ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2025 року 
м. Київ

справа № 320/26954/24
адміністративне провадження № К/990/38483/24 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської   В.Е., Смоковича   М.І.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №320/26954/24,
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , яка подана її представником - адвокатом Лісконогом Геннадієм Миколайовичем, на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04.07.2024, постановлену суддею Лисенко   В.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Шведа   Е.Ю., суддів Голяшкіна   О.В., Заїки М.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України, відповідач) з вимогами:
- визнати протиправною бездіяльність МВС України щодо неприйняття постанови про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури щодо поданої заяви від 16.11.2023 у кримінальному провадженні №442020000000000360 від 28.02.2020 та виділеному з нього кримінальному провадженні №    12021100060001682 від 23.10.2021;
- зобов`язати МВС України прийняти постанову про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури згідно із заявою ОСОБА_1 , від 16.11.2023 у кримінальному провадженні №42020000000000360 від 28.02.2020 та виділеному з нього кримінальному провадженні №12021100060001682 від 23.10.2021, відповідно до статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду».
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04.07.2024, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024, у відкритті провадження в адміністративній справі відмовлено з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України (якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі стосується відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування.
Зокрема, суди попередніх інстанцій з`ясували, що позивачка є власницею транспортного засобу MERCEDES BENZ GLC200D, реєстраційний номер НОМЕР_1 , який було вилучено в кримінальному провадженні з накладенням на нього арешту.
У подальшому вказаний арешт було скасовано, а транспортний засіб - повернуто позивачці.
Як зазначили суди попередніх інстанцій, звертаючись до суду, позивачка доводила, що під час незаконного арешту внаслідок протиправний дій посадових осіб органів досудового розслідування, які не зберегли довіреного їм майна, належний їй транспортний засіб отримав значні пошкодження, у зв`язку з чим вона звернулася до МВС України із заявою про відшкодування їй майнової та немайнової шкоди у порядку, встановленому Законом України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду».
Посилаючись на частину п`яту статті 21 КАС України, суди попередніх інстанцій зазначили, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що між позивачкою та МВС України в цій справі не виникло публічно-правового спору, у зв`язку з чим зазначили, що цей спір є спором про відшкодування шкоди, який необхідно вирішувати за правилами цивільного судочинства.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
Не погоджуючись з ухвалою судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просила вказані судові рішення скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що самостійним предметом позову є відшкодування шкоди, адже позов містив вимоги про визнання протиправної бездіяльності МВС України та про зобов`язання вчинити певні дії, які за своїм змістом є вимогами вирішити публічно-правовий спір.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не подавав.
Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 09.10.2024.
За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., Смоковичу М.І.
Ухвалою Верховного Суду від 14.11.2024 відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 320/26954/24.
15.08.2025 матеріали справи №   320/26954/24 надійшли до Верховного Суду.
ІІІ. Джерела права
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої-другої статті 1176 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування запобіжного заходу, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт, відшкодовується державою у повному обсязі незалежно від вини посадових і службових осіб органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду.
Право на відшкодування шкоди, завданої фізичній особі незаконними діями органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, виникає у випадках, передбачених законом.
Згідно з частиною сьомою статті 1176 Цивільного кодексу України порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, встановлюється законом.
Пунктом 1 частини першої статті 1 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» від 01.12.1994 № 266/94-ВР (далі - Закон №   266/94-ВР) передбачено, що відповідно до положень цього Закону підлягає відшкодуванню шкода, завдана громадянинові внаслідок незаконного засудження, незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян.
Згідно з пунктами 1-1, 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає у випадках:
- встановлення в обвинувальному вироку суду чи іншому рішенні суду (крім ухвали суду про призначення нового розгляду) факту незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують чи порушують права та свободи громадян, незаконного проведення оперативно-розшукових заходів; 
-          закриття кримінального провадження за відсутністю події кримінального правопорушення, відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення або невстановленням достатніх доказів для доведення винуватості особи у суді і вичерпанням можливостей їх отримати
Відповідно до статті 3 Закону №   266/94-ВР у наведених в статті 1 цього Закону випадках громадянинові відшкодовуються (повертаються): 1)   заробіток та інші грошові доходи, які він втратив внаслідок незаконних дій; 2) майно (в тому числі гроші, грошові вклади і відсотки по них, цінні папери та відсотки по них, частка у статутному фонді господарського товариства, учасником якого був громадянин, та прибуток, який він не отримав відповідно до цієї частки, інші цінності), конфісковане або звернене в доход держави судом, вилучене органами досудового розслідування, органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також майно, на яке накладено арешт; {Пункт 2 статті 3 із змінами, внесеними згідно із Законом № 4652-VI від 13.04.2012} 3) штрафи, стягнуті на виконання вироку суду, судові витрати та інші витрати, сплачені громадянином; 4) суми, сплачені громадянином у зв`язку з поданням йому юридичної допомоги; 5) моральна шкода..
Частиною першою статті 11 Закону № 266/94-ВР передбачено, що у разі виникнення права на відшкодування завданої шкоди, відповідно до статті 2 цього Закону, орган, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, слідчий, дізнавач, прокурор або суд зобов`язані роз`яснити особі порядок поновлення її порушених прав чи свобод та відшкодування завданої шкоди.
Відповідно до статті 12 Закону № 266/94-ВР розмір відшкодовуваної шкоди, зазначеної в пунктах 1, 3, 4 статті 3 цього Закону, залежно від того, який орган провадив слідчі (розшукові) дії чи розглядав справу, у місячний термін з дня звернення громадянина визначають відповідні органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратура і суд, про що виносять постанову (ухвалу). Якщо кримінальне провадження закрито судом при розгляді кримінальної справи в апеляційному або касаційному порядку, зазначені дії провадить суд, що розглядав справу у першій інстанції..
