ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2025 року 
м. Київ

справа № 460/18562/23
адміністративне провадження № К/990/19564/24, № К/990/19611/24, № К/990/20111/24      

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом керівника Здолбунівської окружної прокуратури 
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, Рівненської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Терабут Компані», 
про визнання дії та бездіяльності протиправними,
за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Терабут Компані» та Рівненської обласної прокуратури 
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Комшелюк Т.О. від 07 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шевчук С.М., Кухтея Р.В., Носа С.П. від 22 квітня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2023 року керівник Здолбунівської окружної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), Рівненської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Терабут Компані» (далі - ТОВ «Терабут Компані», далі разом - відповідачі), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653, яким апробовано станом на 01 грудня 2018 року балансові запаси базальтів Великомидського родовища, проведеним у 2018 році ВК «Геолог» за технічним завданням  ТОВ «Терабут Компані»;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять сьомої сесії сьомого скликання Рівненської обласної ради від 30 серпня 2019 року № 1483 «Про погодження надання надр у користування Товариству з обмеженою відповідальністю «Терабут Компані» з метою видобування базальтів Великомидського родовища, що знаходиться у Костопільському районі Рівненської області»;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6396, виданий 12 лютого 2020 року ТОВ «Терабут Компані» на підставі наказу Держгеонадр від 04 вересня 2019 року № 325.
2.          На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що ТОВ «Терабут Компані» не могло подавати до ДКЗ документи для отримання висновку апробації запасів корисних копалин, оскільки на той час не було надрокористувачем і не мало спеціального дозволу на користування надрами. Надалі до Рівненської обласної ради надійшло подання Держгеонадр про надання погодження щодо отримання ТОВ «Терабут Компані» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування базальтів Великомидського родовища. 23 січня 2019 року Рівненська обласна рада прийняла рішення № 1275, яким відмовила ТОВ «Терабут Компані» у наданні надр у користування; відмова ґрунтувалася на спільному висновку Департаменту економічного розвитку і торгівлі та Департаменту екології та природних ресурсів Рівненської ОДА від 22 січня 2019 року № 513/2/01-29/19, в якому стверджувалося, що проведення геолого-економічної оцінки запасів базальтів було недоцільним та виконувалося лише з метою уникнення процедури отримання спеціального дозволу через відкриті торги. За результатами розгляду повторного подання Держгеонадр, на підставі, зокрема оскаржуваного протоколу засідання колегії ДКЗ, Рівненська обласна рада 30 серпня 2019 року прийняла рішення № 1483, яким погодила надання ТОВ «Терабут Компані» у користування на позаконкурсних умовах спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування базальтів Великомидського родовища, а 12 лютого 2020 року  Держгеонадра видало ТОВ «Терабут Компані» спеціальний дозвіл № 6396 на видобування корисних копалин (промислову розробку родовища Великомидське). Крім того, перед зверненням ТОВ «Терабут Компані» до ДКЗ України для отримання рішення, оформленого протоколом засідання колегії ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653, Держгеонадра здійснила державну реєстрацію заяви ТОВ «Терабут Компані» про виконання робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр (далі - РДГВН).           ТОВ «Терабут Компані» не долучило до вказаної заяви спеціальний дозвіл на користування надрами, тому Держгеонадра не мала приймати та розглядати по суті заяву про державну реєстрацію РДГВН. Наразі відсутній орган, до компетенції якого належить нагляд за законністю та оскарженням рішень ДКЗ та Держгеонадр. Недотримання відповідачами вимог природоохоронного законодавства беззаперечно порушує інтереси держави. Оскаржуваний протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 надійшов до органу прокуратури 14 квітня 2023 року разом із пакетом документів з Держгеонадр до Рівненської обласної ради у відповідь на лист від 04 квітня 2023 року. Прокурор остаточно підтвердив порушення інтересів держави 30 червня 2023 року після отримання в межах кримінального провадження інформації від Держгеонадр (лист № 3687/03-4/2-23) щодо документів, на підставі яких здійснено державну реєстрацію робіт з геологічного вивчення надр Великомидського родовища.   
3.          Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 07 серпня 2023 року поновив Прокурору строк звернення до суду з цим позовом та відкрив провадження у справі. 
4.          Рівненська обласна рада не визнала позов, у відзиві зазначала, що вона не є тим органом, який видає спеціальний дозвіл на користування надрами, а рішення від 30 серпня    2019 року № 1483 правомірно прийнято з урахуванням положень статті 9-1 Кодексу України про надра та пунктів 2, 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), оскільки Рада процедурно могла лише погодити надання надр у користування ТОВ «Терабут Компані» на підставі документів, що надійшли від Держгеонадр.  Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду; ним у цій справі, на думку Ради, є Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля). Із цих підстав Рівненська обласна рада просила залишити позовну заяву без розгляду. 
5.          ДКЗ у відзиві просила відмовити у задоволенні позову, виходячи з того, що пункт 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 (далі - Положення № 865), містить узагальнений перелік матеріалів для проведення геологорозвідувальних робіт з урахуванням різних стадій геологічної вивченості родовищ корисних копалин. У переліку матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин мають бути документи, що засвідчують право на користування надрами, однак не визначено, що це має бути виключно дозвіл на користування надрами. Кодекс України про надра у частині четвертій статті 16, частині першій статті 19, частині першій статті 20 та частині першій статті 23 визначає різні можливості користування надрами без отримання спеціального дозволу на користування надрами. Поняття "користувач надр" не виокремлює лише розуміння наявності чи відсутності спеціального дозволу на користування надрами. Державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, з огляду на положення Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок № 263), проводиться не лише на підставі діючого спеціального дозволу. Реєстрація за формою 3-гр (перелік РДГВН) підтверджує статус виконавця робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр як користувача надр у значенні статті 13 Кодексу України про надра.
Для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією (форма 3-гр), ТОВ «Терабут Компані» є користувачем надр, оскільки воно є виконавцем таких робіт. Держгеонадра, яка здійснила реєстрацію за формою 3-гр, визначила доцільність проведення ТОВ «Терабут Компані» відповідних геологорозвідувальних робіт.
Подані ТОВ «Терабут Компані» матеріали попередньої геолого-економічної оцінки (ГЕО-2) були оформлені належним чином і підлягали прийняттю та апробації ДКЗ, яка не мала законних підстав відмовляти у розгляді звітних матеріалів і проведенні державної експертизи запасів.
ДКЗ мала повноваження проводити апробацію запасів Великомидського родовища, оскільки ТОВ «Терабут Компані» здійснило геологічне вивчення за власні кошти. Спеціальний дозвіл на користування надрами (крім нафтогазоносних надр) не був обов`язковою передумовою апробації до 01 січня 2019 року.
