ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 січня 2026 року	Львів	Справа № 380/6895/25 пров. № А/857/19434/25	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Ільчишин Н.В., Матковської З.М.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Жовківської окружної прокуратури, 
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року про повернення позовної заяви (суддя – Ланкевич А.З., час ухвалення – не зазначено, місце ухвалення – м.Львів, дата складання повного тексту – не зазначено), 
в адміністративній справі №380/6895/25 за позовом Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області до Спільного українсько-німецького підприємства – фірми “ТРИСТАЛКО” (у формі товариства з обмеженою відповідальністю),
про стягнення плати за землю, 

встановив: 

У квітні 2025 року позивач Жовківська окружна прокуратура звернувся в суд із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області до відповідача Спільного українсько-німецького підприємства – фірми “ТРИСТАЛКО” (у формі товариства з обмеженою відповідальністю), в якому просив стягнути з відповідача на користь Жовківської міської ради Львівського району Львівської області плату за землю в сумі 2913900,33 грн. Стягнути з відповідача на користь Львівської обласної прокуратури судовий збір у розмірі 34966,80 гривень. 
Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 14.04.2025 позовну заяву залишено без руху для усунення недоліків шляхом подання через Єдину судову інформаційну-телекомунікаційну систему в десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали: обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державних органів, уповноважених здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків, зборів, платежів, здійснення погашення податкового боргу, та стягнення своєчасно несплачених сум єдиного внеску та інших платежів. 
На виконання вказаної ухвали суду від позивача надійшла заява від 23.04.2025 року, в якій заявник посилається на те, що бездіяльність Головного управління ДПС у Львівській області полягає в тому, що податковим органом не з`ясовано законність неподання СП “ТРИСТАЛКО” податкових декларацій з плати за землю за період 2021-2024 роки, а тому безпідставно не нараховано земельний податок, що потягнуло за собою відсутність у встановлені законом строки та у визначених розмірах запланованих надходжень до бюджету. Щодо підстав для представництва Жовківської міської ради зазначив, що з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду, наведеної у постанові від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18, листом №14.53/05-38-4407вих-24 від 18.10.2024 року окружною прокуратурою в порядку ст.23 ЗУ “Про прокуратуру” повідомлено Жовківську міську раду Львівського району Львівської області про виявлені порушення. За результатами розгляду вказаного листа окружної прокуратури Жовківською міською радою надано відповідь №07-08/275 від 08.11.2024 року, згідно якої розраховано борг зі сплати земельного податку та зазначено, що радою не планується вжиття заходів до стягнення вказаного боргу. Вважає заявник, що станом на час пред`явлення позову мало місце нездійснення належних заходів Жовківською міською радою Львівського району Львівській області, як власником земельної ділянки, уповноваженим здійснювати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади. 
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 року позовну заяву повернуто позивачеві. 
З цією ухвалою суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржена ухвала суду підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. 
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт звертає увагу на те, що як у позовній заяві, так і у додаткових поясненнях прокурор належно обґрунтував підстави для представництва, зокрема, зазначив, що бездіяльність ГУ ДПС у Львівській області, незважаючи на неодноразові повідомлення Жовківської окружної прокуратури, полягає в тому, що органом не з`ясовано законність неподання СП «ТРИСТАЛКО» податкових декларацій з плати за землю за період 2021-2024, а тому безпідставно не нараховано земельного податку, що потягнуло за собою відсутність у встановлені законом строки та у визначених розмірах запланованих надходжень до бюджету. Щодо підстав для представництва Жовківської міської ради скаржник зазначає, що станом на час пред`явлення позову мало місце нездійснення належних заходів Жовківською міською радою Львівського району Львівській області, як власника земельної ділянки, уповноваженого здійснювати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади. Підставою для реалізації таких представницьких функцій Жовківською окружною прокуратурою Львівської області стала усвідомлена пасивна поведінка ГУ ДПС у Львівській області та Жовківської міської ради, а саме їх бездіяльність. Наразі має місце нездійснення ГУ ДПС у Львівській області, як органом, уповноваженим державою здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та захищати інтереси держави у встановленому законом порядку у цих правовідносинах. Несплата відповідачем плати за землю порушує право держави в особі Жовківської міської ради на володіння, ефективне користування і розпорядження на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй та ослаблює економічні інтереси органу місцевого самоврядування з огляду на наповненість місцевого бюджету через ненадходження коштів. Таким чином, наразі має місце нездійснення Жовківською міською радою Львівського району Львівській області, як власника земельної ділянки, уповноваженого здійснювати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади. Вважає скаржник, що прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначив у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив. 
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену ухвалу суду від 28.04.2025 року та направити справу для розгляду до суду першої інстанції. 

