ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2025 року 
м. Київ
справа № 400/4465/21
провадження № К/990/5708/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Миколаївської області, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Миколаївської області, про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року (у складі головуючого судді - Мельника О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року (у складі колегії суддів: судді-доповідача - Димерлія О.О., суддів: Шляхтицького О.І., Осіпова Ю.В.) у справі №400/4465/21,
ВСТАНОВИВ:
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. В провадженні Миколаївського окружного адміністративного суду перебувала справа за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач), треті особи: Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Миколаївської області, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Миколаївської області, в якому позивач просила:
- визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення (визнання) ОСОБА_1 суб`єктом декларування - особою уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування або прирівняною до них;
- визнати протиправними дії НАЗК щодо покладення на ОСОБА_1 обов`язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України «Про запобігання корупції»;
- визнати протиправним та скасувати повідомлення НАЗК від 07.05.2021 №47-02/31087/21 на ім`я ОСОБА_1 про неподання декларації за 2020 рік.
2. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.10.2024, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2025, задоволено клопотання представника відповідача та закрито провадження в справі №400/4465/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
3. З посиланням на висновки, викладені, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 у справі №260/3380/21, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст доводів та вимог касаційної скарги, відзиву (заперечень) на неї
4.  ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.10.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2025 у справі №400/4465/21, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційна скарга обґрунтована порушенням судами попередніх інстанцій норм процесуального права під час відмови у зупиненні провадженні у справі до вирішення Конституційним Судом України справи №3-79/2023 (157/23), необхідністю відступлення від позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 02.03.2023 у справі №260/3380/21, яка була застосована при розгляді цієї справи, доводами по суті спору, а також безпідставністю позиції про те, що надіслане НАЗУ повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України. Позивач також зазначає про безпідставне обмеження її права на доступ до правосуддя.
6. Підтримуючи позицію позивача, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу позивача задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. У відзиві на касаційну скаргу НАЗК просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8. Касаційна скарга позивача до Верховного Суду надійшла 13.02.2025.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.02.2025 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
10. Ухвалою Верховного Суду від 10.03.2025 відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.10.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2025 у справі №400/4465/21. Іншою ухвалою Суду від 10.03.2025 відмовлено в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення дії оскаржуваних судових рішень.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.03.2025 заяву ОСОБА_1 про відвід колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у складі: судді-доповідача Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. від розгляду справи №400/4465/21, визнано необґрунтованою; задоволено заяву судді Мартинюк Н.М. про самовідвід, відведено суддю Мартинюк Н.М. від участі у розгляді справи №400/4465/21; передано заяву ОСОБА_1 про відвід колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у складі: судді-доповідача Жук А.В., суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М., від розгляду справи №400/4465/21, до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для розгляду заяви; передано матеріали справи №400/4465/21 до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду в установленому законом порядку.
12. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.03.2025 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Загороднюк А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Смоковича М.І. від 31.03.2025 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у складі: судді-доповідача Жука А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. від розгляду справи №400/4465/21.
14. Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
17. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та повноту дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
18. Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
20. За положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
21. За змістом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
22. Предметом спору в даній справі є дії НАЗК щодо визначення (визнання) ОСОБА_1 суб`єктом декларування, покладення на неї обов`язку подати декларацію за 2020 рік та скасування повідомлення НАЗК від 07.05.2021 №47-02/31087/21.
23. Згідно усталених висновків Верховного Суду, до адміністративних судів можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі, на виконання делегованих повноважень.
24. За наслідком дослідження предмету спору у цій справі, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновків, що спірне повідомлення НАЗК не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні приписів КАС України (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії), оскільки носить лише інформаційний характер. 
25. Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що повідомленням від 07.05.2021 №47-02/31087/21 відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування. Суб`єкти декларування визначені Законом України «Про запобігання корупції». Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.
26. Ураховуючи, що направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ОСОБА_1 , оскарження дій відповідача щодо його направлення не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на підставі повідомлення можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
27. Отже, заявлені позовні вимоги не підлягають самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
28. Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 у справі №260/3380/21 та підтримано в постановах Верховного Суду від 10.03.2023 у справі №260/2244/21, від 15.03.2023 у справі №380/9317/21, від 21.03.2023 у справі №260/2265/21, від 27.03.2023 у справі №260/2264/21, яка, з урахуванням приписів частини п`ятої статті 242 КАС України, правомірно врахована судами попередніх інстанцій під час розгляду справи та закриття провадження у ній.
29. Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від такої правової позиції чи вирішення питання передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступлення від її висновків.
30. Доводи касаційної скарги висновків, зроблених у цій справі судами попередніх інстанцій, не спростовують.
31. Водночас колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги стосовно порушення судом першої інстанції положень статті 236 КАС України в частині відмови в задоволенні клопотання про зупинення провадження у справі та мотиви позивача по суті позову, оскільки предметом цього касаційного оскарження є повнота дотримання судами попередніх інстанцій положень статті 238 КАС України під час вирішення питання про закриття провадження у справі.
32. Верховний Суд також уважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що закриття провадження у справі перешкоджає позивачу доступ до правосуддя.
33. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Європейської конвенції з прав людини, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетятка та Шереметьєв проти України»).
34. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ констатував, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
35. Обмеження можливості оскарження дій НАЗК щодо визначення (визнання) ОСОБА_1 суб`єктом декларування, покладення на неї обов`язку подати декларацію за 2020 рік та повідомлення НАЗК від 07.05.2021 №47-02/31087/21, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки доводи щодо їх протиправності можуть бути викладені позивачкою у відповідному зверненні до суду після прийняття суб`єктом владних повноважень індивідуального акту.
36. Відповідно до частин першої-п`ятої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
37. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 350 КАС України).
38. Враховуючи наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
39. Колегія суддів вважає, що в Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.
40. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються. 
Керуючись статтями 19, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року у справі №400/4465/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................
А.В. Жук
А.Г. Загороднюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду