П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

23 вересня 2025 р.	м. Одеса	Справа № 420/9055/25	

Категорія 108010000	Головуючий у суді І інстанції: Скупінська О.В. час і місце ухвалення: спрощене провадження,  м. Одеса	

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача – Семенюка Г.В.,
суддів – Федусика А.Г., Шляхтицького О.І., 
при секретарі	Вишневській А.В.	

за участю сторін:	 	
представник прокуратури	Місюрко Г.А. (посвідчення)	
представник ОМР	Подакова Т.В. (довіреність; посвідчення)	
представник третьої особи 	Бродецька Т.В. (посвідчення; розпорядження)	

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року по справі за позовом Заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси Гурської Лілії Михайлівни в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Департамент міжнародного співробітництва, культури та маркетингу Одеської міської ради про зобов`язання укласти охоронний договір,-

встановиВ:

          Позивач, звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Департамент міжнародного співробітництва, культури та маркетингу Одеської міської ради про зобов`язання укласти охоронний договір, мотивуючи його тим, що на території Пересипського району Одеської міської територіальної громади розташована пам`ятка історії місцевого значення, - найстаріше в Одесі Куяльницьке кладовище – поховання козаків Сотніківської Січі, яке розташоване на території колишнього поселення Куяльник за адресою: м. Одеса, Хаджибейська дорога (координати у програмному сервісі google.com/maps 46.51970254585247, 30.68954143734787). Цей об`єкт культурної спадщини отримав статус пам`ятки історії місцевого значення, що підтверджено наказом Міністерства культури та інформаційної політики від 26.04.2021 № 295 «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток». Земельна ділянка по вул. Хаджибейська дорога у м. Одесі, на якій розташоване Куяльницьке кладовище (координати у програмному сервісі google.com/maps 46.51970254585247, 30.68954143734787), перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради, яка відповідно до ч. 1 ст. 142 Конституції України, п. «б» ч. 1 ст. 80, ст. 83 Земельного Кодексу України, ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділена повноваженнями власника цієї земельної ділянки, в тому числі щодо укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини – місце поховання, розташоване на вказаній земельній ділянці. Проте на даний час, на вказаний об`єкт відсутні відомості про укладення охоронного договору на умовах і в порядку, визначеними Постановою КМУ від 28.12.2001 № 1768, через що існує загроза його занедбання та він фактично позбавлений належного правового захисту. З огляду на викладене тривалий час, а саме з 2021 року, власник об`єкту культурної спадщини - Одеська міська рада ухиляється від укладення охоронного договору та взяття на себе зобов`язань щодо належного утримання пам`ятки, збереження, що беззаперечно свідчить про необхідність вжиття заходів щодо її захисту, збереження та приведення до належного стану, першочерговим з яких є укладення з її власником охоронного договору. Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду з позовною заявою.
          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо укладення з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації охоронного договору на пам`ятку історії місцевого значення з охоронним № 1600-Од «Куяльницьке кладовище», розташовану за адресою: м. Одеса, вул. Хаджибейська дорога на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768. Зобов`язано Одеську міську раду укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації охоронний договір на пам`ятку історії місцевого значення з охоронним № 1600-Од «Куяльницьке кладовище», розташовану за адресою: м. Одеса, вул. Хаджибейська дорога на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що жодними положеннями законодавства не визначено право на звернення органу охорони культурної спадщини до суду з позовом про зобов`язання укласти охоронний договір. У свою чергу, Законом України «Про охорону культурної спадщини» передбачено право на звернення до суду органу охорони культурної спадщини виключно з позовом про викуп пам`ятки культурної спадщини. З огляду на наведене, ані Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, ані заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси не наділені законодавством визначеними повноваженнями звертатися до суду з цим позовом. Також, відповідно до вимог законодавства, чинних на момент виникнення спірних правовідносин, у Одеської міської ради не виникло обов`язку укласти охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини «Куяльницьке кладовище», оскільки такий обов`язок виникає протягом одного місяця з моменту отримання пам`ятки у власність або у користування, однак дана пам`ятка не перебуває у власності Одеської міської пали, що підтверджується листами Одеської обласної державної адміністрації про внесення пам`ятки до Реєстру. 
Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач вказує, що починаючи з часу отримання відомостей про взяття під охорону держави Куяльницького кладовища, яке розташоване по вул. Хаджибейська дорога в місті Одесі як щойно виявленого об`єкта культурної спадщини (повідомлення від 23.01.2020 за № 01-12/327), а також з моменту отримання відомостей про отримання Куяльницьким кладовищем статусу пам`ятки історії місцевого значення, що підтверджено наказом Міністерства культури та інформаційної політики від 26.04.2021 № 295 «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток» по теперішній час Одеська міська рада ухиляється від укладення охоронного договору та взяття на себе зобов`язань щодо належного утримання пам`ятки, збереження, що беззаперечно свідчить про необхідність вжиття заходів щодо її захисту, збереження та приведення до належного стану, першочерговим з яких є укладення з її власником охоронного договору.
Департаментом міжнародного співробітництва, культури та маркетингу Одеської міської ради було надано письмові пояснення в яких осатаній зазначає, що враховуючи, що у Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової державної адміністрації відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який було подано, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до наказу управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 20.04.2016 №90 «Про занесення щойно виявленого об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини» (а.с.20), наказано занести до переліку об`єктів культурної спадщини щойно виявлений об`єкт культурної спадщини: Куяльницьке кладовище по вул.Хаджибейська дорога у м.Одеса.
Матеріали справи містять облікову картку об`єкта культурної спадщини «Куяльницьке кладовище» від 18.05.2016 (а.с.29-33).
Наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 05.07.2021 №498 (а.с.21), внесено зміни до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесених наказом Міністерства культури та інформаційної політики України   від 26.04.2021 « 295 «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України», виклавши додаток 3 до цього наказу у такій редакції: назва об`єкта – Куяльницьке кладовище; датування – друга половина XVIII ст. – кін. ХІХ ст.; місце розташування – м.Одеса, Хаджибейська дорога; вид об`єкта – пам`ятка історії; № та дата рішення про взяття під охорону – наказ управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 20.04.2016 №90; охоронний № - 1600 – Од.
До суду надано акт візуального обстеження від 05.10.2023 №05-02/04/125/01 (а.с.222-224) складений посадовою особою Департаменту культури, міжнародного співробітництва та Європейської інтеграції Одеської міської ради.
Матеріали справи містять лист Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради від 09.04.2025 №01-19/539 (а.с.160), відповідно до якого вказано, що рішень щодо надання згоди на розробку землевпорядник документацій щодо земельної ділянки, на якій розташований об`єкт культурної спадщини – пам`ятка історії місцевого значення «Куяльницьке кладовище», яке розташоване за адресою: м.Одеса, вул.Хаджибейська дорога, Одеською міською радою не приймалось.
Суворовська окружна прокуратура м.Одеси звернулась до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації із листом від 12.04.2024 №53-3347ВИХ-24 (а.с.22) у якому просила надати інформацію про заходи, вжиті Департаментом щодо визначення балансоутримувача пам`ятки історії Куяльницьке кладовище.
На лист від 12.04.2024 №53-3347ВИХ-24 Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації надав відповідь від 17.05.2024 №1527/01-46/2-24/488 (а.с.23) у якій зазначав, що, як вбачається із відповідей Одеської міської ради, визначення балансоутримувача зазначеного об`єкта є компетенцією саме Одеської міської ради або її структурних підрозділів.
Матеріали справи містять лист Департаменту міського господарства Одеської міської ради на адресу управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 26.02.2020 №01-69/136 (а.с.24-25) у якому адресант зазначає, що питання передачі на баланс комунальному підприємству «Спеціалізоване підприємство комунально-побутового обслуговування» відповідного об`єкта має вирішуватись після проведення його обстеження та врегулювання питання його статусу, зокрема, як кладовища в розумінні Закону України «Про поховання та похоронну справу» або іншого об`єкта благоустрою. Також, враховуючи статус території та положення плану зонування території міста Одеси, департамент вважає можливим створення в межах території Куяльницького (козацького) кладовища скверу загального або меморіального значення.
Також, Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради на адресу Одеської обласної державної (військової) адміністрації скерував лист від 29.05.2024 №09-13/159 (а.с.34) у якому зазначив, що Куяльницьке кладовище фактично є земельною ділянкою, для формування і визначення меж якої та оформлення правових документів, необхідним є розроблення відповідної документації із землеустрою. Питання передачі на баланс будь-якому комунальному підприємству відповідного об`єкта має вирішуватись після проведення його обстеження та врегулювання питання його статусу, зокрема, як кладовища в розумінні Закону України «Про поховання та похоронну справу» або іншого об`єкта благоустрою.
Відповідно до листа Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації на адресу Суворовської окружної прокуратури м.Одеси від 10.10.2024 №2970/10/01-12/2-24/1079 (а.с.37), станом на 08.10.2024 до Департаменту не надходили звернення від Одеської міської ради або її виконавчих органів щодо укладання охоронного договору на пам`ятку історії місцевого значення Куяльницьке кладовище.