6.          ДКЗ також подало клопотання про залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску Прокурором строку звернення до суду з цим позовом, оскільки спеціальний дозвіл на користування надрами надавався ТОВ «Терабут Компані» 12 лютого 2020 року, а доступ до реєстру спеціальних дозволів на користування надрами був відкритий до початку повномасштабного вторгненні рф в Україну, а протоколи засідання колегії ДКЗ оприлюднювалися на сайті Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України». Таким чином, Прокурор мав доступ до інформації щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ще у 2020 році. 
Крім того, у Прокурора не було правових підстав для представництва інтересів держави і звернення до суду з цим позовом, оскільки ДКЗ підзвітна та підконтрольна у своїй діяльності Держгеонадрам, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міндовкілля. 
7.          Прокурор у відповіді на відзив Рівненської обласної ради зазначав, що Міндовкілля не наділене повноваженнями звертатися до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами, а Кодекс України про надра не визначає суб`єкта, який має право звертатися до суду з позовом щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
8.          Держгеонадра у відзиві на позов просили відмовити в його задоволенні, також зазначали, що Прокурор не має повноважень на подання позову, не надав доказів досудового звернення до Міндовкілля та Кабінету Міністрів України, і пропустив тримісячний строк звернення до суду. По суті позову зазначала, що апробація запасів корисних копалин на підставі протоколу засідання колегії ДКЗ від 06 вересня 2016 року № 3638 стала результатом державної експертизи матеріалів геолого-економічної переоцінки запасів. Питання перевірки повноти та достовірності матеріалів ГЕО належить до сфери повноважень ДКЗ, між тим законодавство не наділяє Держгеонадра повноваженнями щодо перевірки складу матеріалів ГЕО на відповідність вимогам пункту 9 Порядку № 865, оскільки на розгляд в Держгеонадра потрапляє саме протокол про апробацію запасів корисних копалин. У ДКЗ та Держгеонадр не було підстав вимагати від ТОВ «Терабут Компані» документи щодо затвердження запасів бурштину. При цьому,  невиконання надалі умов щодо затвердження запасів може мати наслідком зупинення, анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами.  
9.          ТОВ «Терабут компані» у відзиві просило відмовити у задоволенні позову, вказувало, що 19 липня 2019 року подало заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615; 20 грудня 2018 року зареєструвало роботи та дослідження, пов`язані із геологічним вивченням надр (форма 3-гр), відповідно до вимог Порядку № 263. Із метою попередньої геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин Великомидського родовища в Рівненській області, ТОВ «Терабут Компані» використало геологічну інформацію, отриману від ДНВП «Геоінформ України». У 2018 році Виробничий кооператив «Геолог» за  завданням ТОВ «Терабут Компані» провів роботи з попередньої геолого-економічної оцінки запасів базальтів Великомидського родовища, за результатами якої склав звіт про розвідку родовища твердих корисних копалин «Попередня геолого-економічна оцінка Великомидського родовища базальтів в Костопільському районі Рівненської області», відповідальний виконавець Діденко Ю.А. 26 грудня 2018 року протоколом ДКЗ по запасах корисних копалин № 4653 за результатами розгляду звіту про розвідку родовища твердих корисних копалин «Попередня геолого-економічна оцінка Великомидського родовища базальтів в Костопільському районі Рівненської області» було апробовано підраховані станом на 01 грудня 2018 року балансові запаси незмінених вивітрюванням базальтів загальнодержавного значення І та ІІІ горизонтів Великомидського родовища, що розглядалося та було схвалено Держгеонадрами (лист від 27 грудня 2018 року за № 26282/03/10-18 про введення протоколів ДКЗ в дію). Таким чином, ТОВ «Терабут Компані» після затвердження підрахунку запасів мало усі правові підстави подати заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами щодо видобування базальтів Великомидського родовища Костопільського району Рівненської області та зверненню до ДКЗ не мало передувати отримання спеціального дозволу. Законодавство не встановлює чітких критерії, яким повинні керуватися обласні ради при наданні погоджень або відмову у погодженні щодо видачі спеціального дозволу, а заявник для реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр не зобов`язаний мати спеціальний дозвіл на користування надрами, якщо така реєстрація проводиться на підставі іншого документа. ТОВ «Терабут Компані» мало право проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр та подати до ДКЗ матеріали попередньої геолого-економічної оцінки (ГЕО-2) для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, а ДКЗ не мала підстав для відмови у прийнятті до розгляду матеріалів звіту і проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин. Функції захисту інтересів держави належать Міндовкілля, ДКЗ, Держгеонадра, Рівненській обласній раді, проте Прокурор не обґрунтував неналежне здійснення цими органами таких повноважень.  
10.          ТОВ «Терабут Компані» також заявляло клопотання про залишення позовної заяви Прокурора без розгляду з аналогічних  ДКЗ та Держгеонадра правових підстав.
11.          Прокурор у відповіді на відзиви Держгеонадр та ТОВ «Терабут компані» зазначав, що він є єдиним уповноваженим органом на захист порушених інтересів держави та досудового звернення до Кабінету Міністрів України, Міндовкілля та Держгеонадр не було потрібно. На Міндовкілля не покладено повноважень з нагляду і контролю у сфері гірничих відносин. Прокурор пред`явив цей позов з метою запобігання отримання юридичною особою протиправним шляхом спеціального дозволу на користування надрами на позааукціонних умовах, із створенням Держгеонадрами окремій юридичній особі сприятливих умов, що порушує принцип рівності всіх суб`єктів правовідносин перед Законом та свідчить про порушення інтересів держави.  
12.          Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 жовтня 2023 року залишив позовну заяву без розгляду відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі - КАС України).
13.          Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 січня 2024 року скасував ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року та направив справу для продовження розгляду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
14.          Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 07 лютого 2024 року задовольнив частково позов: 
-          визнав протиправним та скасував рішення двадцять сьомої сесії Рівненської обласної ради VІІ скликання від 30 серпня 2019 року № 1483 «Про погодження надання надр у користування Товариству з обмеженою відповідальністю ТОВ «Терабут Компані» з метою видобування базальтів Великомидського родовища, що знаходиться у Костопільському районі Рівненської області»;
-          скасував спеціальний дозвіл на користування надрами № 6396, виданий Держгеонадрами 12 лютого 2020 року ТОВ «Терабут Компані»;
-          відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог.
