ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2025 року 
м. Київ
справа № 420/3027/25
адміністративне провадження № К/990/19606/25 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді- Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом  ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської Ради Ізмаїльського району Одеської області про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року (головуючий суддя - Фульга А.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року (суддя-доповідач - Осіпова  Ю.В., судді  : Коваль М.П., Скрипченко В.О.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
1. У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, заявник) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області (далі - Ізмаїльська міська рада, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у ненаданні йому повної відповіді на звернення від 21 листопада 2024 року;
- визнати протиправними дії та бездіяльність Ізмаїльської міської ради, які полягають у нерозгляді порушеного у його зверненні від 21 листопада 2024 року питання щодо рішення Ізмаїльської міської Ради Ізмаїльського району Одеської області від 26 квітня 2019 року №5192-VII про виділення земельної ділянки;
- визнати протиправним та скасувати рішення Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 26 квітня 2019 року №5192-VII про надання гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_3 земельної ділянки у спільну сумісну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , щодо земельної ділянки з кадастровим номером: 51106000000:01:027:0217 та площею 0,0658 га;
- стягнути з відповідача на його користь 350  000,00 грн у відшкодування моральної шкоди.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у червні 2024 року він звернувся до відповідача зі зверненням, в якому порушував питання щодо рішення про виділення земельної ділянки з кадастровим номером: 51106000000:01:027:0217 та площею 0,0658 га ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , власником якої, за його твердженням, є він, згідно з договором купівлі-продажу від 15  листопада 2022  року. Посилаючись на те, що його звернення належним чином відповідачем не розглянуте, а указану земельну ділянку протиправно, на його думку, отримано та надалі приватизовано указаними особами, просив суд задовольнити позов.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року, відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської Ради про зобов`язання вчинити певні дії, за пунктом 2 частини четвертої статті 283 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), у зв`язку з тим, що позовні вимоги пов`язані з правом власності на частину земельної ділянки, отже цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі та постанова суду апеляційної інстанції, ухвалена за наслідками перегляду цієї ухвали.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. 07 травня 2025 року ОСОБА_1 через підсистему «Електронний суд» надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просив переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
5. Скаргу обґрунтовано тим, що судові рішення прийнято за неповного з`ясування обставин справи, що мають значення для вирішення цього спору, так як позивач у своєї позовній заяві не просив суд розглянути спір про право (який за його твердженням відсутній), а його позовні вимоги стосуються виключно дій (та бездіяльності) відповідача, які, на його думку, є протиправними, а отже такий позов повинен розглядатися саме адміністративним судом відповідно до положень КАС України.
5.1. ОСОБА_1 наголошує, що між сторонами виникли публічно-правові відносини, оскільки він оскаржує протиправність дій/бездіяльності відповідача та вважає, що Ізмаїльська міська рада порушила його права у сфері публічних правовідносин, при виконанні нею публічних владних функцій держави.
5.2. У касаційній скарзі ОСОБА_1  указує, що вимога про відшкодування моральної шкоди є похідною від його вимоги вирішити публічно-правовий спір, а тому ця справа підсудна Одеському окружному адміністративному суду.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 27 травня 2025   року відкрито касаційне провадження у справі.
7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права щодо підстав відмови у відкритті провадження у цій справі.
8. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 27 травня 2025 року направлено учасникам справи через підсистему «Електронний суд» та доставлено до їхніх електронних кабінетів, проте відзив на касаційну скаргу від Ізмаїльської міської ради не надійшов. 
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
9. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України, Суд зазначає таке.
10. Частиною першою статті 2 КАС України установлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані статтею 5 КАС України відповідно до приписів пункту 3 частини першої якої, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їхній захист, шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
12. Глава 2 «Адміністративна юрисдикція» КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну юрисдикцію та територіальну підсудність різних адміністративних справ.
13. Так, судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
13.1. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом ознаками, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
13.2. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
13.3. Верховний Суд зауважує, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
13.4. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі і визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
14.  За правилами частин першої, шостої статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
15. Положенням цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
16. За умовами частини четвертої статті 172 КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
17. За наведеного нормативно-правового регулювання, Верховний Суд констатує, що підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, що підлягають розгляду адміністративними судами імперативно врегульовано нормами КАС України, які не допускають об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого суду за предметною юрисдикцією.
18. Як установлено судами та підтверджується матеріалами позовної заяви, ключовим аргументом Узуна  О.М. є незаконна, на його думку, передача земельної ділянки у спільну сумісну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку іншим особам, без погодження із суміжними землекористувачами, у зв`язку з чим, ним було направлено до відповідача відповідні запити і заявлено, зокрема, вимоги про скасування рішення Ізмаїльської міської ради від 26 квітня 2019 року №5192-VII та відшкодування моральної шкоди. 
19. У справі № 756/4477/18 Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, презюмувала, що до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, які виникають, зокрема, з приводу виконання чи невиконання органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою або іншим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій і не обумовлені порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. 
19.1. Підсумовуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду у справі № 756/4477/18 констатувала, що  у разі, якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням суб`єкта владних повноважень, яке вона вважає неправомірним, і такі наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав або інтересів цієї особи чи пов`язані з реалізацією нею майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконним вказаного рішення і його скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.
20. Як слушно зауважили суди попередніх інстанцій, у цій справі, зокрема, має місце спір про право на земельну ділянку у зв`язку із прийняттям місцевою радою відповідного рішення, що не є публічно-правовим спором, з чим Верховний Суд погоджується. Однак, окрім вимоги скасувати рішення місцевої ради про передачу земельної ділянки, ОСОБА_1 одночасно заявлені вимоги про визнання протиправними дій/бездіяльності Ізмаїльської міської ради щодо розгляду його звернення і такі вимоги підсудні адміністративному суду.
21. Таким чином, ОСОБА_1 у цьому позові одночасно об`єднано вимоги, розгляд яких здійснюється за правилами, як адміністративного судочинства, так і цивільного судочинства, а отже підсудні різним судам.
22. Відповідно до приписів пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
22.1. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом (частина восьма статті 169 КАС України).
23. Верховний Суд зауважує, що така норма була запроваджена законодавцем з метою створення умов для реалізації права на звернення до суду, оскільки повернення позовної заяви не перешкоджає особі повторно звернутися до суду з такими вимогами, проте за умови усунення причин, що призвели до повернення позову. Тобто це тимчасовий захід, і позивач може повторно звернутися до суду, але тільки після того, як усуне виявлені недоліки та інші порушення, за яких позовну заяву повернуто особі, яка її подала.
24. Отже, недотриманням позивачем положень КАС у частині вимог до оформлення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. 
25. Крім того, за правилами частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
25.1. Аналіз змісту позовної заяви свідчить про відсутність обґрунтування позовної вимоги про відшкодування шкоди в частині джерела її спричинення, а, відповідно, і віднесення до належного виду судочинства.
26. Натомість у порушення приписів пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, суди попередніх інстанцій відмовили у відкритті провадження та помилково застосували положення пункту 2 частини четвертої статті 283 КАС до спірних правовідносин, що свідчить про неправильне застосування судами норм процесуального права.
27. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
28. На підставі викладеного касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
29.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року скасувати, а справу №  420/3027/25 направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                              О. В. Кашпур
                                                                                                              В.М. Соколов