ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року 
м. Київ

справа № 320/62443/24
адміністративне провадження № К/990/43861/25  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства
до Ставищенської селищної ради Київської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Терлецької О.О. від 05 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Файдюка В.В., Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І. від 23 вересня 2025 року
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1.           25 грудня 2024 року керівник Білоцерківської окружної прокуратури Київської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство), Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з позовом до Ставищенської селищної ради Київської області (далі - Ставищенська селищна рада), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Ставищенської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії Ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17 червня 2024 року № 04-17/617 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, його розгляду та прийняття рішення у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України);
- зобов`язати Ставищенську селищну раду розглянути на сесії Ставищенської селищної ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 17 червня 2024 року № 04-17/617 і прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України.
2.          Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 лютого 2025 року залишив без руху, надав строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії ухвали - надання доказу сплати судового збору за другого позивача.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.          Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 05 травня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року, повернув позовну заяву відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з неусуненням недоліків позовної заяви.
4.          Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що за подання цього позову має сплачуватися судовий збір як за двох позивачів відповідно до пункту 2 частини сьомої статті 6 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VI "Про судовий збір" (далі - Закон № 3674-VI), проте Прокурор у встановлений судом строк не підтвердив доплату судового збору за другого позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5.          Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Київської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6.          На обґрунтування касаційної скарги заступник керівника Київської обласної прокуратури зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII, частини першої статті 4 Закону № 3674-VI, порушили положення статей 53, 169, 242, 298 КАС України, а також не врахували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, сформульовану у постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 923/199/21 (щодо суб`єктності сплати судового збору при звернення прокурора з позовом в інтересах держави), та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16, від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18 (щодо набуття прокурором права на представництво інтересів держави).
Оскільки Прокурор у цій справі виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні Держлісагентство та Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, які не здійснюють захист інтересів держави, то має сплачувати судовий збір одним платіжним документом у розмірі, передбаченому статтею 4 Закону № 3674-VI, за одного суб`єкта владних повноважень.          
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7.           23 жовтня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
8.          Верховний Суд ухвалою від 13 листопада 2025 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
9.          Ставищенська селищна рада, Держлісагентство, Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства отримали 14 листопада 2025 року копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалися правом подати відзив та письмові пояснення відповідно. 
10.          Верховний Суд ухвалою від 17 грудня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18  грудня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
11.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
12.          Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
13.          Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
14.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
15.          Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.          Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
17.          Частина перша статті 5 КАС України визначає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси.
18.          У випадках, встановлених законом, до адміністративного суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси (частина третя статті 5 КАС України).
19.          Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
20.          Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
21.          Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень (частина друга статті 46 КАС України).
22.          Суб`єкт владних повноважень має таке право у випадках звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав і законних інтересів іншої особи або державних чи суспільних інтересів, або оскарження рішення, дії чи бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень.
23.          При цьому, в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді (пункт 6.22 постанови Великої Палати Верховного Суду у справі від 20 листопада 2018 року № 5023/10655/11).
24.          Прокурор же здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина третя статті 23 Закону № 1697-VII).
25.          У таких випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя статті 53 КАС України).
26.          Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
27.          Верховний Суд звертає увагу, що приписи частини п`ятої статті 53 КАС України визначають порядок набуття суб`єктом владних повноважень процесуального статусу позивача вже після відкриття провадження за позовом прокурора. Зазначена норма регламентує участь суб`єкта владних повноважень у судовому процесі, однак не регулює питання справляння судового збору.
28.          Факт набуття органом державної влади статусу позивача в силу закону (ex lege) не покладає на нього обов`язку сплати судового збору при поданні позову прокурором і не свідчить про виникнення множинності платників судового збору, оскільки порядок сплати останнього врегульовано спеціальним нормативно-правовим актом - Законом № 3674-VI, який покладає цей обов`язок на особу, що звертається до суду (прокурора).
29.          Для цілей застосування Закону № 3674-VI юридично значимою є не кількість органів, в особі яких прокурор заявляє позов в інтересах держави, а кількість осіб, які фактично звертаються до суду як заявники (скаржники) та від імені яких подано процесуальний документ. Якщо процесуальний документ підписаний та поданий однією особою (прокурором) в межах реалізації єдиної конституційної функції представництва, то саме ця особа є єдиним платником судового збору, якщо інше прямо не встановлено Законом № 3674-VI.
30.          Верховний Суд наголошує на тому, що прокурор не є додатковим учасником процесу, а реалізує надане йому Конституцією України та Законом № 1697-VII право на звернення до суду в інтересах держави у зв`язку з тим, що суб`єкт владних повноважень, який наділений відповідними повноваженнями, всупереч вимогам закону відмовляється від захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином, а у разі відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор набуває статусу позивача.
