ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2025 року 
м. Київ

справа № 140/2334/24
адміністративне провадження № К/990/21970/24 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Мацедонської В.Е., Желєзного І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області 
на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року (головуючий суддя - Волдінер Ф.А.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Мікула О.І., Пліш М.А.)
у справі №140/2334/24 
за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області 
до Турійського районного суду Волинської області, Любомльського районного суду Волинської області, Маневицького районного суду Волинської області
про визнання дій неправомірними та зобов`язання винити дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1.          У лютому 2024 року територіальне управління Державної судової адміністрації України в Волинській області звернулося в суд з адміністративним позовом до Турійського районного суду Волинської області, Любомльського районного суду Волинської області, Маневицького районного суду Волинської області, в якому просило:
1) визнати неправомірними дії Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області щодо відмови у видачі наказів про скасування доплат до посадового окладу суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 
2) зобов`язати Турійський, Любомльський, Маневицький районні суди Волинської області видати накази про перерахунок суддівської винагороди суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за період з 01 січня 2021 року по 31 липня 2021 року з утриманням на користь державного бюджету суми зайво виплаченої суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у період з 01 січня 2021 року по 31 липня 2021 року доплати до посадового окладу за вислугу років.
2.          Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3.          Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5.          Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що приписами пункту 3 частини першої статті 19 КАС України передбачено загальне право суб`єкта владних повноважень звертатись з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (компетенційний спір). 
6.          Суди попередніх інстанцій зазначили, що вказаний спір не відноситься до компетенційних, оскільки у даному випадку не йдеться мова про спір про розмежування компетенції між ТУ ДСА в Волинській області та відповідними місцевими загальними судами.
7.          Зважаючи на наведене, суди дійшли висновку, що ТУ ДСА в Волинській області не наділене правом на звернення до адміністративного суду із даним позовом, що виключає можливість відкриття провадження у цій адміністративній справі.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8.          В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржувані рішення є необґрунтованими, оскільки має місце неповне з`ясування судами всіх обставин, що мають значення для справи, як наслідок, рішення ухвалені з невірним застосуванням норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
9.          Зазначає, що 02 лютого 2024 року на адресу територіального управління надійшла вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області від 31 січня 2024 року «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», у якій вимагається забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України на користь територіального управління незаконних видатків бюджетних коштів на загальну суму 337 838, 16 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування виплати щомісячної доплати за вислугу років, а також зменшення суми по розрахунках з бюджетом на 70 919,16 грн зайвої сплати ЄСВ.
10.          На виконання вказаної вимоги територіальним управлінням на адреси Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області направлено з пропозицією видати накази про: зупинення з 01 січня 2021 року дії наказів про встановлення доплати до посадового окладу за вислугу років суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 ; проведення перерахунку суддівської винагороди суддям Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 за період з 01 січня 2021 року по 31 липня 2021 року.
11.          На адресу територіального управління надійшли листи відповідачів, в яких голови судів дійшли висновку про відсутність підстав видачі таких наказів, а питання поставлені в листах, ставлять під сумнів рішення Конституційного Суду України № 11-р/2018 від 04 грудня 2018 року та є незаконними.
12.          Територіальне управління вважає такі дії Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області неправомірними з огляду на те, що серед переліку підстав при яких суддя, що не здійснює правосуддя, має право на отримання доплат до посадовою окладу, відсутня така підстава як нездійснення правосуддя суддею, призначеного на посаду строком на п`ять років, у зв`язку із закінченням строку на який його було призначено суддею.
13.          Скаржник зазначає, що враховуючи положення пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», вимога про усунення виявлених порушень від 31 січня 2024 року є обов`язковою до виконання керівниками та іншим особами підприємств, установ та організацій, що контролюються.
14.          Таким чином, позивач вважає, що у встановленому законодавством порядку наділений правом для виконання покладених на нього завдань звертатися до судів та отримувати необхідні інформацію, документи, матеріали.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
16.          Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.
17.          Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права необхідно вказати таке.
18.          Спірним питанням на стадії касаційного перегляду є належність вказаного спору до юрисдикції адміністративних судів. 
19.          Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
20.          Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21.          Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
22.          Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
23.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
24.          Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про оборонні закупівлі», крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;
14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;
15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу;
16) спорах щодо здійснення державного регулювання, нагляду і контролю у сфері медіа.