15.          Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Прокурор мав підстави для представлення інтересів держави в суді у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. На момент подання до ДКЗ документів ТОВ «Терабут Компані» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин та не мало статусу користувача надр, тому ДКЗ не мало підстав розглядати документи та приймати 26 грудня 2018 року рішення, оформлене протоколом № 4653. Проте підстав визнавати протиправним вказаний протокол ДКЗ немає, оскільки він втратив чинність у зв`язку з переоцінкою балансових запасів базальтів (протокол від 09 листопада 2023 року № 5634). Визнаючи протиправним рішення Рівненської обласної ради від 30 серпня 2019 року № 1483 та спеціальний дозвіл від 12 лютого 2020 року         № 6396, суд виходив з протиправності протоколу ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 та порушення процедури його прийняття. 
16.          Заступник керівника Рівненської обласної прокуратури, Держгеонадра та ТОВ «Терабут Компані» оскаржили рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку. 
17.          Восьмий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 квітня 2024 року залучив ТОВ «Терабут Компані» до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову. 
18.          Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 квітня 2024 року скасував рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року у частині позовних вимог Прокурора до ТОВ «Терабут Компані» як відповідача; закрив провадження у справі у цій частині; в іншій частині залишив рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року без змін.
19.           Суд апеляційної інстанції мотивував постанову тим, що Прокурор не пропустив тримісячний строк звернення до суду, оскільки відомості досудового розслідування у кримінальному провадженні № 420211844440000064 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 240 Кримінального кодексу України, могли бути розголошені не раніше дати отримання дозволу прокурора від 30 травня 2023 року; наявність оскаржуваних рішень відповідачів у відкритому доступі не свідчить про порушення інтересів держави, оскільки встановлення порушення інтересів держави можливо лише після отримання відповідних документів та вивчення їх у сукупності. 
Кодекс України про надра не передбачає права Кабінету Міністрів України,  Міндовкілля або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
Звернення Прокурора до суду у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у сфері дотримання вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, відповідає вимогами статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Оскільки можливість державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, на підставі одного з документів, зазначених у переліку пункту 1.4. Порядку № 263, зареєстрована за ТОВ «Терабут Компані» форма 3-гр не може свідчити про наявність у Товариства статусу користувача надр та права на подання до ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки.
Закриваючи частково провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що          ТОВ «Терабут Компані» не є суб`єктом владних повноважень, тому не може бути відповідачем (співвідповідачем) у справі, предметом якої є визнання протиправним та скасування рішення ДКЗ, Держгеонадр та Рівненської обласної ради. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
20.          Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ТОВ «Терабут Компані», Держгеонадра та заступник керівника Рівненської обласної прокуратури  подали до Верховного Суду касаційні скарги.
21.          ТОВ «Терабут Компані» у касаційній скарзі просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року, і залишити позовну заяву Прокурора без розгляду відповідно до частини четвертої статті 123 КАС України. На обґрунтування цих вимог зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували частини третю і четверту статті 23 Закону № 1697-VII та не врахували висновки щодо застосування зазначених положень Закону, сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 27 лютого 2020 року у справі № 9901/513/19 і постановах Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі № 340/6065/21, від 21 червня 2023 року у справі № 380/11364/21, від 27 січня 2022 року у справі № 240/398/19 та  від 29 березня 2024 року у справі № 320/2609/23. Прокурор у позовній заяві не підтвердив відсутність суб`єкта владних повноважень, який може представляти інтереси держави у цій справі, а суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували такі підстави для представництва. На думку скаржника, органами, до компетенції яких віднесений захист інтересів держави у подібних правовідносинах, є Міндовкілля відповідно до підпункту 162 пункту 4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року № 614; Держгеонадра, яка згідно з підпунктами 9 та 10 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), є тим дозвільним органом, про який йдеться в абзаці 2 пункту 10 статті 26 Кодексу України про надра; Державна екологічна інспекція України відповідно до пункту 5 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), а органи місцевого самоврядування мають право змінювати та скасовувати власні рішення. По суті вирішення спору суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 4 Порядку № 615, пункти 5 та 9 Порядку № 865. Також покликається на підстави для скасування судових рішень, передбачені пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України. 
22.          Держгеонадра у касаційній скарзі просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. На обґрунтування цих вимог зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували частини третю і четверту статті 23 Закону № 1697-VII та не врахували висновки щодо застосування зазначених положень Закону, сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та постановах Верховного Суду від 16 вересня 2021 року у справі № 806/1515/18, від 27 січня 2022 року у справі № 240/398/19, від 23 грудня 2022 року у справі № 640/38722/21.
Суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували, на підставі яких документів ТОВ «Терабут Компані» було надано спеціальний дозвіл; не застосували положення пункту 4 Порядку № 615 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року № 698 щодо випадків надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а також не врахували висновки щодо застосування цих норм права, викладені у постановах Верховного Суду  від 16 квітня 2020 року у справі № 826/6766/18, від 18 вересня 2020 року у справі                  № 280/4380/19, від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18, від 07 червня 2023 року у справі № 640/9591/20 та від 21 лютого 2024 року у справі № 360/2817/20.
У Держгеонадр не було альтернативи у прийнятті рішення за результатами розгляду  заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Терабут Компані», оскільки було подано повний пакет документів для отримання дозволу.
Також покликається на відсутність у Прокурора повноважень на подання позову та пропуск строку звернення до суду.
23.          ДКЗ подала відзив на касаційну скаргу Держгеонадр, в якому підтримало позицію відповідача щодо пропуску Прокурором строку звернення до суду з цим позовом. Наявність реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, визначення виконавця таких робіт надає ТОВ «Терабут компані» право виконувати геолого-економічну оцінку та подати до ДКЗ її результати (належним чином оформлені матеріали геолого-економічної оцінки) для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, а ДКЗ не мала підстав для відмови у прийнятті до розгляду наданих матеріалів і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
24.          Рівненська обласна рада у письмових поясненнях просила задовольнити касаційну скаргу Держгеонадр.
25.          Заступник керівника Рівненської обласної прокуратури у касаційній скарзі просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року в частині відмови у визнанні протиправним та скасуванні протоколу ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653, ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позовної вимоги.  На обґрунтування цих вимог покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 4, 5, 245 КАС України у питанні втрати чинності протоколом ДКЗ про геолого-економічну оцінку запасів корисних копалин внаслідок затвердження нового протоколу про переоцінку цих запасів, та чи можливе судове скасування такого протоколу після визнання його таким, що втратив чинність. 
Суди попередніх інстанцій визнали протиправним протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 щодо апробації запасів базальтів Великомидського родовища, проте, у порушення статті 245 КАС України, не прийняли рішення про його скасування, що надає можливість надалі на його основі приймати інші рішення. Зокрема, на даний час ДКЗ прийняла протокол від 09 листопада 2023 року № 5634 про переоцінку запасів родовища, правомірність якого також викликає сумніви. У випадку визнання протиправним та скасування судом оскаржуваного протоколу, такий протокол не породжуватиме жодних правових наслідків від моменту його прийняття, що свідчитиме про належний захист інтересів держави. Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2000 року № 1689 (далі - Положення № 1689), не передбачає, що при переоцінці запасів родовища корисних копалин та прийняття відповідних протоколів, попередні протоколи ДКЗ, якими оцінювалися запаси корисних копалин, втрачають чинність. 