Суворовська окружна прокуратура м.Одеси звернулась до Одеської міської ради із листом від 02.09.2024 №53-8927ВИХ-24 (а.с.41-42) у якому зазначала, що земельна ділянка по вул.Хаджибейська дорога у м.Одесі, на якій розташоване Куяльницьке кладовище, перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради, яка наділена повноваженнями власника цієї земельної ділянки, в тому числі щодо укладення охоронного договору. Просила надати інформацію про те, чи звертався адресат щодо укладення охоронного договору на пам`ятку історії Куяльницьке кладовище.
На вказаний лист від 02.09.2024 №53-8927ВИХ-24 Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради скерував лист від 12.09.2024 №09-13/258 (а.с.43) у якому зазначив, що фактично пам`ятка є земельною ділянкою, а не будівлею чи спорудою, з розташованими на ній похованнями та надгробками. Зазначене кладовище не є діючим, поховання не здійснюються. Департаментом вживаються заходи щодо проведення інвентаризації об`єктів, розташованих на території зазначеного кладовища.
Суворовська окружна прокуратура м.Одеси скерувала на адресу Департамента культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації лист від 18.03.2025 №53-1991ВИХ-25 (а.с.48) у якому повідомила, що прокуратурою в інтересах Департаменту підготовлено позовну заяву до Одеської міської ради про зобов`язання укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини – пам`ятку історії місцевого значення з охоронним №1600-Од «Куяльницьке кладовище».
Вважаючи спірну бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що відповідач зобов`язаний був протягом місяця з часу включення «Куяльницьке кладовище» до переліку об`єктів культурної спадщини укласти охоронний договір на вказаний об`єкт з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації як органом охорони культурної спадщини. Таким чином, ухилення Одеською міською радою від укладення охоронного договору порушує інтереси щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. 
За приписами  статті 54 Конституції України  культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно із  статтею 131-1 Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої  статті 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частиною четвертою  статті 53 КАС України  передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Частина четверта  статті 23 Закону № 1697-VII, серед іншого, передбачає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, дійшла наступних висновків.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вирішила, що наведені положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб".
Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.
Верховний Суд у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшов таких висновків.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому  статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Згідно з частиною 2  статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»  до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:
забезпечення виконання цього  Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території (пункт 1);
забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 5);
організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт (пункт 8);
укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону (пункт 11).
У спорах, що виникають з приводу укладення охоронного договору, належним позивачем є орган охорони культурної спадщини, яким є відповідне управління (або відділ) містобудування та архітектури виконкому міської ради або облдержадміністрації (її департамент), а відповідачем - власник пам`ятки культурної спадщини. 
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21, від 24 січня 2025 року у справі № 560/5184/24.
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта, що ані Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, ані заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси не наділені законодавством визначеними повноваженнями звертатися до суду з цим позовом.
Використання об`єктів культурної спадщини у встановленому порядку та їх належне збереження для нинішнього і майбутніх поколінь становлять суспільний та державний інтерес, який охороняється законом.
Водночас, уповноважений орган не здійснював належних та достатніх дій щодо укладання охоронного договору.
У пункті 51 постанови від 24 січня 2025 року у справі № 560/5184/24 Верховний Суд зазначив, що звернення прокурора до суду з позовом до власника пам`ятки, який ухиляється від укладення охоронного договору, про зобов`язання укласти такий договір спрямовано на забезпечення охорони культурної спадщини України, тобто, відповідає інтересам держави, які прокурор має захищати у разі нездійснення або неналежним чином здійснення відповідним управлінням (або відділом) містобудування та архітектури виконкому міської ради або облдержадміністрації (її департамент) своїх повноважень.
Беручи до уваги, що у справі, яка розглядається, достатні та ефективні заходи по захисту інтересів держави Департамент культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації не здійснював, прокурором дотримано процедуру, передбачену  статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», через що у нього виникли, передбачені законом підстави для звернення до суду з цим позовом.
Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у своїй постанові від 14 серпня 2025 року у справі № 380/9422/21.
Щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає таке.
