ОКРЕМА ДУМКА

23 грудня 2025 року 
м. Київ

справа №120/14157/24
адміністративне провадження №К/990/32174/25
судді Верховного Суду Гриціва М. І. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Верховний Суд) від 22 грудня 2025 року, ухвалену за наслідками розгляду у порядку письмового провадження касаційної скарги Міністерства юстиції України про перегляд рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року в адміністративній справі № 120/14157/24 за позовом приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі також ? приватний нотаріус ОСОБА_1) до Міністерства юстиції України (далі також - Мін`юст), третя особа - Державне підприємство (далі - ДП) «Національні інформаційні системи», про визнання протиправними та зобов`язання вчинити дії. 
Приватний нотаріус ОСОБА_1 свого часу звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2024 року №2891/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу ОСОБА_1». На підставі цього наказу встановила для державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу ОСОБА_1 тимчасову заборону на доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 місяці. Виконання наказу покладено на ДП «Національні інформаційні системи». 
Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 21 січня 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року, позов задовольнив цілком. Визнав протиправним та скасував наказ Мін`юсту №2891/5 від 09 жовтня 2024 року «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу ОСОБА_1».
Мін`юст не погодилося з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить оскаржені судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, визначив підстави касаційного оскарження судових рішень, передбачені пунктами 3, 4 частини четвертої та підпунктом «а» частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства ( далі - КАС України), оскільки вважає, що бракує висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а також переконаний, що суди не дослідили зібрані у справі докази в частині відповідності документів, поданих для державної реєстрації прав. Такого роду дії та рішення є порушеннями норм процесуального права, які своєю чергою утворюють підстави для скасування судових рішень, передбачені пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України. Зокрема, Мін`юст наголошує, що суд апеляційної інстанції під час перегляду судового рішення суду першої інстанції ухвалив оскаржувану постанову без врахування вимог статті 242 КАС України щодо повного та всебічного розгляду справи. У розумінні скаржника, суд апеляційної інстанції не надав правничої оцінки доводам Мін`юсту щодо всіх встановлених камеральною перевіркою порушень позивачки у сфері державної реєстрації та обмежився лише доводами останньої, з посиланням на які задовольнив її позовні вимоги без належного обґрунтування.
На думку скаржника, у цій справі суди попередніх інстанцій дійшли хибного висновку про те, що під час проведення камеральної перевірки контролюючий уповноважений орган перед тим як констатувати порушення в діях приватного нотаріуса в сфері реєстраційних дій повинен, помимо електронної реєстраційної справи, що міститься в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на реєстраційну справу, додатково зважати ще й на реєстраційну справу у паперовій формі, оскільки така вимога суперечить приписам пункту 10 частини першої статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV (далі - Закон № 1952-IV), пункту 5 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990) та призводить до того, що за такого змісту присудами Мін`юст вимушений буде під час здійснення контролю за діяльністю приватних нотаріусів у царині реєстраційної діяльності застосовувати приписи, які прямо суперечать щойно згаданим правилам законодавства.
У скарзі наголошується й на тому, що суди не перевірили доводи Мін`юсту щодо суті всіх виявлених за результатами проведення камеральної перевірки порушень у царині державної реєстрації, які допустила приватний нотаріус ОСОБА_1; не кваліфікували ці порушення на відповідність вимогам закону; не оцінили твердження та докази Мін`юсту, які були викладені у відзиві на позовну заяву, апеляційній скарзі та виголошувалися під час судового розгляду. Гадає, що суди допустили порушення норм процесуального права, зокрема статей 2, 9, 242, а також статті 308 КАС України, які передбачають, що суд зобов`язаний установити під час вирішення спору обставини, що мають значення для справи, надати їм юридичну оцінку, а також оцінити всі обставини та докази, з яких суд виходив під час розв`язання спору.
Представник приватного нотаріуса ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційний суд скаргу Мін`юсту залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року - без змін.
22 вересня 2025 року скаржник надіслав до Верховного Суду додаткові пояснення, де, з-поміж іншого, зауважує, що позивачка надіслала відзив з пропуском строку, встановленого судом, а також, що після подання Мін`юстом цієї касаційної скарги Верховний Суд у постанові від 23 липня 2025 року в іншій справі (№ 380/12799/24) уже зробив висновки щодо застосування норм права у подібних до цієї справи правовідносинах, які мають бути використані під час розгляду цієї справи (№ 120/14157/24).
За наслідками касаційного перегляду оскаржених судових рішень у цій справі Верховний Суд постановою від 22 грудня 2025 року відмовив у задоволенні касаційної скарги Міністерства юстиції України, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року в адміністративній справі № 120/14157/24 залишив без змін.
