ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2025 року 
м. Київ
справа № 160/17650/21
провадження № К/990/21088/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, скасування наказу, вимоги, попередження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (у складі головуючого судді - Рябчук О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Панченко О.М. (доповідач), суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.)  у справі №160/17650/21,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради (далі - позивач, Управління) звернулося до суду із позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області (далі - відповідач-1), Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач-2), Державної аудиторської служби України (далі - відповідач-3, Держаудитслужба), у якому просило:
- визнати протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, Східного офісу Держаудитслужби при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю (у формі ревізії фінансово-господарської діяльності) в Управлінні капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 № 112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.» в частині пункту 8.15 розділу VII;
- визнати протиправною та скасувати вимогу від 06.09.2021 №041105-15/3396-2021 «Про усунення порушень по результатам ревізії» (далі - Вимога);
- визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.09.2021 №041105-15/3434-2021.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради не було заплановано як об`єкт контролю Держаудитслужби на ІІ квартал 2021 року, а Зміни до Плану були внесені після початку планового періоду, що є порушенням законодавства. Направлення на проведення ревізії позивач уважав неправомірними, оскільки на момент повідомлення про початок ревізії відповідача-1 ще не було визначено відповідальним за проведення ревізії, а Департамент контролю у сфері будівництва Держаудитслужби взагалі не зазначався у Плані проведення заходів державного фінансового контролю відповідача-1; крім того, неправомірним уважав залучення до проведення ревізії співробітників відділів Головного управління ДФС у Дніпропетровській області. Позивач також зазначав, що відповідачами були допущені порушення щодо продовження строку ревізії а  посадові особи вчиняли дії щодо штучного затягування ревізії; водночас, порушення бюджетного законодавства, які зазначені в акті ревізії, насправді не мали місця та всі вимоги контролюючого органу, які включені до Вимоги, не мають під собою законодавчого підґрунтя та є неправомірними; оскаржуване попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства за своєю сутністю є ідентичним з Вимогою, яке також є необґрунтованим та протиправним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.11.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.07.2022, відмовлено у задоволенні адміністративного позову, а провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 № 112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.» в частині пункту 8.15 розділу VII - закрито.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи; вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача; в свою чергу шкода, щодо наявності якої зроблено висновок органом фінансового контролю, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу, а наявність шкоди і правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Крім того, суди попередніх інстанцій вважали, що позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 в частині пункту 8.15 розділу VII не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
5. Не погоджуючись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, Управління звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.11.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.07.2022 у справі №160/17650/21 в повному обсязі, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач, посилаючись на:
- пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України (в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні), вказує на те, що суд першої інстанції, застосовуючи правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що викладена в постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17, дійшов хибного висновку про неефективний спосіб захисту щодо оскарження наказу Держаудитслужби, та не врахував позицію висловлену у постанові Верховного Суду від 21.03.2018 у справі №812/602/17;
- пункт 3 частини четвертої  статі 328 КАС України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду стосовно питання застосування статті 4 КАС України, а саме закриття провадження щодо позовної вимоги про визнання противоправним наказу Держаудитслужби у зв`язку з тим, що такий наказ є актом індивідуальної дії, який себе вичерпав за фактом проведення перевірки, а отже є неефективним способом захисту порушених прав позивача;
- пункт 4 частини четвертої   статті 328 КАС України із посиланням на пункт 2 частини другої статті 353 КАС України:
1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або
2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
7. На переконання касатора, дія індивідуального акту - Наказу Держаудитслужби від 26.04.2021 №112 в частині не вичерпав свою дію фактом допущення органів державного фінансового контролю до перевірки фінансово-господарської діяльності позивача та пред`явленням органом державного фінансового контролю Вимоги та попередження, адже неправомірні юридичні наслідки даного акту продовжували свою дію до пред`явлення позовної заяви до Управління про стягнення на підставі Вимоги. Вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли хибного висновку про неефективний спосіб захисту в частині позовних вимог, стосовно яких закрито провадження у справі.
8. Позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили, не встановили та не надали оцінку викладеним в позові обставинам, аргументам та доказам, чим допустили порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, дійшовши, зокрема, помилкових висновків про неможливість оскарження Вимоги як акту індивідуальної дії. Зауважує, що ним не порушувалося питання щодо оспорювання сум нарахованих збитків і не оскаржувався розмір майнових вимог органу державного фінансового контролю, а ставилися питання щодо правомірності дій Держаудитслужби та прийнятих внаслідок них рішень, законності кваліфікації з боку відповідачів дій Управління як порушень у сфері бюджетного законодавства.
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-3 просить відмовити у повному обсязі у задоволенні касаційної скарги позивача, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін. У відзивах на касаційну скаргу відповідач-2 просить в задоволенні касаційної скарги Управління відмовити.
10. Також позивач звернувся до Суду із запереченнями на відзив відповідача-2 на касаційну скаргу, в яких просить задовольнити касаційну скаргу в повному обсязі.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Касаційна скарга Управління до Верховного Суду надійшла 09.08.2022.
12. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.08.2022 вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Стеценка С.Г. (суддя-доповідач), Рибачука А.І., Мороз Л.Л.  За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.08.2022 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу - Стеценку С.Г., суддям: Рибачуку А.І., Стрелець Т.Г.
13. Ухвалою Верховного Суду від 22.08.2022 задоволено заяви суддів Стеценка С.Г., Рибачука А.І., Стрелець Т.Г. про самовідвід, відведено вказаних суддів від участі у розгляді касаційної скарги у справі № 160/17650/21, а матеріали касаційної скарги №К/990/21088/22 передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду.
14. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.08.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук  А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Управління на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.11.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.07.2022 у справі №160/17650/21.
16. Ухвалою Верховного Суду від 03.09.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
17. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.09.2025 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Загороднюк А.Г.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Держаудитслужби №81 від 18.03.2021 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 рік, а 26.04.2021 винесено наказ №112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.», відповідно до п. 8.15 якого до плану включено проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Управління у період травень-серпень 2021 року.
19. На підставі цього наказу Держаудитслужбою видано направлення на проведення ревізії, яка неодноразово зупинялась та поновлювалась.
20. За результатами проведення ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Управління за період з 01.01.2018 по 31.03.2021 № 041105-20/2 від 18.08.2021, на підставі якого винесено Вимогу від 06.09.2021 №041105-15/3396-2021.
21. 08 вересня 2021 року Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області винесено попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №041105-15/3434-2021.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
22. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
24. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
25. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
26. За приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
28. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
29. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення №43), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
30. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
31. Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
32. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
33. Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
34. За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
35. В силу пункту 6 Положення №43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
36. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
37. У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
38. Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
39. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
40. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
41. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
42. Згідно усталених висновків Верховного Суду вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.
43. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
44. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
45. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.
46. Натомість, суди попередніх інстанцій, не перевіривши обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю принципу законності при прийнятті спірної вимоги, дійшли передчасних висновків щодо відмови в задоволенні позовних вимог в частині оскарження Вимоги, чим допустили неправильне застосування норм процесуального права та порушення норм процесуального права, належним чином не дослідивши зібрані у справі докази.
47. Щодо іншої частини позовних вимог слід зазначити, що 26 квітня 2021 року Держаудитслужбою видано наказ №112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.», відповідно до пункту 8.15 якого до плану включено проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Управління у період травень-серпень 2021 року.
48. З матеріалів справи та доводів позивача слідує, що позивачем було допущено посадових осіб відповідного контролюючого органу до проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності. Отже, Держаудитслужбою фактично була реалізована його компетенція на проведення перевірки.
49. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, виходячи із пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.  Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
50.  Аналіз положень пунктів 2, 3, 4, 5, 15 Положення №731 свідчить, що органи державного фінансового контролю уповноважені законом на прийняття рішень, у тому числі у формі планових ревізій, що полягають у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, діяльність яких перевіряється Держаудитслужбою відповідно до Закону № 2939-XII, а також видають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо).
51. Зміст вищезазначених норм вказує і на те, що органи державного фінансового контролю, в межах наданих їм повноважень, приймають акти як індивідуальної дії, так і нормативно-правового характеру.
52. Суд першої інстанції взяв до уваги наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду та дійшов висновків про наявність підстав для закриття провадження у справі щодо частини позовних вимог, що стосуються визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2021 р.» в частині пункту 8.15 розділу VІІ.
53. Колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
54. Обґрунтовуючи в касаційній скарзі мотиви необхідності відступу від висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17, скаржник не врахував, що Верховний Суд у складі колегій суду не має повноважень піднімати питання про відступ від висновків Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права. При цьому, судовою колегією не встановлено підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від раніше викладених нею висновків.
55. Більше того, незгода учасника справи із застосуванням тої чи іншої позиції Верховного Суду / Великої Палати Верховного Суду чи наведення доводів про нерелевантність до застосування судами правової позиції суду касаційної інстанції, не може слугувати підставою для вирішення Верховним Судом питання відступу від відповідних правових висновків.
56. А тому Суд відхиляє доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, виходячи із пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
57. Поряд з цим, колегія суддів встановила порушення судом першої інстанції частини другої статті 238, пункту 15 частини п`ятої статті 243, КАС України, відповідно до положень яких про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу; окремим документом викладаються ухвали з питань закриття провадження у справі.
58. Зі структури резолютивної частини рішення суду першої інстанції слідує, що абзацом першим суд вирішив відмовити в задоволенні позовних, а абзацом другим - закрити провадження у справі щодо позовної вимоги, що стосується Наказу Держаудитслужби від 26.04.2021 №112.
59. Отже, закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог після відмови в задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції обрав непередбачений для вчинення такої процесуальної дії форму судового рішення, а саме рішення замість ухвали. Вказаному суд апеляційної інстанції оцінки не надав.
60. Надаючи оцінку решті доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що окрім дій та наказу щодо проведення заходів державного фінансового контролю відносно позивача, останнім оскаржується також вимога від 06.09.2021 №041105-15/3396-2021 «Про усунення порушень по результатам ревізії» та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.09.2021 №041105-15/3434-2021, яке видано на підставі вищевказаної вимоги органу фінансового контролю, із зазначенням окремих підстав їх оскарження.
61. Натомість, як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій не проаналізовано порушення, які виявлено під час планової ревізії та не надано жодної оцінки вищевказаним позовним вимогам і підставам позову.
62. Верховний Суд у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
63. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства, висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
64. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
65. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
66. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, від 22.10.2020 у справі № 820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19 та багатьох інших.
67. У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.
68. Таким чином ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
69. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 29.03.2023 у справі №160/17775/21 за схожих обставин та подібних правовідносин.
70. Враховуючи наведене, знаходять своє підтвердження доводи касаційної скарги щодо наявності підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.
71. Щодо доводів касаційної скарги про наявність підстав для скасування судових рішень на підставі пункту 2 частини другої статті 353 КАС України, колегія суддів зазначає, що відповідно до частин першої-третьої статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи. Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
72. Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 12 КАС України, у редакції, чинній на момент звернення позивача із цим позовом та відкриття провадження у справі, виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
73. Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом (частин п`ята статті 12 КАС України).
74. Відповідно до пункту 6 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує ста розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
75. Водночас, відповідно до частини другої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
76. Пунктом 4 частини четвертої статті 257 КАС України визначено, що за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
77. При цьому, відповідно до частини третьої статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
78. Матеріалами справи підтверджується, що ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2021 про відкриття провадження у справі ухвалено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні). Відкриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що дана справа відноситься до справ незначної складності, враховуючи характер спірних відносин, склад учасників та предмет доказування, що не вимагають проведення судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин справи.
79. Колегія суддів звертає увагу, що беручи до уваги зміст спірної вимоги та те, що суб`єктом владних повноважень на підставі Вимоги може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів з позивача, суд першої інстанції дійшов передчасних висновків, коли вважав, що ця справа є справою незначної складності.
80. Таким чином, доводи касаційної скарги в цій частині частково знаходять своє підтвердження.
81. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
82. Наведеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення не відповідають.
83. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу; суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
84. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, колегія суддів встановила неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
85. Враховуючи також інші порушення норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню повністю, із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
86. Колегія суддів вважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.
87. Судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 2, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради задовольнити.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року у справі №160/17650/21 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко
А.Г. Загороднюк
Судді Верховного Суду