Законом України від 20.09.2006 № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985 (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
За змістом статті 1 Конвенції вираз «архітектурна спадщина» включає, зокрема, такі нерухомі об`єкти як пам`ятки, тобто усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення.
Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема, запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об`єктів спадщини, що охороняються.
Положеннями статті 10 Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка заохочує програми реставрації та підтримання   в   належному стані архітектурної спадщини.
Відповідно до статті 15 Конвенції кожна Сторона зобов`язується утверджувати у громадській думці розуміння необхідності збереження архітектурної спадщини як елемента культурної самобутності і джерела натхнення і творчості для сьогоднішніх і прийдешніх поколінь.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює  Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».
Згідно з абзацами другим, третім преамбули до вищезгаданого Закону об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Статтею 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Відсутність охоронного договору, згідно з імперативом ч.4 ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
Приписами ч. 3 ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» Кабінет Міністрів України 28.12.2001 постановою №1768 затвердив Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини (далі - Порядок №1768).
Згідно з п.п. 1, 2 Порядку №1768, охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.
Власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Згідно з п.5 Порядку №1768, в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18 аналізувавши правову природу охоронного договору, дійшов висновку, що такий договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та співвласника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі  статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Отже, охоронний договір, укладений на підставі  статті 23 Закону № 1805-III, є адміністративним договором.
Зазначений правовий висновок підтримано Верховним Судом у постанові від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23.
          Відповідно до п. 11 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
У вказаних правовідносинах бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, оскільки не вживаються передбачені законом заходи для збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення.
А тому, правовими підставами укладання Одеською міською радою охоронного договору на пам`ятку історії місцевого значення «Куяльницьке кладовище», саме з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації є п. 11 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», п. 3 Порядку № 1768.
Відповідно до абз. 10 п. 24 Розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом (набрання чинності 27.05.2021).
Таким чином, несформована земельна ділянка, на якій розташоване «Куяльницьке кладовище», на теперішній час перебуває у власності Одеської міської територіальної громади, а отже обов`язок щодо укладання охоронного договору покладений на відповідача.
Враховуючи викладене, відповідач зобов`язаний був протягом місяця з часу включення «Куяльницьке кладовище» до переліку об`єктів культурної спадщини укласти охоронний договір на вказаний об`єкт з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації як органом охорони культурної спадщини.
Таким чином, ухилення Одеською міською радою від укладення охоронного договору порушує інтереси щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Щодо доводів апелянта, що пам`ятка культурної спадщини «Куяльницьке кладовище» не перебуває у власності Одеської міської пали, що підтверджується листами Одеської обласної державної адміністрації про внесення пам`ятки до Реєстру, колегія суддів зазначає, що відповідно до облікової картки об`єкта культурної спадщини - Куяльницьке кладовище знаходиться на території м. Одеса, Суворовський (Пересипський) район, вул. Хаджибейська дорога. З даних загальнодоступної програми «Google maps» в он-лайн режимі за допомогою функції перегляду супутникових знімків вбачається, що об`єкт культурної спадщини - Куяльницьке кладовище знаходиться на території м. Одеса, Пересипський район, вул. Хаджибейська дорога, за координатами 46.51970254585247, 30.68954143734787.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо укладення з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації охоронного договору на пам`ятку історії місцевого значення з охоронним № 1600-Од «Куяльницьке кладовище», розташовану за адресою: м. Одеса, вул. Хаджибейська дорога на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, а також зобов`язання відповідача укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації охоронний договір на пам`ятку історії місцевого значення з охоронним № 1600-Од «Куяльницьке кладовище», розташовану за адресою: м. Одеса, вул. Хаджибейська дорога на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради, - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року по справі № 420/9055/25, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.    
          Повний текст Постанови складено – 24 вересня 2025 року.
Суддя-доповідач 		Г.В. Семенюк	
Судді	  	А.Г. Федусик    О.І. Шляхтицький