26.          ТОВ «Терабут Компані» у відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури просить залишити її без задоволення; зазначає, що Прокурор на момент подання листа запиту до Рівненської обласної ради (від 04 квітня 2023 року вих. № 54/4-41ВИХ-23) вже володів інформацією про проведення апробації запасів корисних копалин та отримання Товариством дозволу поза процедурою аукціону.
27.          Заступник керівника Рівненської обласної прокуратури у відповіді на відзив зазначає, що  для підтвердження порушень інтересів держави було необхідним не тільки опрацювати зміст оскаржуваного протоколу, а й з`ясувати, на підставі яких документів прийнято рішення, витребувати та опрацювати матеріали, що стало можливим лише за результатами отримання у межах кримінального провадження № 42021184440000064 інформації, яка не оприлюднювалася на офіційних сайтах Держгеонадр та ДКЗ. Тобто усі обставини стали відомі Здолбунівській окружній прокуратурі після 30 червня 2023 року з аналізу та опрацювання інформації, якої немає у загальному доступі. 
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
28.           16 травня 2024 року заступник керівника Рівненської обласної прокуратури, а 20 травня 2024 року - ТОВ «Терабут Компані», Держгеонадра, подали до Верховного Суду касаційні скарги. 
29.          За результатами автоматичних розподілів справи між суддями від 20 травня 2024 року та від 23 травня 2024 року для розгляду справи визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г., Тацій Л.В. 
30.           10 червня 2024 року на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду від 10 червня 2024 року № 622 у зв`язку з відпусткою судді Тацій Л.В., з метою дотримання строків розвитку справ проведено повторний автоматичний розподіл справи між суддями та визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г., Коваленко Н.В., Стеценко С.Г. 
31.          Верховний Суд ухвалою від 10 червня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держгеонадр.
32.           19 червня 2024 року ДКЗ подала відзив на касаційну скаргу Держгеонадр. 
33.           20 червня 2024 року Рівненська обласна рада подала письмові пояснення на касаційну скаргу Держгеонадра. 
34.          Верховний Суд ухвалами від 02 липня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами заступника керівника Рівненської обласної прокуратури та ТОВ «Терабут компані».
35.           08 липня 2024 року ТОВ «Терабут Компані» подав відзив на касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури.
36.           23 травня 2025 року на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду від 23 травня 2025 року № 457 у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Стрелець Т.Г. проведено повторний автоматичний розподіл справи між суддями, для розгляду справи визначено склад колегії суддів: Берназюк Я.О., Чиркін С.М., Шарапа В.М.
37.          Верховний Суд ухвалою від 24 листопада 2025 року відмовив ТОВ «Терабут компані» у задоволенні клопотань про зупинення дії постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року та про проведення судового засідання; відмовив у задоволенні клопотання Прокурора про проведення судового засідання; призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 25 листопада 2025 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
38.          Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 20 грудня 2018 року ТОВ «Терабут Компані» з метою розробки родовища та отримання спеціального дозволу на користування надрами за результатами апробації (затвердження запасів) корисних копалин, зареєструвало роботи та дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр (форма 3-гр), відповідно до вимог Порядку № 263, із присвоєнням державного реєстраційного номеру У-18-419/1.
39.          З метою попередньої геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин Великомидського родовища в Рівненській області, ТОВ «Терабут Компані» використало геологічну інформацію, яку отримало від ДНВП «Геоінформ України»: «Отчёт о детальной разведке, вьіполненой на Великомиском месторождении базальтов в Костопольском районе Ровенской области УССР в 1982- 1984 г.г.».
40.          У 2018 році Виробничий кооператив «Геолог» за технічним завданням ТОВ «Терабут Компані» провів роботи з попередньої геолого-економічної оцінки запасів базальтів Великомидського родовища, за результатами якої склав звіт про розвідку родовища твердих корисних копалин «Попередня геолого-економічна оцінка Великомидського родовища базальтів в Костопільському районі Рівненської області», відповідальний виконавець Ю.А. Діденко.
41.          ТОВ «Терабут Компані» звернулося до ДКЗ з листом про проведення державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів базальтів Великомидського родовища.
42.           26 грудня 2018 року колегія ДКЗ визнала Великомидське родовище підготовленим до подальших детальних геологорозвідувальних робіт та експлуатації на умовах економічного ризику, оформивши протокол № 4653, в якому зазначила, що він підлягає розгляду й уведенню в дію Держгеонадрами.
43.           19 липня 2019 року ТОВ «Терабут Компані» звернулося до Держгеонадра (заява № 19/02) для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення базальтів Великомидського родовища, розташованого за 3 км на північний захід від села Великий Мидськ у Костопільському районі Рівненської області строком дії дозволу на 20 років.
44.           23 липня 2019 року Держгеонадра надіслали Рівненській обласній раді подання № 13357/14/12-19 на погодження надання надр у користування ТОВ «Терабут Компані» з метою видобування базальтів Великомидського родовища, що находяться в Костопільському районі Рівненської області.
45.           26 липня 2019 року протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 надійшов до Рівненської обласної ради.
46.           30 серпня 2019 року Рівненська обласна рада прийняла рішення від 30  серпня 2019 року № 1483 «Про погодження надання надр у користування ТОВ "Терабут Компані" з метою видобування базальтів Великомидського родовища, що знаходяться в Костопільському районі Рівненської області». 
47.           18 жовтня 2019 року ТОВ «Терабут Компані» сплатило збір за надання спеціального дозволу у розмірі 2 343 700 грн (платіжне доручення від 18 жовтня 2019 року № 8).
48.           12 лютого 2020 року Держгеонадра видали ТОВ  «Терабут Компані» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6396.
49.          Вважаючи, що відповідачі порушили процедуру надання спеціального дозволу на користування надрами на позааукціонних умовах, Прокурор звернувся до суду з цим позовом. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
50.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.
51.          Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
52.          Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
53.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
54.          Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
55.          Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року не відповідають.
(І) Щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами на позаконкурсних умовах.
56.          Частина перша статті 5 КАС України визначає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси.
57.          Частина третя статті 5 КАС України передбачає, що у випадках, встановлених законом, до адміністративного суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси.
58.          Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
59.          Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
60.          Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень (частина друга статті 46 КАС України).
61.          Суб`єкт владних повноважень має таке право у випадках звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав і законних інтересів іншої особи або державних чи суспільних інтересів, або оскарження рішення, дії чи бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень.
62.          У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя статті 53 КАС України).
