено, що у зв`язку з виникненням податкового боргу контролюючим органом за місцем обліку було сформовано та вручено (особисто) Товариству податкову вимогу №1-23 від 06.01.2016.
29.10.2020 в.о. начальника Управління було прийняте рішення №8 «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу».
Також, судом апеляційної інстанції було встановлено, що звернення до суду з приводу застосування тимчасового обмеження у праві виїзду керівника Товариства - ОСОБА_1 відбулося на підставі рішення в.о. начальника Управління №8 від 29.10.2020 «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу».
З огляду на викладене та зважаючи на визначені нормами пункту 87.13 статті 87 ПК України та статті 289-2 КАС України положення, суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку, що формальні підстави для звернення до суду з позовом про застосування заходів тимчасового обмеження у праві виїзду за кордон керівника боржника, а саме: наявність боргу понад 1 мільйон, несплата боргу протягом 240 днів з моменту вручення податкової, вимоги виникли ще в 2016 та 2017 роках, а рішення в.о. начальника Управління «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу» щодо Товариства було прийняте 29.10.2020. Водночас, право у податкового органу на звернення із позовом в порядку статті 289-2 КАС України та відповідно до пункту 87.13 статті 87 ПК України виникло у Управління з 01.01.2022, а саме - з дати набрання чинності Законом України від 30.11.2021 №1914-IX.
Разом з цим, Управління звернулось до суду із даним позовом 24.03.2023, тобто з порушенням строку, що визначений частиною другою статті 283 КАС України.
Відповідно до частини третьої статті 283 КАС України у разі недотримання вимог частини другої цієї статті суд повідомляє про це заявника та надає йому строк, але не більше ніж 24 години, для усунення недоліків. Невиконання вимог суду в установлений строк тягне за собою повернення заявнику заяви та доданих до неї документів.
Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16.05.2023 надав Управлінню строк для подання клопотання про поновлення строку на звернення до суду.
06.06.2023 від Управління через систему ЄСІТС «Електронний суд» надійшло клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду, яке обґрунтоване тим, що оскільки заборона виїзду за межі України є заходом забезпечення виконання рішення суду або рішення керівника податкового органу, то строк звернення до суду випливає з його мети, визначеної пунктом 87.13 статті 87 ПК України, та обмежується строком виконання відповідного рішення. Даний строк є спеціальним тому саме він повинен бути застосований до спірних відносин.
В свою чергу, суд апеляційної інстанції вказав, що підставою для звернення контролюючого органу до суду з позовом про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України слугувало положення статті 289-2 КАС України та пункту 87.13 статті 87 ПК України, відповідно до якого таке право виникає у разі несплати платником податків протягом 240 календарних днів з дня вручення податкової вимоги, а сума податкового боргу перевищує 1 мільйон гривень. Отже, сплив зазначеного 240-денного строку є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення у контролюючого органу права на звернення до суду, а не встановлює тривалість або безстроковість реалізації такого права.
Оскільки вимоги ухвали суду першої апеляційної інстанції від 16.05.2023 про Управлінням виконано не було, суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції та залишення позовної заяви Управління без розгляду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби. А тому контролюючий орган чи інші суб`єкти владних повноважень не можуть самостійно «розтягувати» строки, визначені законом. Це прямо пов`язано з принципом, що суб`єкт владних повноважень «зв`язаний законом» і діє лише у межах строків, які встановив законодавець.
Встановлення строків звернення до суду з позовом законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
У рішенні Європейського Суду з прав людини від 19.06.2001 у справі "Креуз проти Польщі" (заява № 28249/95) зазначено, що «право на суд» не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх «цивільних прав та обов`язків», пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.
Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Таким чином, законодавець передбачив об`єктивний критерій для обчислення строку звернення до адміністративного суду, який забезпечує належну реалізацію принципів юридичної визначеності, стабільності правовідносин та оперативності у вирішенні публічно-правових спорів. Недотримання цього строку позбавляє суб`єкта владних повноважень можливості реалізувати своє право на судовий захист, якщо не буде встановлено наявності поважних причин для його поновлення. Вказане забезпечує рівність інтересів суб`єктів владних повноважень та інших учасників адміністративного процесу, сприяє дисциплінованості та прогнозованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, унеможливлює зловживання процесуальними правами та гарантує ефективний судовий захист прав і законних інтересів усіх учасників правовідносин.
Посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19.09.2019 у справі №0440/6027/18, від 21.07.2021 у справі № 520/5875/19, від 20.01.2022 у справі №826/12308/18, є безпідставними, оскільки у цих постановах спір не стосувався питання звернення до суду з позовом про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України. Відтак, правовідносини у цій справі не є релевантними до правовідносин у наведених скаржником справах.
Переглянувши судове рішення в межах касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу податкового органу слід залишити без задоволення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу у межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 350 КАС України).
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.06.2023 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	Л.І. Бившева Р.Ф. Ханова   В.В. Хохуляк