Верховний Суд, коли ухвалював таке рішення, виходив з того, що під час проведення камеральної перевірки Мін`юст справді перевіряє дані Державного реєстру прав та не має обов`язку витребувати будь-які інші документи, яких у цьому реєстрі нема. До того ж державний реєстратор зобов`язаний формувати реєстраційні справи в електронній формі, зокрема шляхом виготовлення електронних копій документів, поданих у паперовій формі.
Водночас, поряд з таким розумінням закону, Верховний Суд погодився з висновком судів попередніх інстанцій про те, що на виконання пункту 14 Порядку № 990 Мін`юст повинно було видати відповідне рішення, яке має бути вмотивованим і охоплювати усі обставини, що впливають на ухвалення рішення [про застосування заходів впливу до реєстратора]. Але оскільки у цій справі Мін`юст під час перевірки не надав значення наявності та змісту реєстраційним документам державного реєстратора - приватного нотаріуса ОСОБА_1 в паперовій формі, то він допустив неглибинне й поверхневе встановлення ознак (складу) протиправної діяльності (поведінки) приватного нотаріуса ОСОБА_1 як реєстратора. Своєю чергою таке ставлення Мін`юсту до встановлення ознак порушення в сфері реєстраційної діяльності зумовило неповноту перевірку та обсягу обставин, які мають «кваліфікуюче» значення, і, зрештою, призвело до невмотивованості виданого рішення (наказу), зокрема, й щодо обрання заходу реагування на порушення. 
Верховний Суд у постанові від 22 грудня 2025 року послався на визначене в пункті 10 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV законодавче розуміння (поняття) камеральної перевірки, якою визнається перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав. Але на противагу цьому визначенню Верховний Суд погодився з рішеннями судів попередніх інстанцій про те, що задля досягнення мети перевірки та встановлення повноти її обставин Мін`юст не повинен обмежуватися перевіркою лише електронних документів, які є в реєстрі, у разі якщо є наявні паперові реєстраційні документи, що були підставою для державної реєстрації прав, і мають додаткове вагоме значення для встановлення порушень державного реєстратора та обрання йому заходу реагування у відповідь на ці порушення, як міру відповідальності за їхнє скоєння. 
У контексті доводів скаржника з приводу того, що після подання Мін`юстом касаційної скарги Верховний Суд у постанові від 23 липня 2025 року в иншій справі (№ 380/12799/24) уже зробив висновки щодо застосування норм права у подібних до цієї справи правовідносинах, які мають бути застосовані під час розгляду цієї справи (№ 120/14157/24), Верховний Суд зазначив, що порівнювальні справи не є подібними у контексті підстав касаційного оскарження, доказової бази та обставин спору, тому висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 23 липня 2025 року в справі № 380/12799/24 не є повністю орієнтувально-застосовними до правовідносин цієї адміністративної справи.
З висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 22 грудня 2025 року у цій справі, не можу погодитися, вважаю їх передчасними; до певної міри вони є внутрішньо суперечливими, почасти не послідовними, тому, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаю за необхідне висловити окрему думку.
Суди попередніх інстанцій і заодно суд касаційної інстанції у цій справі виснували, що оскаржуваний наказ Мін`юсту не основується на відомостях та / чи обставинах, які би демонстрували, що відповідач здійснив належне дослідження та повну і всебічну перевірку всіх фактів, пов`язаних з проведенням реєстраційних дій з об`єктами нерухомості, порушення порядку яких ставиться за провину позивачці. Ці твердження обґрунтовують, зокрема, тим, що під час проведення камеральної перевірки відповідач цілком не дослідив документи щодо реєстрації прав та їх обтяжень на об`єкти нерухомого майна, не перевірив належним чином усі наявні документи як в електронній, так і в паперовій справі. 
На мою думку, Верховний Суд, коли ухвалював постанову від 22 грудня 2025 року, мав би ретельніше проаналізувати законодавчі регулятивні норми в окресленій сфері правовідносин, які дозволяють виснувати, що приписи цих норм встановлюють (вимагають), щоб рішення про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора та [можливо] про виявлені порушення з боку державного реєстратора, які були під час проведення камеральної перевірки діяльності останнього, насамперед має бути вмотивованим.
Відомо, що мотивованим рішенням є рішення, видане на підставі належної оцінки фактів та доказів, з урахуванням усіх заявлених аргументів сторін, з подальшим застосуванням відповідних норм законодавства. Тобто, якщо розмірковувати в контексті обставин цієї справи, уповноважений орган має оцінити висновок комісії з проведення камеральної перевірки, викладений в акті перевірки у формі пропозиції, його мотивацію, обґрунтованість, і за результатами розгляду винести відповідне рішення.