63.          Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:
-          у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
-          у разі відсутності такого органу.
64.           У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).
65.          Кодекс України про надра містить детальну регламентацію процедури надання спеціальних дозволів на користування надрами (статті 16- 23), проте не визначає органу, уповноваженого звертатися до суду з позовами про оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах цієї процедури.
66.          Для набуття Прокурором статусу позивача у справі, де оскаржується процедура надання спеціального дозволу на користування надрами на позаконкурсних умовах, слід переконатися у відсутності органу (органів), який:
-          здійснює нагляд за законністю рішень ДКЗ про апробацію запасів корисних копалин;
-          має право оскаржувати рішення Держгеонадр про надання спеціальних дозволів на позаконкурсних умовах;
-          контролює законність рішень органів місцевого самоврядування про погодження надання надр у користування.
67.          Відповідно до пункту 1 Положення № 1689 ДКЗ є установою, що діє при  Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів   виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і  використання надр та оцінки запасів корисних копалин.
68.          Головними завданнями ДКЗ є встановлення кондицій на мінеральну сировину для обчислення запасів корисних копалин у надрах і прийняття рішень щодо кількості, якості та ступеня вивченості запасів розвіданих родовищ корисних копалин і стану підготовленості їх до промислового освоєння (пункт 3 Положення № 1689).
69.          Відповідно до пункту 4 Положення № 1689 ДКЗ відповідно до покладених на неї завдань: 
4) проводить  експертизу  геологічної інформації з обчислення запасів  корисних  копалин  і  затверджує  їх  обсяги,  визначаючи відповідно до  Класифікації  запасів  і  ресурсів корисних копалин державного фонду надр їх кількість, якість,  рівень  промислового значення,  ступінь геологічного та техніко-економічного вивчення і підготовленість до промислового освоєння; …
9) готує висновки про доцільність проектування розроблення та облаштування родовищ на базі попередньо оцінених запасів корисних копалин і введення їх у дослідно-промислове розроблення; 
11) проводить попередній розгляд матеріалів пошуків і розвідки  родовищ корисних копалин на будь-якій стадії їх вивчення з метою надання методичної допомоги  виконавцям робіт; визначає достовірність виявлених запасів корисних копалин,  промислове значення родовищ, доцільність проведення подальших геологорозвідувальних робіт;
12) переоцінює запаси корисних копалин, що змінилися під час проведення додаткових геологорозвідувальних робіт, експлуатації родовищ, встановлення  нових кондицій або з інших причин; готує висновки про доцільність списання з  державних балансів запасів корисних копалин, їх кількісної і якісної переоцінки;
13) визначає на підставі поданих матеріалів, що містять геолого-економічну оцінку   запасів родовищ корисних копалин, якість і достовірність виконаних  геологорозвідувальних робіт, робіт з вивчення якісних і кількісних показників мінеральної сировини, гідрогеологічних, інженерно-геологічних, технологічних, екологічних та інших спеціальних досліджень, готує висновки щодо ступеня  виконання геологічного (технічного) завдання на розвідку запасів корисних  копалин, а також рекомендації щодо усунення недоліків, включаючи проведення додаткових геологорозвідувальних робіт.
70.          Тобто, ДКЗ - це спеціалізована науково-технічна установа при Держгеонадрах, яка виконує функції державного експертного контролю у сфері геологічного вивчення та використання надр.
Крім того, Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що Прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ або Рівненської обласної ради). При цьому, Прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Міндовкілля, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення Прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку Прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ та Рівненська обласна рада, набувають статусу відповідачів.
71.          Пункт  5 Положення № 865 у редакції, чинній до 26 липня 2023 року, визначає, що залежно  від ступеня  підготовленості  до  промислового освоєння запасів корисних копалин державна експертиза може завершуватися апробацією запасів корисних копалин попередньо розвіданих родовищ, підготовлених до проведення розвідувальних робіт; затвердженням запасів корисних  копалин розвіданих родовищ, призначених для проектування й будівництва нових,  продовження терміну роботи діючих гірничодобувних і переробних підприємств.
72.          Техніко-економічне обґрунтування показників (параметрів) кондицій для підрахунку запасів корисних копалин розробляються для кожного  родовища,  матеріали  щодо  якого  подаються  на державну експертизу (пункт 11 Положення № 865).
73.          Експертні висновки розглядаються на попередніх засіданнях ДКЗ, на яких  опрацьовуються проекти її рішень, визначається перелік додаткових документів, відомостей, розрахунків, експертних висновків, необхідних для прийняття остаточного рішення. Рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються  протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо  проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти  використання запасів родовищ   корисних   копалин,   визначення   ступеня  їх підготовленості   до   промислового   освоєння    відповідно    до законодавства (пункт 23 Положення № 865).
74.          Проте ні Кодекс України про надра, ані Положення № 1689 та № 865, не визначають органу, який здійснює нагляд за законністю рішень ДКЗ про апробацію запасів корисних копалин та не наділяють будь-який орган повноваженнями оскаржувати такі рішення у судовому порядку в інтересах держави.
75.          ДКЗ не є суб`єктом, уповноваженим оскаржувати власні рішення про апробацію запасів корисних копалин, а окремий орган нагляду за законністю таких рішень законодавством не визначено, що виключає наявність належного позивача у розумінні статті 46 КАС України.
76.          Стаття 9-1 Кодексу України про надра визначає, що до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: 3) погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин.
77.          Частина третя статті 16 Кодексу України про надра передбачає, що надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України "Про угоди про розподіл продукції", здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
78.          Пункт 9 Положення № 615 (втратило чинність 26 липня 2023 року) передбачав, що надання у користування ділянок надр, що містять корисні копалини місцевого значення, погоджується з відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами і радами об`єднаних територіальних громад.
79.          Оскаржуване у цій справі рішення Рівненської обласної ради від 30 серпня 2019 року        № 1483 є актом погодження надання надр у користування з метою розробки родовища корисних копалин загальнодержавного значення (базальтів Великомидського родовища).
80.          Органи місцевого самоврядування, як суб`єкти владних повноважень, є автономними і не мають вищого підпорядкування, а їхні рішення з питань погодження надання надр у користування ухвалюються у межах власної компетенції, встановленої Кодексом України про надра, можуть бути оскаржені до суду прокурором в інтересах держави або особою, прав та інтересів якої вони стосуються.
81.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 23 червня 2025 року у справі № 160/29476/24.
82.          Погодження обласної ради є обов`язковою передумовою для надання спеціального дозволу на користування надрами щодо родовищ корисних копалин загальнодержавного значення. Без такого погодження уповноважений орган виконавчої влади не має правових підстав для видачі спеціального дозволу.
