ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2025 року
м. Київ

справа № 200/4863/23
адміністративне провадження № К/990/36373/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Чиркіна С.М.

розглянув у письмовому провадженні 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.03.2024 (суддя Чекменьов Г.А.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2024 (колегія у складі суддів Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д., Гайдара А.В.)
у справі № 200/4863/23
за позовом ОСОБА_1 
до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Виконавчого комітету Покровської міської ради Донецької області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.           ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області ( далі - відповідач-1) та Виконавчого комітету Покровської міської ради Донецької області (далі - відповідач-2), в якому просив:
-          визнати протиправною бездіяльність щодо не прийняття рішення про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з батьком ОСОБА_1 на підставі заяви від 19.05.2023;
-          зобов`язати розглянути заяву від 19.05.2023 про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з батьком ОСОБА_1 та постановити відповідне рішення по суті звернення.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є батьком ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
3.Згідно з довідкою від 30.03.2023 № 1427-5002679373 про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи фактичним місцем проживанням позивача є: АДРЕСА_1 .
4.Відповідно до довідки № 1427-5002679416 від 30.03.2023 зареєстровано ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , як внутрішньо-переміщену особу за адресою: АДРЕСА_1 .
5.Рішенням Дружківського міського суду Донецької області від 13.06.2023 у справі №201/4037/23 (провадження № 2/229/1521/2023) розірвано шлюб, зареєстрований 27.08.2013, між ОСОБА_1 і ОСОБА_3 , про що зроблено актовий запис у книзі реєстрації шлюбів Відділом державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Єнакіївського міського управління юстиції у Донецькій області , актовий запис № 348.
6.Під час розірвання шлюбу ОСОБА_1 не ставив питання про вирішення спору про місце проживання дитини з одним з батьків.
7.29.12.2022 розпорядженням начальника Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області №330рг "Про затвердження складу комісії з питань захисту прав дитини та Положення про неї" затверджено склад комісії з питань захисту прав дитини (далі - Комісія).
8. ОСОБА_1 звернувся до відповідача-1 із заявою від 19.05.2023 №1-22-2432 про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з ним за своїм місцем мешкання: АДРЕСА_1 ".
9.02.06.2023 Комісія провела засідання та повідомила позивачу, що не може вирішити питання, де краще буде дитині мешкати: з батьком в Україні чи з мамою в росії без висловлення думки матері дитини ( ОСОБА_3 ). Комісія вирішила направити запити для надання роз`яснень до Міністерства соціальної політики, Уповноваженого Президента з прав дитини, Міністерства з питань реінтеграції ТОТ.
10.31.07.2023 проведено засідання Комісії за участю позивача. Встановлено, що згідно з довідкою слідчого відділу Маріупольського РУП ГУ НП в Донецькій області від 17.05.2023 №101/04/3158/2-2023 у межах кримінального провадження №12023052770000220 від 15.03.2023 ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) є безвісти зникла. В ході розслідування встановлено, що можливим місцем перебування разом з матір`ю є територія країни-загарбника - російська федерація, у зв`язку з чим обмежена можливість проведення слідчих дій.
11.Згідно з листом від 17.07.2023 №16464/301, наданим Покровським РУП ГУНП в Донецькій області, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , знаходиться у державному розшуку.
12.Відповідно до довідки від 19.06.2023 №01-09/335, наданої Комунальною установою «Покровський координаційний комітет самоорганізації населення», за адресом м.     Покровськ, м-н Южний, буд.25, кв. 35, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 фактично не мешкає.
13.Згідно з Актом обстеження умов проживання служби у справах дітей Покровської міської ради від 25.05.2023 за адресом АДРЕСА_1 проживає ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 . За результатами обстеження за місцем проживання батька створено умови для проживання та розвитку дитини.
14.Згідно з Висновком оцінки потреб сім`ї з дітьми від 31.05.2023 Покровського міського центру соціальних служб Донецької області, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , бажає встановити місце проживання дитини ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , разом із ним за даною адресом. На даний час дитина знаходиться з матір`ю за межами України.
Встановлено, що малолітня ОСОБА_2 зареєстрована за адресою: АДРЕСА_2 , обстеження матеріально-побутових умов за адресою реєстрації неможливе, оскільки житло знаходиться на непідконтрольній Україні території.
Фактичне місце проживання дитини встановити на даний час неможливо, у зв`язку з чим немає можливості обстежити умови проживання малолітньої ОСОБА_2 , поспілкуватися з дитиною та з`ясувати думку матері ОСОБА_3 . Також неможливо з`ясувати, чи жива дитина, оскільки і дитина, і її мати, на час початку повномасштабних воєнних дій перебували на тимчасово окупованій території (м.     Маріуполь), та на територію України не виїхали.
15.Служба у справах дітей зазначила, що не має змоги надати висновок, оскільки таке питання розглядається за місцем проживання (перебування) дитини. Дитина не проживає за адресою: АДРЕСА_1 , тому представники Служби у справах дітей не можуть провести бесіду з матір`ю та дитиною з метою з`ясування думки дитини та скласти висновок про визначення її місця проживання.
16.За наслідками розгляду звернення позивача Комісія вирішила не приймати рішення про визначення місця проживання малолітньої дитини, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , з позивачем, оскільки не може підтвердити або спростувати факт знаходження дитини на території Покровської міської територіальної громади, але готова повернутися до цього питання у разі фактичного проживання дитини на території громади.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17.          Позивач вважає, що відповідач розглянув його заяву формально та безпідставно самоусунувся від прийняття рішення по суті, фактично зупинивши її розгляд. 
На його думку, було проігноровано вимоги пункту 72 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі - Порядок № 866). Відповідач не врахував істотних обставин справи, зокрема: введення в Україні воєнного стану; факт, що дитина є громадянином України; а також, що відповідач веде первинний облік малолітньої дитини ОСОБА_2 . Незважаючи на це, відповідач не виконав покладеного на нього обов`язку щодо розгляду заяви та прийняття рішення по її суті.
Крім того, закон не передбачає можливості відкладання або призупинення відповідачем розгляду заяви та ухвалення рішення по суті.
18.          Відповідач-1 проти позову заперечив. У відзиві зазначив, що вирішення питань опіки і піклування не належить до повноважень Покровської міської військової адміністрації у порядку, встановленому законодавством. Крім того, у разі задоволення позовних вимог військова адміністрація не матиме можливості виконати рішення суду, оскільки не наділена відповідними повноваженнями.
19.          Виконавчий комітет Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області відзив на позовну заяву не надав. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20.          Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 11.03.2024 у задоволенні позову відмовив.
21.          Суд першої інстанції виходив з того, що адміністративний позов у цій справі не спрямований на захист прав, свобод чи інтересів в публічно-правових відносинах, а заявлений на захист прав позивача у сфері сімейних відносин.
Зокрема, сторона позивача посилається на неналежне виконання відповідачами своїх обов`язків в якості органу опіки та піклування, через що порушуються права позивача в частині визначення місця проживання дитини. Відповідно, підставами позову вказані відсутність остаточного рішення за заявою позивача, необґрунтованість висновків про необхідність відкласти розгляд заяви до отримання результатів розшуку дитини чи визначення її фактичного місцезнаходження, неповноважний склад комісії.
Заява позивача про встановлення місця проживання дитини прийнята та розглянута відповідачем у встановленому законом порядку з прийняттям обґрунтованого рішення про неможливість встановлення місця проживання дитини за умов неможливості визначення місця фактичного перебування дитини, з`ясування думки матері неповнолітньої та самої дитини.
Посилання представника позивача на формальні обставини, зокрема: питання повноважень Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області та її виконавчого комітету; персональний склад комісії з питань захисту прав дитини (в тому числі участь у її роботі представників комунальних закладів освіти на громадських засадах); обсяг досліджених комісією матеріалів, не свідчать про невідповідність прийнятого відповідачем рішення вимогам закону, які можуть бути предметом перевірки в межах цієї адміністративної справи. Зазначені обставини не суперечать критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Водночас зміст рішення Комісії, яке по суті є рішенням щодо спору між батьками, не може бути предметом розгляду адміністративним судом, оскільки це питання належить до юрисдикції судів цивільної спеціалізації. Відсутність остаточного рішення Комісії не позбавляє позивача права звернутися до суду в порядку цивільного судочинства для захисту свого права на виховання дитини.
