ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

14 жовтня 2025 року 	м. Дніпро	справа № 160/23355/24	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Ясенової Т.І. (доповідач),
                               суддів:  Головко О.В., Суховарова А.В.,     
розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року (суддя Турова О.М.) в адміністративній справі за позовом ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування пункту вимоги,- 

ВСТАНОВИВ:

ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) звернулась до суду із адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в яому позивач просить визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 31.07.2024 №040807-15/2116-2024 «Щодо усунення виявлених порушень».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідно до акта від 27.06.2024 № 040807-20/3, складеного за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ІНФОРМАЦІЯ_2 (Військова частина НОМЕР_1 ) за період з 01.01.2022 по 31.12.2023, в ході проведеної ревізії, зокрема, виявлено порушення в діях позивача, що, на думку перевіряючих, полягає в тому, що протягом квітня-грудня 2022 року, всупереч вимогам п.2 Положення про преміювання працівників ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 ), за рахунок асигнувань загального фонду державного бюджету, працівникам ЦБЗ ПММ було зайво нараховано та виплачено одноразову грошову премію за підсумками місяця на загальну суму 3 117 432,12 грн (КПКВК ДБ 1003020; КЕКВ 2111); на суму зайво виплаченої одноразової грошової премії перераховано єдиного соціального внеску у сумі 685 835,07 грн (КПКВК ДБ 1003020; КЕКВ 2120); внаслідок зазначеного порушення працівникам ЦБЗ ПММ протягом червня-грудня 2022 року та січня-листопада 2023 року було зайво нараховано та виплачено заробітну плату за час відпустки за рахунок коштів загального фонду по КПКВК ДБ 1003020 по КЕКВ 2111 на загальну суму 173 567,47 грн., в т.ч. за червень-грудень 2022 - 81 883,92 грн., за січень-листопад 2023 - 91 683,55 грн.; на суму зайво виплаченої заробітної плати за час відпустки, перераховано єдиного соціального внеску за рахунок загального фонду по КПКВК ДБ 1003020 по КЕКВ 2120 у загальній сумі 38 184,84 грн, в т.ч. за червень-грудень 2022 року - 18 014,46 грн, за січень-листопад 2023 року - 20 170,38 грн. Однак, відповідачем не взято до уваги п.8.4. Колективного договору, згідно з яким до працівників можуть застосовуватись наступні заохочення: подяка, премія, нагородження цінним подарунком, нагородження почесною грамотою за високу результативність праці, активну участь, розумну ініціативу у здійсненні заходів щодо підвищення рівня безпеки та поліпшення умов праці. Колективний договір має вищу юридичну силу, ніж Положення про преміювання, оскільки він укладається між роботодавцем та представниками трудового колективу і регулює соціально-трудові відносини. Відповідно, якщо Колективним договором передбачено вид заохочення «премія», це означає, що роботодавець має право виплачувати премії працівникам, навіть якщо конкретні умови та порядок їх виплат не деталізовані в Положенні про преміювання. Законодавство України не містить чіткого визначення «одноразової премії». Однак, згідно з загальними принципами трудового права, премія є додатковою винагородою за результати праці, яка може виплачуватися як регулярно, та і одноразово. Оскільки Колективним договором передбачено вид заохочення «премія», це можна тлумачити як право роботодавця виплачувати як систематичні (щомісячні), так і одноразові премії. Крім того, якщо Колективний договір і Положення про преміювання не містять заборони виплачувати одноразову премію, то роботодавець має право виплачувати таку премію працівникам. При цьому преміювання проводилося з метою матеріальної зацікавленості під час воєнного стану протягом березня-грудня 2022 року, в межах фонду преміювання, який доводиться Головним управлінням НГУ та на підставі наказів начальника бази, працівникам військової частини НОМЕР_1 нараховувалась та виплачувалась одноразова грошова премія за підсумками місяця, керуючись вимогами чинного законодавства та нормами колективного договору, які передбачені Розділом 5 та Розділом 8 Колективного договору. Водночас, відповідач дійшов помилкового висновку відносно того, що в наданих рапортах начальників та заступників начальників відділень, на підставі яких здійснено преміювання працівників за підсумками роботи за відповідний місяць, не зазначається інформація щодо особистого трудового внеску працівників Центральної бази забезпечення ПММ загалом