Суди першої та апеляційної інстанцій, з якими погодився і Верховний Суд як суд касаційної інстанції, дійшли висновку, що Мін`юст чинив протиправно відносно реєстраційної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1, оскільки висновки про порушення останньої в сфері реєстраційної діяльності формував не на базі повного дослідження всіх документів щодо реєстрації прав та їх обтяжень на об`єкти нерухомого майна, зокрема, не зважив на відомості щодо цих дій, відображених в паперовій справі (на паперових носіях). 
Утім такі твердження судів є дискусійними стосовно (не)належної вмотивованості рішення уповноваженого органу, сформованої саме за результатами камеральної перевірки державного реєстратора, а також відносно того, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось обґрунтування комісійного акту перевірки, а також пояснення та заперечення відповідача стосовно виявлених та встановлених камеральною перевіркою порушень позивачки.
У цій справі, на моє розуміння, суди не надали належного значення точному, імперативному законодавчому розумінню поняття «камеральна перевірка», передбаченому у пункті 10 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV, згідно з яким Мін`юст, коли проводить камеральну перевірку, то має її проводити у приміщенні Мін`юсту і, як мовиться в законі, виключно (винятково) на підставі даних Державного реєстру прав. Про необхідність використовувати під час камеральної перевірки відомості (дані), які знаходяться поза межами місця проведення перевірки, чи які зберігаються на інших, неелектронних носіях інформації (приміром, паперових), чи про наявність у Мін`юсту передбачених законом повноважень на проведення повної перевірки, які мають охоплювати й ті дії, які відображені в оскаржених судових рішеннях, цей Закон таких правил не має (не запроваджує).
Право доступу посадових осіб Мін`юсту до реєстраційних справ в електронній формі під час здійснення контролю передбачає й пункт 5 Порядку № 990.
Задля можливості повно та об`єктивно здійснити контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації саме на підставі даних Державного реєстру прав Закон № 1952-IV встановлює обов`язок державного реєстратора формувати реєстраційну справу в електронній формі.
Відповідно до пункту 7 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV державний реєстратор виготовляє електронні копії документів, поданих у паперовій формі, та розміщує їх у реєстраційній справі в електронній формі у відповідному розділі Державного реєстру прав (у разі якщо такі копії не були виготовлені під час прийняття документів за заявами у сфері державної реєстрації прав).
Частини перша - третя статті 17 цього Закону передбачають, що реєстраційна справа формується у паперовій та електронній формі після відкриття розділу на об`єкт нерухомого майна у Державному реєстрі прав та внесення до нього відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження та зберігається протягом всього часу існування об`єкта.
Реєстраційна справа включає заяви на проведення реєстраційних дій, документи, на підставі яких проведено реєстраційні дії, документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав під час проведення таких реєстраційних дій, а також відомості з реєстрів (кадастрів), автоматизованих інформаційних систем, отримані державним реєстратором шляхом безпосереднього доступу до них чи в порядку інформаційної взаємодії таких систем з Державним реєстром прав, запити державного реєстратора та документи, отримані із паперових носіїв інформації, що містять відомості про зареєстровані речові права до 1 січня 2013 року.
Реєстраційна справа ведеться в електронній формі та формується автоматично за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав, до якої за результатом проведення кожної реєстраційної дії щодо об`єкта нерухомого майна автоматично включаються заяви, сформовані або подані в електронній формі, електронні копії документів, на підставі яких проведено реєстраційні дії, поданих у паперовій формі, документи, на підставі яких проведено реєстраційні дії, подані в електронній формі, документи в електронній формі, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав під час проведення таких реєстраційних дій, а також відомості реєстрів (кадастрів), автоматизованих інформаційних систем, отримані державним реєстратором в електронній формі шляхом безпосереднього доступу до них чи в порядку інформаційної взаємодії таких систем з Державним реєстром прав, електронні копії запитів державного реєстратора в паперовій формі та документів, отриманих із паперових носіїв інформації, що містять відомості про зареєстровані речові права до 1 січня 2013 року.
Реєстраційна справа в електронній формі зберігається в Державному реєстрі речових прав постійно.
Таким чином, під час проведення камеральної перевірки Мін`юст перевіряє винятково (тільки) дані Державного реєстру прав та не має обов`язку витребувати будь-які інші документи, яких у цьому реєстрі нема. До того ж державний реєстратор зобов`язаний формувати реєстраційні справи в електронній формі, зокрема, шляхом виготовлення електронних копій документів, поданих у паперовій формі. 