31.          Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, сформульованою у постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 923/199/21 щодо статусу прокурора в адміністративному судочинстві.
32.          У справі, що розглядається, Прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави в особі Держлісагентства і Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, не замінює ці органи у судовому процесі, не виконує функцію їх представництва, оскільки звертається як суб`єкт, якому Конституцією України та Законом № 1697-VII надано повноваження захищати інтереси держави з тими ж правами та обов`язками, що їх має позивач, за винятком права на укладення мирової угоди та права відмовитися від позову.
33.          Таким чином, Прокурор у цій справі не виступає як представник двох окремих позивачів - Держлісагентства та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.
34.          З огляду на частину першу статті 3 Закону № 3674-VI за подання до суду позовної заяви, передбаченої КАС України, справляється судовий збір.
35.          За подання до адміністративного суду адміністративного позову суб`єктом владних повноважень, відповідно до частини другої статті 4 Закону № 3674-VI, справляється судовий збір - 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
36.          Звертаючись  до суду із позовом в інтересах держави, прокурор є суб`єктом сплати судового збору. 
37.          Частина шоста статті 23 Закону № 1697-VII передбачає, що під час здійснення представництва інтересів держави у суді прокурор має право звертатися до суду з позовом, вступати у справу, ініціювати перегляд судових рішень та брати участь у розгляді справи. При цьому законодавчо не встановлено жодних обмежень щодо кількості державних органів, в особі яких прокурор звертається до суду в інтересах держави.
38.          Відсутність у Законі № 3674-VI та Законі № 1697-VII будь-яких спеціальних правил, які б передбачали множинну (подвійну, потрійну тощо) сплату судового збору, залежно від кількості органів державної влади, в особі яких Прокурор виступає при представництві інтересів держави, свідчить про те, що судовий збір сплачується Прокурором як суб`єктом владних повноважень, що звертається до суду в інтересах держави, незалежно від кількості визначених у позові органів державної влади, які всупереч закону відмовляються від захисту інтересів держави або здійснюють його неналежним чином.
39.          Вказівка Прокурором у позовній заяві про дії в інтересах держави в особі Держлісагентства та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не зобов`язує прокурора сплачувати судовий збір окремо за кожного з них.
40.          Верховний Суд наголошує, що звернення прокурора до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі кількох уповноважених органів не означає звернення до суду кількох позивачів у розумінні пункту 2 частини сьомої статті 6 Закону № 3674-VI.
41.          У таких правовідносинах прокурор є єдиним суб`єктом звернення до суду та єдиним платником судового збору. Визначення у позові кількох суб`єктів владних повноважень має на меті окреслення повного кола учасників суспільних (публічних) правовідносин та надання суду інформації щодо компетенції органів, бездіяльність яких призвела до необхідності захисту інтересів держави прокурором.
42.          При цьому інтерес держави є єдиним і неподільним, незважаючи на те, що його захист може належати до компетенції кількох органів державної влади одночасно (зокрема, у сферах земельних відносин та лісового господарства). Поділ єдиного державного інтересу на кількість органів, уповноважених на його захист, для цілей розрахунку судового збору суперечить суті представницької функції прокуратури.
43.          Крім того, тлумачення пункту 2 частини сьомої статті 6 Закону № 3674-VI на користь того, що обов`язок сплати судового збору кратно збільшується залежно від кількості органів, в особі яких прокурор діє в інтересах держави, створює непередбачену законом перешкоду для реалізації конституційного повноваження прокурора щодо захисту інтересів держави.
44.          Отже, при зверненні прокурора до адміністративного суду з позовом в інтересах держави (незалежно від кількості зазначених у позові органів державної влади) сплачується судовий збір у розмірі, встановленому частиною другою статті 4 Закону № 3674-VI, який підлягає до сплати суб`єктом владних повноважень, тобто в розмірі 1 прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
45.          Оскільки Прокурор при поданні позовної заяви у цій справі сплатив судовий збір у розмірі, передбаченому для одного позивача (суб`єкта владних повноважень), а суд першої інстанції не мав підстав залишати позовну заяву без руху «для доплати за другого позивача», у цій справі суд не мав підстав повертати Прокурору позовну заяву у зв`язку з неусуненням недоліків позовної заяви.
46.          Верховний Суд звертає увагу судів на необхідність врахування судами попередніх інстанцій при вирішенні питань відкриття провадження у подібних справах за позовом прокурорів правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 923/199/21, згідно з якою прокурор при зверненні до суду в інтересах держави набуває процесуального статусу особи, якій закон надає право звернутися до суду в інтересах держави (або самостійний статус позивача у випадку відсутності органу).
47.          Верховний Суд неодноразово наголошував, що прокурор, звертаючись до суду в порядку представництва, виступає від імені держави, а не від імені окремих державних органів, які лише конкретизують сферу спірних правовідносин.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
48.          Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
49.          Помилкове тлумачення судами попередніх інстанцій статусу прокурора та статусу суб`єкта владних повноважень, в особі яких він діє, представляючи інтереси держави, призвело до неправильного застосування норм процесуального права, зокрема статті 169 КАС України та статті 4 Закону № 3674-VI.
50.           Ураховуючи викладене, касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
51.          Водночас Верховний Суд звертає увагу, що направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не свідчить про наявність підстав для представництва та виконання прокурором інших вимог до подання позовної заяви.
52.          Суду першої інстанції при повторному вирішенні питання відкриття провадження у справі слід перевірити дотримання прокурором усіх вимог статей 160, 161 КАС України щодо змісту та форми позовної заяви, наявності необхідних документів та доказів, а у разі відкриття провадження - з`ясувати, чи відповідний орган державної влади не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів.
53.          Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не перевіряли наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі, а обмежилися виключно питанням сплати судового збору, суд касаційної інстанції не перевіряє врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16, від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18 та ін., які стосуються підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. 
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року скасувати, а справу         № 320/62443/24 - направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                                                 Я.О. Берназюк

Судді                                                                                                                             В.М. Кравчук

                                                                                                    C.М. Чиркін