УХВАЛА

09 вересня 2025 року 
м. Київ

справа №990/381/25
адміністративне провадження № П/990/381/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Радишевської О.Р.,  Мельник-Томенко Ж.М.,  Білак М.В.,  Соколова В.М., 
перевірив матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 )    звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач), у якому просить визнати протиправними дії та бездіяльність, зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2025 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, встановивши десятиденний строк, протягом якого він має усунути недоліки вказані судом в ухвалі про залишення позовної заяви без руху.
Позивачу надано строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом подання до суду уточненої позовної заяви у новій редакції із зазначенням уточнення предмета спору, кола учасників справи, змісту позовних вимог, відповідного їх правового обґрунтування і викладу обставин, якими позивачка обґрунтовує свої вимоги до відповідача; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача;  обґрунтувати питання дотримання положень статті 122 КАС України (чи подано позов у строк, установлений законом.
Згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення (штрихкодовий ідентифікатор 0610275837973) копія ухвали про залишення касаційної скарги без руху отримав 27.08.2025, що підтверджено розпискою у вказаному повідомленні.
На виконання ухвали Суду про залишення позовної заяви без руху ОСОБА_1 04.09.2025 подав скаргу, в якій висловив незгоду з ухвалою про залишення його позовної заяви без руху та сформував вимоги таким чином:
- визнати протиправними дії Верховної Ради України, а саме протиправною відміну статей 121-123 Розділу VII «Прокуратура» у Конституції України та протиправною відміну положень Закону України № 1789-XII від 05.11.1991 у редакції Закону України №1697-VII від 14.10.2014 станом на 15.04.2011;
- відновити норми: дію закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 в редакції станом на 15.04.2011, відновити розділ VII, статей 121-123 «Прокуратура» у Конституції України, відновити захист прав, свобод і цивільних інтересів громадян України Генпрокурором - прокуратурою України, відновити право Українського народу на гарантований судовий захист свого права, свобод і цивільних інтересів передбачених Конституцією і Законом України.
При цьому, ОСОБА_1 у поданій скарзі так і не викладено обставини, якими обґрунтовані заявлені ним вимоги, не наведено доказів, що підтверджують обставини звернення до суду, та не обґрунтовано належним чином порушення його прав, свобод та інтересів, що спричинені оскаржуваною бездіяльністю.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.08.2025 для розгляду касаційної скарги у зазначеній адміністративній справі визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Єресько Л.О., судді: Білак М.В.,    Кашпур О.В.,    Радишевська О.Р.,    Соколов В.М.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.09.2025 здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08.09.2025 № 1063/0/78-25 у зв`язку з відпусткою судді Кашпур О.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді: Білак М.В.,   Мельник-Томенко Ж.М.,    Радишевська О.Р.,    Соколов В.М.
Разом з тим, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб таке порушення було реальним, стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Тож право на судовий захист не є абсолютним. Законодавцем встановлені вимоги щодо форми та змісту позовної заяви, із якою особа звертається до суду за захистом прав, свобод та інтересів.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: [...] 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії [...].
Із цих законодавчих положень випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві: хто, який саме суб`єкт владних повноважень (а якщо відповідачем може бути суб`єкт господарювання, то який саме) порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням чи бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.
Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.
Зміст та обсяг порушеного права та викладення обставин, якими воно підтверджується, в кожному конкретному випадку можуть різнитися, але принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною.
Під змістом позовних вимог розуміються запропоновані позивачем способи судового захисту свого права, свободи чи інтересу, які повинні формулюватися максимально чітко і зрозуміло. Обставинами, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, є конкретні юридичні факти з настанням яких суб`єкти публічного права вступають між собою у спірні правовідносини. Обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, складають підставу позову.
Необхідно звернути увагу на те, що дія - це активна поведінка суб`єкта владних повноважень.
У свою чергу протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Предметом оскарження до Верховного Суду як суду першої інстанції є, зокрема, акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, а позовні вимоги про зобов`язання вказаного суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії є способом поновлення порушених прав позивача, які мають бути похідними від основної вимоги про визнання протиправними відповідних дій чи бездіяльності відповідача.
Визначення (формулювання) позовних вимог, з якими особа звертається до суду за захистом своїх прав на етапі подання позовної заяви, є диспозитивним правом позивача, за змістом якого кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд.
У свою чергу суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу (частина 2 статті 9 КАС України).
Водночас виклад обставин в скарзі, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, не дозволяє визначити підстави адміністративного позову, зокрема, встановити: які правовідносини виникли між ОСОБА_1 та Верховною Радою України, час їх виникнення, які саме акти, дії чи бездіяльність відповідача у спірних правовідносинах позивач вважає протиправними, чим вони порушили його права або законні інтереси.
Доводи позивача фактично зводяться до незгоди з прийнятими Верховною Радою України законами.
Суд зазначає, що Верховна Рада України, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчої процедури.
Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в , що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізують свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність   Конституції України   за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
Аналогічну правову позицію  викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 9901/787/18, від 11.03.2020 у справі № 9901/11/20, від 14.09.2023 у справі № 990/132/23, від 30.11.2023 у справі № 990/205/23, від 08.02.2024 у справі № 990/315/23. від 13.02.2025 у справі № 990/357/24.