25.          Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
26.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
27.          Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
28.          Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
29.          При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
30.          Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
31.          З огляду на доводи адміністративного позову, підставою для звернення до суду з цим позовом стало те, що  відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на ІІІ квартал 2023 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області (далі - територіальне управління) за період з 01 січня 2021 року по 30 червня 2023 року.
32.          За результатами проведення ревізії фахівцями Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області складено Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області від 28 грудня 2023 року № 130308-23/03, у якому фахівці Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області доходять висновку про те, що з втратою з 01 січня 2020 року чинності пунктом 23 Розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» судді, які не мають повноважень для здійснення правосуддя, з 01 січня 2020 року втратили право на отримання доплат до посадового окладу.
33.          Не погодившись із вказаними висновком, територіальне управління направило на адресу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області заперечення, у яких наголошувало на тому, що вважає зазначений висновок фахівців Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області безпідставним, а виплата суддям, які не здійснювали повноваження через обставини, що не залежать від них особисто або не були обумовлені їхньою поведінкою, доплат до посадового окладу за період з 01 січня 2021 року по 31 липня 2021 року здійснювалася відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018 на підставі наказів, виданих головами місцевих загальних судів Волинської області у межах їх повноважень. 26 січня 2024 року на адресу територіального управління надійшов висновок на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області за період з 01 січня 2021 року по 30 червня 2023 року (супровідний лист від 23 січня 2024 року №  130308-14/225-2024), у якому зазначено, що викладені заперечення територіального управління не приймаються.
34.          Як наслідок, 02 лютого 2024 року на адресу територіального управління надійшла вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області від 31 січня 2024 року «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», у якій вимагається забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України на користь територіального управління незаконних видатків бюджетних коштів на загальну суму 337 838, 16 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування виплати щомісячної доплати за вислугу років, а також зменшення суми по розрахунках з бюджетом на 70 919,16 грн зайвої сплати ЄСВ.
35.          Відповідно до пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
36.          На виконання вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Волинській області від 31 січня 2024 року територіальним управлінням на адреси Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області направлено листи від 02 лютого 2024 року № 281/04-27, № 282/04-27, 283/04-27 з пропозицією видати накази про: зупинення з 01 січня 2021 року дії наказів про встановлення доплати до посадового окладу за вислугу років суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 ; проведення перерахунку суддівської винагороди суддям Турійського, Любомльського, Маневицького районних судів Волинської області ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 за період з 01 січня 2021 року по 31 липня 2021 року.
37.          05 лютого 2024 року на адресу територіального управління надійшли листи Любомльського та Маневицького районних судів Волинської області від 05 лютого 2024 року № 02-04/51/2024, № ЕП-83/03-18/2024, в яких голови судів дійшли висновку про відсутність підстав видачі таких наказів та про те, що питання поставлені в листах, ставлять під сумнів рішення Конституційного Суду України № 11-р/2018 від 04 грудня 2018 року та є незаконними.
38.          06 лютого 2024 року на адресу територіального управління надійшов лист Турійського районного суду Волинської області від 06 лютого 2024 року № 02-03/45/2024 щодо листа про перерахунок суддівської винагороди та скасування доплат до посадового окладу в якому голова суду дійшов висновку про відсутність підстав видачі такого наказу та про те, що питання поставлені в листі, ставлять під сумнів рішення Конституційного Суду України № 11-р/2018 від 04 грудня 2018 року.
39.          Отже, спірні правовідносини, на думку позивача, полягають у неправомірних діях відповідачів щодо невиконання вимоги ТУ ДСА в Волинській області, як розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення місцевих загальних судів, про перерахунок суддівської винагороди окремих суддів в частині здійснених доплат за вислугу років.
40.          З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що вказаний спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться мова про визначення та розмежування компетенції між ТУ ДСА в Волинській області та відповідними місцевими загальними судами. 
41.          Крім того, жодним законом не передбачено право Державної судової адміністрації чи її територіальних управлінь на звернення до адміністративного суду із будь-яким позовом до будь-якого суду.
42.          Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак керуючись вимогами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України правильно відмовили у відкритті провадження у цій справі. 
43.          Доводи, викладені у касаційній скарзі, ґрунтуються на помилковому тлумаченні скаржником норм права, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій  і не дають підстав уважати, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з порушенням норм матеріального і процесуального права.
44.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
45.          Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи касаційної скарги, Верховний Суд зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень. 
46.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
47.          З огляду на результат касаційного розгляду справи питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 345, 350, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області залишити без задоволення. 

Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року у справі №  140/2334/24 - без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
І.В. Желєзний,
Судді Верховного Суду