У разі незгоди з винесеною постановою (ухвалою) про відшкодування шкоди громадянин відповідно до положень цивільного процесуального законодавства може оскаржити постанову до суду, а ухвалу суду - до суду вищої інстанції в апеляційному порядку.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
IV. Позиція Верховного Суду
Спір у цій справі виник з відносин, пов`язаних з відшкодуванням шкоди, якої, як уважає позивачка, було завдано їй внаслідок незаконного арешту та пошкодження транспортного засобу, який, за доводами позивачки, продовжував протиправно утримуватися органами досудового розслідування навіть після скасування арешту.
Звертаючись до адміністративного суду, позивачка у позові вимагала визнати протиправною бездіяльність МВС України щодо неприйняття постанови про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури, відповідно до заяви від 16.11.2023, та зобов`язати МВС України прийняти постанову про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури у кримінальному провадженні №42020000000000360 від 28.02.2020 та виділеному з нього кримінальному провадженню № 12021100060001682 від 23.10.2021, відповідно до статті   12 Закону України № 266/94-ВР.
З положень частини п`ятої статті 21 КАС України випливає, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
За визначенням, наведеним у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, публічно-правовим спором є, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
Отже, характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Спеціальні підстави відповідальності за шкоду, завдану органом державної влади, зокрема, органами що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратурою або судом, визначено статтею 1176 Цивільного кодексу України. Ці підстави характеризуються особливостями суб`єктного складу заподіювачів шкоди, серед яких законодавець виокремлює посадових чи службових осіб органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, та особливим способом заподіяння шкоди. Сукупність цих умов і є підставою покладення цивільної відповідальності за завдану шкоду саме на державу.
Шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, відшкодовується державою лише у випадках вчинення незаконних дій, вичерпний перелік яких охоплюється частиною першою статті 1176 Цивільного кодексу України, а саме у випадку незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування запобіжного заходу, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт.
Указані положення кореспондуються із нормами, наведеними у частині першій статті 1 Закону №266/94-ВР.
За відсутності підстав для застосування частини першої статті 1176 Цивільного кодексу України (в інших випадках заподіяння шкоди цими органами) діють правила частини шостої цієї статті - така шкода відшкодовується на загальних підставах, тобто виходячи із загальних правил про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, їх посадовими та службовими особами (статті 1173, 1174 Цивільного кодексу України).
Статті 1173, 1174 Цивільного кодексу України є спеціальними і передбачають певні особливості, характерні для розгляду справ про деліктну відповідальність органів державної влади та посадових осіб, які відмінні від загальних правил деліктної відповідальності. Так, зокрема, цими правовими нормами передбачено, що для застосування відповідальності посадових осіб та органів державної влади наявність їх вини не є обов`язковою. Водночас цими нормами не заперечується обов`язковості наявності інших елементів складу цивільного правопорушення, які є обов`язковими для доказування у спорах про стягнення збитків.
Необхідною підставою для притягнення органу державної влади чи посадової особи до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії органу державної влади чи посадової особи, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і доведення наявності цих умов лежить на позивачеві, який звернувся з позовом про стягнення шкоди на підставі статей 1173, 1174 Цивільного кодексу України.
Відповідно до положень статей 15, 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Способами захисту особистих немайнових або майнових прав та інтересів, з якими особа має право звернутися до суду, зокрема, є відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Порядок застосування та реалізація вказаних вище норм Цивільного кодексу України у відносинах щодо відшкодування майнової шкоди, в тому числі завданої органом державної влади, зокрема, органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду або органом державної влади при виконанні ними своїх повноважень наведено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.06.2018 (справа №755/13879/16-ц), 20.09.2018 (справа № 686/23731/15-ц), 22.04.2019 (справа №236/893/17).
Аналізуючи вказані норми, у співставленні з фактичними обставинами справи, Суд зазначає, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність МВС України щодо неприйняття постанови про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури, відповідно до заяви від 16.11.2023, та зобов`язати МВС України прийняти постанову про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури у кримінальних провадженнях №42020000000000360 від 28.02.2020 та № 12021100060001682 від 23.10.2021, відповідно до статті 12 Закону України №   266/94-ВР є способом примусового зобов`язання відшкодувати позивачці завдану їй шкоду у вигляді збитків, пов`язаних із пошкодженням транспортного засобу під час перебування його під арештом, моральної шкоди а також витрат на правову допомогу адвоката. 
Адміністративні суди, як вже було зазначено в цій постанові, можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.
Беручи до уваги, що вимоги позивачки за своїм змістом і метою є вимогами про стягнення шкоди і непов`язані з вимогами вирішити публічно-правовий спір, їхній розгляд адміністративним судом неможливий.
Аналогічні висновки у подібних правовідносинах було викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.07.2018 у справі № 826/2004/18, від 05.12.2018 у справі № 803/980/17, у постановах від 12.05.2022 у справі №420/6424/18 та від 13.02.2020 у справі №500/2395/18.
Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, цей спір не є публічно-правовим, випливає з приватноправових відносин і має вирішуватися місцевим загальним судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з чим дійшли правильних висновків про відсутність підстав для відкриття провадження у справі.
Відповідно до частини першої статі 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених   статтею 341   цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішень судів попередніх інстанцій відсутні.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , яка подана її представником - адвокатом Лісконогом Геннадієм Миколайовичем, - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04.07.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    В.Е. Мацедонська
                                                                                                    М.І. Смокович