83.          У справі, що розглядається, обласна рада не може бути належним позивачем при оскарженні власних рішень, тому Прокурор може оскаржувати до суду рішення Рівненської обласної ради від 30 серпня 2019 року № 1483 та має доводити, що рішення, дії чи бездіяльність цього органу місцевого самоврядування завдають шкоду державним інтересам.
84.          Згідно зі статтею 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
85.          Відповідно до статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
86.           Пункт 1 Положення № 1174 визначає, що державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки, довкілля та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
87.          Підпункт 9 пункту 4 Положення № 1174 визначає, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань надає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
88.          Однак Положення № 1174 не містить повноважень Держгеонадр щодо оскарження власних рішень про надання спеціальних дозволів на користування надрами або рішень ДКЗ про апробацію запасів корисних копалин в інтересах держави.
89.          Тому Держгеонадра не можуть бути належним позивачем у цій справі про оскарження власних рішень про надання спеціальних дозволів на користування надрами.
90.          Згідно з пунктом 1 Положення № 614 (втратило чинність з 24 липня 2025 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 21 липня 2025 року № 903) Міндовкілля є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
91.          Пункт 4 Положення № 614 визначає основні завдання Міндовкілля, зокрема: забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
92.          Відповідно до підпункту 162 пункту 4 Положення № 614 Міндовкілля бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах Міндовкілля, забезпечує в установленому порядку самопредставництво Міндовкілля в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, у тому числі через посадових (службових) осіб юридичної служби Міндовкілля або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Міндовкілля в судах та інших органах через представників.
93.          Проте зазначене не наділяє Міндовкілля повноваженнями звертатися до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами або рішень ДКЗ про апробацію запасів корисних копалин.
94.          Таким чином, Міндовкілля не має законодавчо визначених повноважень, передбачених абзацом четвертим частини другої статті 46 КАС України, для оскарження рішень у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами, тому не може бути належним позивачем у цій справі.
95.          Кабінет Міністрів України здійснює координацію діяльності центральних органів виконавчої влади, але не є суб`єктом, уповноваженим представляти інтереси держави в судах у таких спорах, як і Державна екологічна інспекція України, яка з огляду на пункт 4 Положення № 275, здійснює контроль за дотриманням екологічного законодавства у процесі використання надр, але не наділена повноваженнями оскаржувати процедурні рішення щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, прийняті Держгеонадрами, ДКЗ або органами місцевого самоврядування.
96.          Отже, органи, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр (стаття 11 Кодексу України про надра) та органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною (стаття 61 Кодексу України про надра), не можуть бути позивачами у цій справі. 
97.          Таких висновків дійшов і Верховний Суд у пункті 134 постанови від 16 вересня 2021 року у справі № 806/1515/18 та у пункті 124 постанови Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.
98.          У позовній заяві Прокурор визначив відповідачами Держгеонадра, ДКЗ та Рівненську обласну раду, оскаржуючи їх рішення зазначав, що діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів; звернувся до суду з позовом для захисту інтересів держави, які порушено внаслідок: недотримання відповідачами вимог законодавства про надра; протиправного отримання ТОВ "Терабут Компані" спеціального дозволу на позааукціонних умовах з порушенням встановленої процедури; створення для окремої юридичної особи сприятливих умов, що порушує принцип рівності суб`єктів перед законом; позбавлення держави можливості отримати дохід через проведення конкурентних (аукціонних) процедур.
99.          При цьому, Прокурор обґрунтовано послався на частину третю та четверту статті 23 Закону № 1697-VII у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, що відповідає вимогам частини другої статті 53 КАС України.
100.          У такому разі позиція судів першої та апеляційної інстанцій щодо належного позивача відповідає вимогам статей 46, 53 КАС України.
101.          Враховуючи, що законодавство не визначає органу, уповноваженого представляти інтереси держави у правовідносинах щодо оскарження процедури надання спеціальних дозволів на користування надрами, Прокурор не зобов`язаний здійснювати досудове звернення до Кабінету Міністрів України, Міндовкілля або інших державних органів (органів місцевого самоврядування).
(ІІ) Щодо строку звернення прокурора до суду з цим позовом
102.          Конституція України у статті 13 встановлює, що земля, надра, водні та інші природні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
103.          Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
104.          Таким чином, Основний Закон визначає, що природні ресурси належать народу, а держава несе відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам.
105.          У справах, пов`язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, застосування процесуальних строків має враховувати конституційний обов`язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України). У таких категоріях спорів суди мають з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.
106.          Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
107.          Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
108.          Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
109.          Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
110.          Згідно з абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
111.          Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
112.          Відповідно до частини четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
113.          Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить вичерпного переліку підстав для їх поновлення, детально описаних причин чи критеріїв їх визначення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об`єктивно нездоланними у межах строку. 
Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.
114.          Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв`язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов`язані з підготовкою до звернення до суду.
115.          Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у пункті 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19.
116.          Верховний Суд звертає увагу на те, що питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб`єкта, який представляє інтереси держави. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов`язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.
117.          У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
118.          Тому факт публічного оприлюднення акта суб`єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки.
119.          Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.
120.          На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не як зацікавлена особа, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх учиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.  
121.          Під час розгляду справи суд апеляційної інстанції обґрунтовано виходив з того, що сам факт наявності інформації у відкритому доступі (реєстр спеціальних дозволів, протоколи ДКЗ та рішення органу місцевого самоврядування на офіційних сайтах) не свідчить про порушення інтересів держави та не дає Прокурору підстав для звернення до суду без додаткового аналізу та перевірки, оскільки встановлення порушення інтересів держави можливо лише після отримання відповідних документів та вивчення їх у сукупності.
122.           У позовній заяві Прокурор зазначав, що для встановлення факту порушення інтересів держави прокурору було необхідно: отримати протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 та з`ясувати, на підставі яких документів ДКЗ прийняла це рішення; витребувати матеріали, що не оприлюднювалися на офіційних сайтах Держгеонадр та ДКЗ; проаналізувати процедуру державної реєстрації робіт з геологічного вивчення надр; встановити наявність або відсутність у ТОВ «Терабут Компані» спеціального дозволу на момент звернення до ДКЗ. Також Прокурор вказував, що ключова інформація була отримана прокуратурою в межах кримінального провадження № 42021184440000064 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 240 КК України.
123.          Відомості досудового розслідування, відповідно до статті 222 Кримінального процесуального кодексу України, можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим.
124.          Суд апеляційної інстанції вказав, що відомості досудового розслідування у кримінальному провадженні № 420211844440000064 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 240 КК України (незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення), могли бути розголошені не раніше дати отримання 30 травня 2023 року дозволу прокурора у зазначеній справі.