або кожного працівника окремо, оскільки, по-перше, не передбачено чітко визначеного зразку рапорту; по-друге, саме начальники та заступники начальників відділень протягом місяця визначають ступінь важливості виконуваної роботи та вирішують які працівники мають право на отримання премії, враховуючи умови дії воєнного стану. Також позивачем зауважено, що законодавством не передбачено чіткого визначення термінів виплат, які мають одноразовий чи системний характер. Водночас, виходячи із періодичності певних виплат, їх можна віднести до виплат, які мають систематичний чи одноразовий характер. Так, виробничі премії (місячні, квартальні чи премії за півріччя) не мають одноразового характеру. А премії до святкових, ювілейних дат, премії за результатами роботи за рік є одноразовими виплатами. Виходячи з характеру виплат, Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100 (далі - Порядок), і передбачено їхнє урахування. Пунктом 3 Порядку передбачено, враховувати виплати, які не є одноразовими. Із одноразових виплат Порядком передбачено врахування лише одноразової винагороди за підсумками роботи за рік і за вислугу років. Тому одноразова грошова премія за місяць, яка виплачувалась кожного місяця в період з березня по грудень 2022 року, не є разовою виплатою та враховувалась до розрахунків при обчисленні середньої заробітної плати. При цьому Центральною базою забезпечення ПММ враховано об`єктивну потребу в коштах та забезпечено режим економії коштів по КЕКВ 2111 («заробітна плата»). За наведених обставин, відповідач дійшов помилкового висновку про порушення позивачем вимог п.2 Положення про преміювання працівників Центральної бази забезпечення пально-мастильними матеріалами Національної гвардії України (військової частини НОМЕР_1 ), відтак, викладена у пункті 1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 31.07.2024 №040807-15/2116-2024 «Щодо усунення виявлених порушень» вимога про забезпечення позивачем відшкодування порушення в частині зайвого нарахування одноразових грошових премій працівникам Військової частини НОМЕР_1 та, як наслідок, виплат, що розраховуються із середнього розміру заробітної плати, та суми єдиного соціального внеску, що нарахований на зайві виплати на загальну суму 4   015   019,5 грн. є протиправною та підлягає скасуванню.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.   
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
Скаржником зазначено, що за своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22. Тобто, Верховним Судом сформований висновок про можливість
оскарження вимоги контролюючого органу. Водночас, правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка
реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Верховного суду від 21.12.2023 у справі № 826/13003/17. Слід зазначити, що відповідач не звертався до суду з позовом до позивача про стягнення збитків по надісланій вимозі і судом не приймалися рішення, якими надавалась оцінка вимоги відповідача. Таким чином, суд першої інстанції повинен був розглянути позовні вимоги позивача на предмет не правомірності прийнятого рішення відповідача. Суд дійшов висновку, що позивач не надав вмотивованих доводів на
підтвердження позову та відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог, що не відповідає дійсності. Зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Отже, наведене в сукупності не виключає права позивача на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Відповідно до вимог статті 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що відповідно до п.8.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на І квартал 2024 року, на підставі направлень від 28.03.2024 №№100-102, виданих начальником управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області Ващенком Г.В., ревізійною групою під керівництвом начальника відділу Управління ОСОБА_1 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військової частини НОМЕР_1 ) за період з 01.01.2022 по 31.12.2023.
Вказану ревізію проведено з 29.03.2024 по 20.06.2024 (з зупиненням з 01.04.2024 по 07.04.2024, з 24.04.2024 по 19.05.2024 та з 03.06.2024 по 11.06.2024) відповідно до питань програми ревізії, з відома начальника В/Ч НОМЕР_1 , полковника ОСОБА_2 та в присутності головного бухгалтера ЦБЗ ПММ Марини Іванівни Назаренко.
За результатами ревізії складено акт від 27.06.2024 №040807-20/3, який підписаний посадовими особами ЦБЗ ПММ 05.07.2024 із запереченнями, висновок на які направлено об`єкту контролю з супровідним листом від 30.07.2024 № 040807-15/2102-2024.