Позивач оскаржує дії Верховної Ради України щодо прийняття закону, тобто доводи позовної заяви зводяться до незгоди з нормотворчою діяльністю відповідача, водночас інших окремих дій Верховної Ради України, якими вона порушила права, свободи та інтереси позивача ним не наведено.
Верховний Суд у постанові від 31.01.2025 у справі № 300/4060/24 зауважив, що позовна заява, є офіційною формою звернення до адміністративного суду за вирішенням публічно-правового спору, відповідно мають відповідати встановленим до них вимогам щодо їх змісту.   Судові рішення (у тому числі рішення про відкриття провадження у справі) не можуть ґрунтуватися на здогадках (припущеннях) про те, який зміст позовних вимог, чим вони обґрунтовані та чим підтверджуються, чим обґрунтовуються вимоги особи, яка подала апеляційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права. Ці та інші вимоги до процесуальних документів є обов`язковими і обов`язок щодо їхнього виконання покладений на позивача як ініціатора звернення до суду за вирішенням публічно-правового спору.
Отже, у скарзі   ОСОБА_1 не усунув недоліки, про які йшлося в ухвалі Верховного Суду від 18.08.2025, а повторно окреслив проблемні питання, які містяться у первинні редакції позовної заяви.
Реагуючи на доводи позивача про надання правової допомоги судом в поданні уточненої позовної заяви Суд зазначає наступне.
Зі змісту частини третьої статті 160 КАС України вбачається, що позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланка позову, наданого судом.
Отже, адміністративні суди можуть надавати на прохання позивача допомогу лише в оформленні позовної заяви, шляхом роз`яснення відповідності позовної заяви, зокрема, положеннями статей 160-161 КАС Країни, а не стосовно її змісту та правового обґрунтування. 
Форма та зміст позовної заяви закріплені у статті 160 КАС.
Згідно із частиною першою цієї статті у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Відповідно до пунктів 4, 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС у позовній заяві зазначаються, зокрема: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; докази, що підтверджують вказані обставини; у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів) (частина четверта статті 161 КАС).
Згідно із частиною першою статті 169 КАС суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, установлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Частиною другою цієї статті визначено, що в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Як убачається з матеріалів справи, ухвалою судді Верховного Суду від 18.08.2025 залишено без руху позовну заяву ОСОБА_1 та роз`яснено вимоги до оформлення позовної заяви.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.02.2023 у справі № 990/70/22 суд вказав, що клопотання про надання допомоги в оформленні позовної заяви має ставитися зацікавленою в цьому особою на етапі до пред`явлення позову, оскільки після подання позовної заяви відповідність її оформлення вимогам КАС є предметом судової оцінки.
Що стосується доводів ОСОБА_1 про залучення представництва Генпрокуратури для надання правової допомоги, як інваліду війни першої групи, як інваліду Чорнобиля першої групи, як ветерану праці СРСР та України, особі похилого віку Суд вказує таке.
Статтею 16 КАС України установлено, що учасники справи мають право користуватися правничою допомогою.   Представництво в суді, як вид правничої допомоги, здійснюється виключно адвокатом (професійна правнича допомога), крім випадків, встановлених законом.   Безоплатна правнича допомога надається в порядку, встановленому законом, що регулює надання безоплатної правничої допомоги.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 14 Закону України від 02.06.2011 № 3460«Про безоплатну правничу допомогу» (далі - Закон № 3460) право на безоплатну вторинну правничу допомогу згідно із цим Законом та іншими законами України мають, зокрема, повнолітні особи, які перебувають під юрисдикцією України, якщо їхній середньомісячний дохід, розрахований відповідно до методики, затвердженої Міністерством юстиції України, не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму, розрахованого та затвердженого відповідно до закону для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення, а також особи з інвалідністю, які отримують пенсію або державну соціальну допомогу відповідно до законів України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» і «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю», у розмірі, що не перевищує двох прожиткових мінімумів для працездатної особи,   -   на всі види правничих послуг, передбачених частиною другою статті 13 цього Закону.
Згідно із частиною другою статті 13 Закону № 3460-VI безоплатна вторинна правнича допомога включає такі види правових послуг, як: захист; здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правничу допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; складення документів процесуального характеру.
Відповідно до статті 15 Закону № 3460-VI суб`єктами надання безоплатної вторинної правничої допомоги в Україні є: центри з надання безоплатної правничої допомоги; адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правничу допомогу.
Порядок подання звернення про надання безоплатної вторинної правничої допомоги встановлений у статті 18 Закону № 3460-VI.
Таким чином, на законодавчому рівні закріплені державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги і за наявності відповідних підстав ОСОБА_1 міг звернутися до суб`єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги, зокрема, з метою представництва його інтересів під час розгляду цієї справи судом.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.07.2025 у справі № 990/109/25.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Ураховуючи, що позивач не усунув недоліки, зазначені в ухвалі Верховного Суду від 18.08.2025, позовна заява підлягає поверненню.
Згідно з частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивача до правосуддя та забезпечує практичну можливість реалізації його права на судовий захист.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 169, 248, 256, 295 КАС України Суд, -

УХВАЛИВ:
Позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії - повернути позивачу.
Копію ухвали та позовну заяву разом із усіма доданими до неї документами надіслати особі, яка її подала.
Роз`яснити, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до суду в порядку, встановленому КАС України.
Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько
О.Р. Радишевська 
 Ж.М. Мельник-Томенко 
 М.В. Білак 
 В.М. Соколов ,
Судді Верховного Суду