ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 990/271/25
провадження № 11-272заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Ступак О. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1  до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії 
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1  на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року у справі № 990/271/25 (судді Тацій Л. В., Гриців М. І., Бевзенко В. М., Стеценко С. Г., Шарапа В. М.) і
ВСТАНОВИЛА:
1.            У червні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо невнесення відповідачем до Верховної Ради України (далі - ВРУ) подання про оголошення стану війни та зобов`язати Президента України невідкладно (без невиправданих зволікань) внести до ВРУ подання про оголошення стану війни.
2.            Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 покликався на те, що тривалий період, з 24 лютого 2022 року і дотепер, відповідач вчиняє протиправну бездіяльність щодо невнесення до ВРУ подання про оголошення стану війни всупереч вимогам, встановленим пунктом 19 частини першої статті 106 Конституції України, чим вводить державу Україну, органи влади, її народ та всю міжнародну спільноту у стан правової (юридичної) невизначеності всупереч принципу правової (юридичної) визначеності як основоположного аспекту верховенства права.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.            Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі № 990/271/25, вказавши, що розгляд цього спору перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції з огляду на його предмет і суб`єктний склад.
4.            Цей суд також зазначив, що незгода чи критичні судження з приводу діяльності глави держави не утворюють змісту правовідносин, відповідно й спорів, які може вирішувати суд.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5.            Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постановлену у справі ухвалу та вирішити спір по суті.
6.            Вважає, що суд неналежно мотивував відмову у відкритті провадження та застосував норму (стаття 170 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України]), яка не підлягає застосуванню, а також неправомірно не застосував положення статті 171 КАС України. На думку апелянта, оспорюване рішення не відповідає завданню адміністративного судочинства та порушує його принципи, що є прямим доказом несправедливості та упередженості Верховного Суду, направлених на порушення прав, свобод та інтересів людей.
Рух апеляційної скарги
7.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 червня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1  на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року, а ухвалою від 27 серпня 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 02 жовтня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8.            Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
9.            Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
10.         Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
11.         Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
12.         На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
13.         Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
14.         За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
15.         Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
16.         Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
17.         Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
18.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
19.         Велика Палата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
20.         У Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 Конституційний Суд України констатував, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України. Тотожний висновок закріплений у Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (пункт 6 мотивувальної частини).
21.         Конституційний Суд України у Рішенні від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004 зазначив: «За Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження ВРУ, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).
Правовий статус Президента України визначений розділом V Конституції України.
Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України), забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої статті 106 Конституції України)».
22.         Велика Палата Верховного Суду, враховуючи зміст позовних вимог, з якими ОСОБА_1 звернувся у цій справі до Верховного Суду, які, як можна зрозуміти з наведених позивачем формулювань, стосуються порушення його прав главою держави через те, як (яким чином) Президент України виконує / реалізовує свої повноваження у сфері національної безпеки, погоджується з твердженням суду першої інстанції, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
23.         Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
24.         За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі.
25.         Суд першої інстанції також слушно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, треба тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду судами загальної юрисдикції.
26.         Така правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року в справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року в справі № 9901/787/18.
27.         У відповідь на доводи апелянта про обмеження його права на доступ до суду Велика Палата Верховного Суду насамперед звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
28.         У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. The United Kingdom), Series A, № 93).
29.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема Президента України, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції.
30.         Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги спрямовані на те, аби спонукати Президента України реалізувати свої конституційні повноваження у сфері національної безпеки, що не охоплюється завданням адміністративного судочинства. Така інтенція суперечить встановленому конституційному ладу, за яким державна влада поділена на три гілки, а органи держави та їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
31.         Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
32.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року у справі № 990/271/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                      О. В. Кривенда 
Судді:                                     О. Л. Булейко                                              К. М. Пільков
І. А. Воробйова                                           С. О. Погрібний
О. А. Губська                                               Н. С. Стефанів
І. В. Дашутін                                                О. В. Ступак
Л. Ю. Кишакевич                                        О. С. Ткачук
В. В. Король                                                В. Ю. Уркевич
М. В. Мазур                                                 Н. В. Шевцова