Як слідує з акта ревізії від 27.06.2024 №040807-20/3, ревізією щодо преміювання працівників ЦБЗ ПММ встановлено, що п.2 Положення про преміювання працівників Центральної бази забезпечення пально-мастильними матеріалами Національної гвардії України (військової частини НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) (Додаток №2 до Колективного договору на 2018-2022 роки, узгоджений представниками трудового колективу Притулою О.М. та ОСОБА_3 , та затверджений 04.05.2018 начальником ЦБЗ ПММ Шиптенком І.В., далі - Положення про преміювання, додається) передбачено, що: «Преміювання проводиться за результатами роботи за місяць. Розмір премії встановлюється в прямій залежності від особистого трудового внеску кожного працівника окремо. Підставою для преміювання являються дані обліку про виконання показників преміювання, що надходить у вигляді рапортів відповідних начальників підрозділів Центральної бази.. Нарахування та виплата премії проводиться на підставі наказу начальника Центральної бази (командира в/ч НОМЕР_1 ), що видається щомісяця. В окремих випадках з нагоди ювілейних та святкових дат працівникам може бути виплачена одноразова премія за рахунок коштів загального чи спеціального фонду Держбюджету.». Інших видів преміювання в Положенні про преміювання працівників ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) не передбачено. Поряд з цим, ревізією встановлено, що протягом квітня-грудня 2022 року, працівникам ЦБЗ ПММ, окрім щомісячної грошової премії, також щомісяця, за підсумками відповідного місяця, виплачувалась одноразова грошова премія. В наданих до ревізії рапортах начальників та заступників начальників відділень, на підставі яких здійснено виплату двох премій: преміювання працівників за підсумками роботи за відповідний місяць та одноразове преміювання працівників за підсумками роботи за відповідний місяць, - інформація щодо особистого трудового внеску працівників В/Ч НОМЕР_1 загалом або кожного працівника окремо, відсутня. При цьому обрахованою Військовою частиною НОМЕР_1 потребою в бюджетних коштах на заробітну плату працівників за КПКВК ДБ 1003020 (за KEКB 2111), виплата одноразової грошової премії у 2022 році не було передбачено. Водночас, розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до кошторису, є невід`ємною частиною кошторису (п.2 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228).  На питання «Чому протягом квітня-грудня 2022 року нараховувалась та виплачувалася одноразова грошова премія за підсумками місяця та чи відноситься одноразова грошова премія до одноразових виплат (з нагоди ювілейних та святкових дат)? У разі віднесення до одноразових виплат, чи враховувалась вона до розрахунку при обчисленні середньої заробітної плати?», під час ревізії головним бухгалтером в/ч НОМЕР_1 Мариною Назаренко надано пояснення, згідно з яким: з метою матеріальної зацікавленості під час військового стану протягом березня-грудня 2022 року, в межах фонду преміювання, який доводиться Головним управлінням та на підставі наказів начальника бази, працівникам військової частини НОМЕР_1 нараховувалась та виплачувалась одноразова грошова премія за підсумками місяця, керуючись вимогами чинного законодавства та нормами колективного договору, які передбачені Розділом 5 та Розділом 8 Колективного договору: « 5.21 3 метою матеріальної зацікавленості працівників Центральної бази та підвищення продуктивності праці здійснюється преміювання працівників. Преміювання проводиться лише в межах фонду преміювання. 8.4 За високу результативність праці, активну участь та розумну ініціативу у здійснення заходів щодо підвищення рівня безпеки та поліпшення умов праці до працівника можуть застосовуватись наступні заохочення: подяка, премія, нагородження цінним подарунком, нагородження почесною грамотою.». Щодо тлумачення виплат, які мають одноразовий чи систематичний характер, законодавством не передбачено чіткого визначення цих термінів. Водночас, виходячи з періодичності певних виплат їх можна віднести до виплат, які мають систематичний чи одноразовий характер. Так, виробничі премії (місячні, квартальні чи премії за півріччя) не мають одноразового характеру. А премії до святкових, ювілейних дат, премії за результатами роботи за рік є одноразовими виплатами. Виходячи з характеру виплат Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою КМУ від 08.02.1995 №100 (далі - Порядок), передбачено їхнє урахування. Так, пунктом 3 Порядку передбачено враховувати виплати, які не є одноразовими. Із одноразових виплат Порядком передбачено врахування лише одноразової винагороди за підсумками роботи за рік і за вислугу років. Тому, одноразова грошова премія за місяць, яка виплачувалась кожного місяця в період з березня по грудень 2022 року, не є разовою виплатою та враховувалась до розрахунку при обчисленні середньої заробітної плати. Зважаючи на вказане у сукупності, в акті ревізії було зроблено висновок про порушення під час нарахування та виплати працівникам Військової частини НОМЕР_1 одноразової грошової премії за підсумками місяця, яка не була передбачена п.2 Положення про преміювання та відповідно впливу вказаного порушення на обсяги виплат заробітної плати останнім, за час відпустки. Так, зокрема, протягом квітня-грудня 2022 року, всупереч вимог п.2 Положення про преміювання, за рахунок асигнувань загального фонду державного бюджету, працівникам ЦБЗ ПММ було зайво нараховано та виплачено одноразову грошову премію за підсумками місяця на загальну суму 3 117 432,12 грн (КПКВК ДБ 1003020; КЕКВ 2111) (розрахунок додається). На суму зайво виплаченої одноразової грошової премії, перераховано єдиного соціального внеску у сумі 685 835,07 грн (КПКВК ДБ 1003020; КЕКВ 2120). Внаслідок зазначеного порушення, працівникам ЦБЗ ПММ протягом червня-грудня 2022 року та січня-листопада 2023 року було зайво нараховано та виплачено заробітну плату за час відпустки за рахунок коштів загального фонду по КПКВК ДБ 1003020 по КЕКВ 2111 на загальну суму 173 567,47 грн, (розрахунок додається) в т. ч. за червень-грудень 2022 року - 81 883,92 грн, за січень - листопад 2023 року - 91 683,55 гривень. На суму зайво виплаченої заробітної плати за час відпустки, перераховано єдиного соціального внеску за рахунок загального фонду по КПКВК ДБ 1003020 по КЕКВ 2120 у загальній сумі 38 184,84 грн, в т. ч. за червень-грудень 2022 року - 18 014,46 грн, за січень - листопад 2023 року - 20 170,38 гривень.