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги позивача, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, з урахуванням наступного. 
Зі змісту позовної заяви видно, що звернення прокуратури до суду з даним позовом обумовлено бездіяльністю Жовківської міської ради Львівського району Львівської області, яка полягає у невжитті належних заходів щодо стягнення податкового боргу по земельному податку із Спільного українсько-німецького підприємства – фірми “ТРИСТАЛКО” (у формі товариства з обмеженою відповідальністю). 
У позовній заяві зазначено, що листами №14.53/05-38-4408вих-24 від 18.10.2024 року та №14.53/05-38-5361вих-24 від 16.12.2024 року окружною прокуратурою в порядку ст.23 ЗУ “Про прокуратуру” повідомлено ГУ ДПС у Львівській області про виявлені порушення. За результатами розгляду вказаних листів окружної прокуратури, ГУ ДПС у Львівській області надано відповідь №12810/5/13-01-04-08 від 11.11.2024 року та №166/5/13-01-04-07 від 08.01.2025 року, згідно якої СП “ТРИСТАЛКО” податкові декларації з плати за землю за період 2021-2024 роки до ДПІ не подавалися. Таким чином, має місце нездійснення ГУ ДПС у Львівській області, як органом, уповноваженим державою здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та захищати інтереси держави у встановленому законом порядку у цих правовідносинах. 
У цій справі ключовим є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області як органу місцевого самоврядування, що представляє відповідні територіальні громади, та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику. 
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції констатував, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримав встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду. Як наслідок, не усунуто недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк. Тому наявні підстави для застосування процесуальних наслідків, передбачених ч.4 ст.169 КАС України, а саме – повернення позовної заяви позивачеві. 
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви, з врахуванням наступного. 
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист. 
Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду. 
У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватись у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах. 
Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим адміністративним позовом. 
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України. 
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права. 
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. 
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. 
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому. 
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII. 
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону). 
Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. 
Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора. 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави. 
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). 
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави. 
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. 
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу. 
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. 
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. 
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 
Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, керівник Жовківської окружної прокуратури, вважає, що несплата СП “ТРИСТАЛКО” земельного податку в сумі 2913900,33 грн тягне за собою відсутність у встановлені законом строки та у визначених розмірах запланованих надходжень до державного бюджету України. Посилаючись на вищенаведене, зазначив, що у спірному випадку має місце порушення інтересів держави, що є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру, спрямованих на їх захист.
Правильно врахував суд першої інстанції, що відповідно до ст.41 Податкового кодексу України, контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.
Згідно з підп.14.1.137 п.14.1 ст.14 ПК України, орган стягнення - державний орган, уповноважений здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу в межах повноважень, встановлених цим Кодексом та іншими законами України.
Відповідно до підп.20.1.34 п.20.1 ст.20 ПК України, контролюючі органи мають право звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини.
Згідно п.1 Положення про Головне управління Державної податкової служби у Львівській області (далі – ГУ ДПС у Львівській області), затвердженого наказом Державної податкової служби України від 12.11.2020 року №643, ГУ ДПС у Львівській області є територіальним органом, утвореним на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України. ГУ ДПС у Львівській області забезпечує реалізацію повноважень Державної податкової служби на території Львівської області. ГУ ДПС у Львівській області відповідно до покладених на нього завдань здійснює адміністрування податків та зборів, інших платежів, єдиного внеску, контролює своєчасність подання платниками податків передбаченої законом звітності, своєчасність, достовірність, повноту нарахування та сплати податків, зборів, платежів, єдиного внеску, здійснює погашення податкового боргу стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум єдиного внеску та інших платежів, звертається до суду у випадках, передбачених законом.
Отож, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні повноваження у спірних правовідносинах, є ГУ ДПС у Львівській області як контролюючий орган та орган стягнення за місцем розташування об`єкта оподаткування.
Крім цього, слід врахувати, що відповідно до ч.1, п.“а” ч.2 ст.122 Земельного кодексу України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності. 
У той же час, власником спірних земельних ділянок та органом, уповноваженим на їх розпорядження від імені держави, є Жовківська міська рада Львівського органу Львівської області. 
У розглядуваному позові Жовківська окружна прокуратура заявила вимоги про стягнення на користь Жовківської міської ради Львівського району Львівської області плати за землю в сумі 2913900,33 грн.. Тобто спір фактично заявлено в інтересах органу місцевого самоврядування - Жовківської міської ради. 
Досліджуючи фактичні дані в контексті вищенаведених норм та поданої позовної заяви, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що прокурор фактично звернувся із позовом замість ГУ ДПС у Львівській області, який є територіальним органом Державної податкової служби України, що реалізує державну податкову та митну політику, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів Жовківської міської ради. 
Враховуючи, що позивач у встановлений судом строк не усунув недоліки позовної заяви, а саме, не обґрунтував належним чином підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави (а фактично в інтересах органу місцевого самоврядування), у суду першої інстанції були цілком обґрунтовані підстави для застосування процесуальних наслідків, передбачених п.7 ч.4 ст.169 КАС України – повернення позовної заяви позивачеві. 
Відтак, доводи апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують. 
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції дотримано норми процесуального законодавства та вірно встановлено обставини, які мають значення для прийняття рішення щодо повернення позовної заяви, а тому немає підстав для скасування ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви. 
Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд 

постановив: 

Апеляційну скаргу Жовківської окружної прокуратури – залишити без задоволення. 
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року про повернення позовної заяви в адміністративній справі №380/6895/25 за позовом Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області до Спільного українсько-німецького підприємства – фірми “ТРИСТАЛКО” (у формі товариства з обмеженою відповідальністю) про стягнення плати за землю – залишити без змін. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	В. В. Гуляк 	
судді	 	Н. В. Ільчишин 	
 	 	З. М. Матковська