125.          Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 також виходив із того, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
126.          У такому разі, відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
127.          У процесуальних питаннях, що стосуються участі прокурора в адміністративному процесі, також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.
128.          Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно залишення позову без розгляду сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).
129.          Врахувавши обставини справи, Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 22 квітня 2024 року правомірно визнав, що Прокурор Здолбунівської окружної прокуратури дотримався тримісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України, оскільки строк звернення обчислюється з моменту виникнення підстав для пред`явлення позову, тобто з моменту, коли прокурор реально міг встановити факт порушення інтересів держави; таким моментом є 30 червня 2023 року - дата остаточного підтвердження порушення інтересів держави після отримання всіх необхідних документів у межах кримінального провадження; звернення до суду у серпні 2023 року відбулося у межах тримісячного строку, що обчислюється з 01 липня 2023 року.
130.          Таким чином, підстави для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду відсутні, тому доводи ДКЗ, Держгеонадр, Рівненської обласної ради, ТОВ «Терабут Компані» щодо цих обставин слід відхилити.
131.          Верховний Суд також підкреслює, що суб`єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов`язок суб`єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.
132.          Тому суб`єкту владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.
133.          Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.
134.          Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов`язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля.
135.          Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об`єктивної можливості отримати прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим (постанова Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року у справі № 320/39008/23).
136.          Верховний Суд також звертає увагу, що правова позиція, викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, стосувалася тлумачення застосування статті 99 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, а висновки, сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду та від 27 лютого 2020 року у справі № 9901/513/19, стосувався того, що орган прокуратури у жодному випадку не може оскаржувати до суду рішення ВРП у разі відмови в задоволенні клопотання про відсторонення судді від здійснення правосуддя. 
137.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц також викладено висновок у неподібних правовідносинах - що виникають з оскарження наказу органу Держземагентства про надання в оренду земельної ділянки; як  і в постановах Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі № 340/6065/21 (щодо оскарження бездіяльності Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу обласної державної адміністрації), від 21 червня 2023 року у справі № 380/11364/21 (про знесення самочинно збудованого будинку),  від 29 березня 2024 року у справі № 320/2609/23 (щодо нарахування та виплати одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування). 
138.          У постанові від 27 січня 2022 року у справі № 240/398/19 Верховний Суд не висловлював висновку щодо уповноваженого органу для звернення у подібних правовідносинах та лише погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прокурор не обґрунтував підстави для представництва інтересів у суді. 
139.          Висновки, сформульовані Верховним Судом у постанові від 23 грудня 2022 року у справі № 640/38722/21, стосувалися неусунення надрокористувачем порушень, виявлених під час проведення позапланової перевірки дотримання ним законодавства у сфері надрокористування, та підстав для скасування спеціального дозволу на користування надрами, тобто, нерелевантних правовідносин. 
(ІІІ) Щодо оскарження протоколу ДКЗ про геолого-економічну оцінку запасів корисних копалин
140.          Відповідно до пункту 19 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
141.          Такий акт не має нормативного характеру, хоча породжує, змінює чи припиняє права та обов`язки, і породжує правові наслідки навіть після формального "вичерпання" його виконання. 
142.          В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
143.          У пункті 53 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2021 року у справі № 9901/286/19 підкреслено, що індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
144.          При цьому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 зазначено, що оскарження акта індивідуальної дії не є належним та ефективним способом захисту, якщо його скасування саме по собі не відновить порушене право.
145.          Отже, можливість оскарження та скасування акта індивідуальної дії залежить від того, чи може скасування акта усунути правові наслідки його виконання та відновити порушене право. Якщо акт індивідуальної дії вже виконано, а його наслідки є незворотними, оскарження такого акта не вважатиметься ефективним способом захисту, оскільки скасування не призведе до відновлення прав скаржника (пункт 59 постанови Верховного Суду від 02 червня 2025 року у справі № 400/5306/24).
146.          Згідно зі статтею 44 Кодексу України про надра державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про кількість, якість та ступінь вивчення запасів корисних копалин щодо родовищ, які мають промислове значення, їх розміщення, рівень промислового освоєння, а також відомості про видобуток, втрати і забезпеченість суспільного виробництва розвіданими запасами корисних копалин.
Державний баланс запасів корисних копалин ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
147.          Відповідно до Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 року № 75, усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, з запасами,  оціненими  як  промислові, становлять державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища - резерв цього фонду. 
Система обліку об`єктів державного фонду включає інформацію державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин та державного балансу запасів корисних копалин, а також державну та галузеву звітність підприємств і організацій, що ведуть розвідку родовищ, у тому числі і техногенних, видобуток та здійснюють збагачення корисних копалин.
148.          Позитивні результати державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин є підставою для взяття їх на державний облік і зарахування до Державного фонду родовищ корисних копалин (пункт 27 Порядку № 865).
149.          З огляду на пункт  5, 11, 23 Положення № 865 протокол ДКЗ про апробацію запасів корисних копалин - це офіційний документ, що фіксує рішення колегії ДКЗ щодо експертизи, оцінки та затвердження (апробації) запасів родовищ корисних копалин на підставі поданих матеріалів геолого-економічної оцінки. Протокол є обов`язковою умовою для подальшого надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки підтверджує достовірність і відповідність запасів встановленим вимогам. 
150.          Протокол ДКЗ про апробацію запасів є індивідуальним адміністративним актом, оскільки відповідає ознакам, визначеним пунктом 19 статті 4 КАС України, а саме: є формою реалізації владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень - ДКЗ, що здійснює державну експертизу; стосується конкретного надрокористувача (ТОВ «Терабут Компані») та конкретного родовища (Великомидського), і створює правову підставу для отримання спеціального дозволу.
151.          Згідно з підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (у редакції, чинній до 28 грудня 2018 року) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - з десяти років з моменту надання дозволу.
152.          Протокол ДКЗ вичерпує свою дію в момент досягнення мети, для якої він був прийнятий - видачі спеціального дозволу на користування надрами та внесення інформації про апробовані запаси до державного балансу запасів корисних копалин.
153.          На відміну від актів триваючої дії (ліцензій, дозволів тощо), які діють протягом певного строку, протокол ДКЗ не регулює поведінку надрокористувача на майбутнє, не встановлює умов здійснення господарської діяльності та не підлягає продовженню, зупиненню чи анулюванню як триваючий дозвіл.
154.          Водночас те, що протокол ДКЗ як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію (після видачі спеціального дозволу на користування надрами від 12 лютого 2020 року № 6396 та внесення запасів до державного балансу). Однак вичерпання його дії не позбавляє права на судове оскарження, оскільки скасування лише спеціального дозволу чи рішення обласної ради без визнання протиправним протоколу ДКЗ не усуває джерела порушення.
155.          ДКЗ не має повноважень скасовувати власні протоколи, а Держгеонадра не здійснює нагляд за їх законністю. Переоцінка запасів (новий протокол ДКЗ від 09 листопада 2023 року № 5634) не скасовує попередній і не усуває його протиправних наслідків.
156.          Суди першої та апеляційної інстанцій у мотивувальній частині судових рішень дійшли висновку, що протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 є протиправним разом з прийнятим на підставі нього рішенням Рівненської обласної ради від 30 серпня 2019 року № 1483 та виданим спеціальним дозволом на користування надрами від 12 лютого 2020 року № 6396, проте визнали протиправним та скасували лише вказане рішення обласної ради та спеціальний дозвіл, і залишили нескасованим протокол ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653.
157.          Частина друга статті 245 КАС України визначає, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
158.          Верховний Суд вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для зазначення у резолютивній частині судових рішень про визнання протиправним та скасування протоколу ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 є помилковими, оскільки суперечать нормам частини другої статті 245 КАС України, яка вимагає від суду прийняти рішення, що повною мірою захищає права та інтереси позивача. Відмова у визнанні протиправним та скасуванні протоколу не усуває джерела порушення, а лише частково відновлює законність, залишаючи можливість для повторного використання протиправної апробації запасів корисних копалин. 
159.          Положення № 1689 та Порядок № 865 не містять норм, які б передбачали автоматичну втрату чинності попередніх протоколів ДКЗ при прийнятті нових протоколів про переоцінку запасів того самого родовища. Переоцінка запасів є самостійною процедурою, що може відбуватися з різних причин, зокрема у зв`язку з проведенням додаткових геологорозвідувальних робіт, зміною кондицій або експлуатацією родовища (підпункт 12 пункту 4 Положення № 1689).
160.          Прийняття нового протоколу про переоцінку запасів (протокол ДКЗ від 09 листопада 2023 року № 5634) не має retroactive effect (зворотної дії в часі) та не усуває протиправності попереднього протоколу, прийнятого з порушенням встановленої процедури. Протокол ДКЗ від 09 листопада 2023 року № 5634 не може вважатися таким, що скасував або виправив протиправність протоколу від 26 грудня 2018 року № 4653, оскільки останній на момент його прийняття вже породив правові наслідки у вигляді надання спеціального дозволу.
161.          Відповідно до принципу ефективного судового захисту, встановленого статтею 2 КАС України, судове рішення має забезпечувати реальне відновлення порушеного права та усунення наслідків протиправної поведінки суб`єкта владних повноважень. Залишення чинним протиправного протоколу ДКЗ не відповідає цій меті.
162.          Тому визнання протиправним та скасування протоколу є єдиним способом повного відновлення законності та захисту інтересів держави.
163.          При цьому, Верховний Суд у силу статті 341 КАС України не переоцінює висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо протиправності протоколу ДКЗ від 26 грудня 2018 року       № 4653, зроблені у мотивувальних частинах рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року.
164.          Верховний Суд наголошує, що визнання протиправним та скасування індивідуального акта суб`єкта владних повноважень навіть після вичерпання його дії є обґрунтованим та необхідним у випадках, коли такий акт продовжує породжувати правові наслідки або може бути використаний як підстава для прийняття інших рішень. 
(ІV) Щодо порушення процедури апробації запасів та надання спеціального дозволу на позаконкурсних умовах
165.          Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
166.          Частина перша статті 19 Кодексу України про надра визначає, що право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.
167.          Верховний Суд у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16 дійшов висновку, що якщо під час розгляду суб`єктом владних повноважень заяви особи до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками. 
Рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).
168.          Згідно з підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (у редакції, чинній з 28 грудня 2018 року по 25 лютого 2020 року) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.
169.          На момент звернення ТОВ «Терабут Компані» до ДКЗ з матеріалами геолого-економічної оцінки (ГЕО-2) у 2018 році та прийняття Держгеонадрами наказу від 04 вересня 2019 року № 325 Товариство не мало статусу надрокористувача у розумінні статтей 13, 19 Кодексу України про надра, оскільки не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. Державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр (форма 3-гр), проведена відповідно до Порядку № 263, не є еквівалентом спеціального дозволу на користування надрами, а лише підтверджує намір провести такі роботи без надання правового статусу надрокористувача.
170.          Пункт 9 Положення № 865 чітко вимагає для надання спеціального дозволу на користування надрами подання документів, що засвідчують право на користування надрами. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 07 червня 2023 року у справі № 640/9591/20.
171.          За відсутності у ТОВ «Терабут Компані» спеціального дозволу на користування надрами Рівненська обласна рада не мала підстави погоджувати (рішення від 30 серпня 2019 року № 1483) надання надр у користування вказаному Товариству з метою видобування базальтів Великомидського родовища, що знаходиться у Костопільському районі Рівненської області, а Держгеонадра - приймати наказ про надання  ТОВ «Терабут Компані» спеціального дозволу на користування надрами (від 04 вересня 2019 року № 325).
172.          Верховний Суд відхиляє доводи ТОВ «Терабут Компані» про те, що реєстрація за формою 3-гр надає статус надрокористувача, оскільки це суперечить частині першій статті 19 Кодексу України про надра, яка вимагає спеціального дозволу на користування надрами.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
173.          Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. 
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
174.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, підтвердив висновок про протиправність протоколу ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653 у мотивувальній частині постанови, проте не відобразив цього в резолютивній частині - не визнав протокол протиправним і не скасував його. Відсутність у резолютивній частині судових рішень визнання протиправним та скасування протоколу ДКЗ суперечить нормам частини другої статті 245 КАС України.
175.          Верховний Суд вважає, що немає потреби направляти справу на новий розгляд відповідно до статті 353 КАС України, оскільки фактичні обставини у справі встановлені належним чином і не потребують додаткового з`ясування та оцінки доказів.
176.          За таких обставин касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури слід задовольнити частково; касаційні скарги Держгеонадр та ТОВ «Терабут Компані» - залишити без задоволення, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року (у нескасованій частині) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року - скасувати в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування протоколу засідання колегії ДКЗ; ухвалити у цій частині нове рішення, яким визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії ДКЗ від 26 грудня 2018 року № 4653; в іншій частині судові рішення залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
1.          Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити частково.
2.          Касаційні скарги Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю «Терабут Компані» залишити без задоволення.
3.          Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року (у нескасованій частині) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року у справі № 460/18562/23 скасувати в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування  протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 26 грудня 2018 року № 4653.
Ухвалити у цій частині нове рішення. Визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 26 грудня 2018 року № 4653.
В іншій частині рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року (у нескасованій частині) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року залишити без змін.
4.          Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                                           Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                                                  С.М. Чиркін
                                                                                                                                           В.М. Шарапа