Зважаючи на те, що під час ревізії вказане порушення позивачем усунуто не було, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», 3 підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, підпункту 15 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 №3, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Управлінням на адресу позивача направлено вимогу від 31.07.2024 №040807-15/2116-2024 «Про усунення виявлених порушень», згідно з п.1 якої Військовій частині НОМЕР_1 необхідно: відповідно до норм з статей 130-136 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування порушення в частині зайвого нарахування одноразових грошових премій працівникам В/Ч НОМЕР_1 та, як наслідок, виплат, що розраховуються із середнього розміру заробітної плати, та суми єдиного соціального внеску, що нарахований на зайві виплати на загальну суму 4 015 019,5 гривень.
Не погоджуючись з п.1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 31.07.2024 №040807-15/2116-2024 «Щодо усунення виявлених порушень», позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.          
Як вбачається з матеріалів справи, предметом розгляду в межах даної справи є визнання протиправними та скасування пункту вимоги відповідача, у яких зазначено суми збитків.
Верховний Суд у своїй практиці (в тому рахунку і у постанові 08 лютого 2024 року у справі № 160/14339/23) неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.
Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 та від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.
Аналогічна правова позиція, викладена Верховним Судом у постанові від 06 червня 2024 року у справі № 560/4308/22
У справі, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в забезпеченні відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.
Отож, колегія суддів наголошує, що пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18, від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 у справі №160/13920/20.
За таких обставин, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.
Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16 і постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 05.03.2020 у справі № 810/465/16, від 20.03.2020 у справі № 814/380/17, від 12.04.2023 у справі № 640/10063/21.
Щодо доводів скаржника стосовно можливості оскарження вимоги з приводу необхідності відшкодування збитків при розгляді справи за позовом підконтрольного суб`єкта про скасування такої вимоги у зв`язку з необхідністю застосування до спірних правовідносин правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, від 21 грудня 2023 року у справі №826/13003/17, то суд апеляційної інстанції зазначає, що судова практика з указаного процесуального питання сформована Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16), відповідно до якої законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 11 жовтня 2023 року в справі № 607/1662/21 та постанові від 17 січня 2024 року в справі №932/9029/23 звернула увагу на те, що висновки, які містяться в рішеннях судової палати, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати - над висновками палати чи колегії суддів, а висновки Великої Палати - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.
Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Отож, правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду мають перевагу над висновками Верховного Суду, тому саме вони підлягають застосуванню.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів відхиляє вище приведені доводи апеляційної скарги та зазначає, що у випадку відсутності факту добровільного відшкодування збитків, такі збитки стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Як наслідок, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
Враховуючи вказане, перевірку обґрунтованості оскаржуваної вимоги відповідача має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі.
Доводи апеляційної скарги вказаного не спростовують, оскільки фактично дублюють доводи позовної заяви, яка отримала повну та об`єктивну оцінку суду першої інстанції.
Таким чином, суд апеляційної інстанції доходить до переконання, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права.
Згідно  п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів  до  уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень  не  означає необхідності відповідати  на  кожен аргумент захисту  на  підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що  згідно  практики Європейського суду  з прав  людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти  України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно  до  п.58 якого суд повторює, що  згідно з  його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний  з  належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів  з  вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави,  на  яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його  не  можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді  на  кожен аргумент. Міра,  до  якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною  в  залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та надано їм належну юридичну оцінку, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повної постанови у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
   
Головуючий - суддя                                                                      Т.І. Ясенова 

                               суддя                                                                      О.В. Головко 

                               суддя                                                                      А.В. Суховаров