Тут треба нагадати, що такого самого висновку дійшов Верховний Суд за наслідками перегляду судових рішень судів попередніх інстанцій у справі № 380/12799/25, який виклав у постанові від 23 липня 2025 року. 
На мою думку, ця справа та справа № 380/12799/25, хоч і мають не зовсім однакову (тотожну) доказову базу та обставини спору, проте підстави касаційного оскарження є однаковими, як і схожими є зміст та характер правовідносин. Тому Верховний Суд, коли ухвалював постанову у цій справі, все таки мав би взяти до уваги уже наявні висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 23 липня 2025 року у справі № 380/12799/25.
Як видно з обсягу та змісту встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи (№120/14157/24), коли ухвалювалося рішення про протиправні дії Мін`юсту щодо діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 в сфері вчинення реєстраційних дій, ключовою ознакою протиправності таких дій була визнана поверхнева (неглибока, невсебічна) правнича оцінка дій та рішень приватного нотаріуса під час чинення, ведення реєстраційних дій, конкретним проявом якої стало те, що відповідач мав формулювати висновок про порушення приватного нотаріуса ОСОБА_1., як реєстратора під час здійснення реєстраційних дій, на підставі усіх наявних документів. 
Але поряд з цим суди попередніх інстанцій у цій справі мали з`ясувати, але не з`ясували в повній мірі, а касаційний суд залишив поза увагою, те, які саме документи знаходилися в реєстраційній справі в електронній формі; чи реєстраційні справи в електронній формі містили ті порушення, які були виявлені під час проведення камеральної перевірки; чи встановлені комісією під час камеральної перевірки виключно на підставі даних Державного реєстру прав, облікованих в електронній формі, порушення, які допустив приватний нотаріус як реєстратор у сфері реєстраційної діяльності, є достатніми і необхідними для того, щоб визнати їх (порушення) протиправними і такими, що зумовлюють застосування заходів впливу за їхнє скоєння. В аспекті обставин цієї справи суди попередніх інстанцій мали би дослідити і «кваліфікувати», чому виявлені під час камеральної перевірки порушення правил чинення реєстраційних дій з даними Державного реєстру прав, принаймні, за формальними ознаками, які імпліцитно прописують не порушувати порядку вчинення дій з облікованими в електронному вигляді даними згаданого реєстру, не містять ознак завершеної протиправної поведінки.
Отже, суди попередніх інстанцій не зважили на правниче регулювання відносин, які виникають під час виявлення порушень ведення реєстраційної справи в електронній формі, які, власне, й вирізняються і стають такими через контекст дій приватного нотаріуса як реєстратора з даними Державного реєстру прав, облікованих в електронній формі. 
Притримуючись означеної вище позиції, що Мін`юст допустив неповноту з встановлення ознак протиправної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 як реєстратора, суди фактично залишили поза судовим розсудом докази того, чи містять дії і оскаржений наказ Мін`юсту ознаки протиправності в площині факторів, які останній встановив і визнав під час проведення камеральної перевірки, тобто в частині порушень ведення реєстраційної справи саме в електронній формі.
Вважаю, що суди безпідставно не надали значення й доводам відповідача, зазначеним як у відзиві на позовну заяву, так і в апеляційній та касаційній скаргах про те, зокрема, що наявний у матеріалах акт перевірки від 09 жовтня 2024 року №5095/19.1.1/24, на підставі якого Мін`юст наказом № 2891/5 від 09 жовтня 2024 року тимчасово заблоковано державному реєстратору - приватному нотаріусу ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 місяці, містить: перелік допущених порушень законодавства у сфері державної реєстрації нерухомого майна; опис відповідних нормативно-правових актів; мотиви, з яких Мін`юст дійшов до відповідного висновку. Понад це, цей акт містить аргументи стосовно застосування до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 заходу реагування. 
Вторуючи зазначаю, що висновки судів попередніх інстанцій про невмотивованість спірного у справі наказу є дочасними, адже суди фактично не дали юридичної оцінки цьому наказу у сукупності з актом перевірки, у якому детально описані як встановлені порушення, так і мотивування стосовно обраного заходу реагування, тобто не дослідили в повній мірі усіх обставин справи, які мають вплив на остаточне судове рішення. 
На мою думку, ключові доводи касаційної скарги Мін`юсту, що стали предметом оскарження судових рішень попередніх інстанцій, частково підтвердились та мали б отримати від суду касаційної інстанції належне значення та увагу.
Гадаю, що у цій справі Верховний Суд мав би касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково, скасувати судові рішення попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Суддя М. І. Гриців