Оскільки позивач має право на захист своїх прав у сфері сімейних відносин в порядку цивільного судочинства, а в межах цієї адміністративної справи судом не встановлено порушень в діях чи рішеннях відповідачів, як суб`єктів владних повноважень, відсутні підстави для задоволення позову.
22.Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 15.08.2024 скасував рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.03.2024, провадження у справі закрив та роз`яснив позивачу право звернення з цим позовом в порядку цивільного судочинства.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірні правовідносини виникли між учасниками справи з приводу захисту сімейних прав та інтересів позивача на реалізацію саме положень Сімейного кодексу України, а отже, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. ОСОБА_1 у касаційній скарзі просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.03.2024 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2024, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
24.Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування приписів пункту 19 частини першої статті 4 КАС України у подібних правовідносинах (а саме у випадку оскарження особою рішення органу опіки та піклування, яке не підпадає під дію норм частини другої статті 19 Сімейного кодексу України). 
У контексті наведеного позивач також зазначає, що відповідачі, діючи не у спосіб, передбачений законодавством, фактично відклали розгляд по суті заяви позивача про визначення місця проживання його малолітньої дитини та, як наслідок, не прийняли остаточного рішення за такою заявою. Натомість Покровська міська військова адміністрація обмежилась направленням на адресу ОСОБА_1 листа від 04.08.2023, який не є рішенням органу опіки та піклування в розумінні положень частини другої статті 19 Сімейного кодексу України, а тому підстави для закриття провадження у справі №       200/4863/23 були відсутні.
25.          Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2024 відкрито касаційне провадження з підстав, передбачених п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України.
26.          Відповідач у відзиві заперечує проти задоволення касаційної скарги з підстав, які збігають з мотивами, які наводив раніше. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
28.Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29.Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
30.У п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31.          Як вбачається з матеріалів справи та установлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся з позовом про визнання протиправною бездіяльності органу опіки та піклування щодо неприйняття рішення за заявою від 19.05.2023 про визначення місця проживання малолітньої дитини, та з вимогою зобов`язати відповідача розглянути цю заяву та постановити відповідне рішення по суті звернення.
32.Згідно з п. 72 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 866 від 24.09.2008, для розв`язання спору між батьками щодо визначення місця проживання дитини один із батьків подає службі у справах дітей за місцем проживання (перебування) дитини заяву, копію паспорта, довідку з місця реєстрації (проживання), копію свідоцтва про укладення або розірвання шлюбу (у разі наявності), копію свідоцтва про народження дитини, довідку з місця навчання, виховання дитини, довідку про сплату аліментів (у разі наявності).
Під час розв`язання спорів між батьками щодо визначення місця проживання (перебування) дитини служба у справах дітей повинна керуватися найкращими інтересами дитини з урахуванням рівних прав та обов`язків матері та батька щодо дитини.
Працівник служби у справах дітей за місцем проживання (перебування) дитини проводить бесіду з батьками та відвідує дитину за місцем проживання, про що складає акт обстеження умов проживання за формою згідно з додатком 9, а також звертається до соціального закладу та/або фахівця із соціальної роботи для забезпечення проведення оцінки потреб сім`ї з метою встановлення спроможності матері, батька виконувати обов`язки з виховання дитини та догляду за нею.
Після обстеження житлово-побутових умов, проведення бесіди з батьками та дитиною служба у справах дітей складає висновок про визначення місця проживання дитини і подає його органу опіки та піклування для прийняття відповідного рішення.
33.Крім того, згідно з ст. 19 Сімейного кодексу України у випадках, передбачених цим Кодексом, особа має право на попереднє звернення за захистом своїх сімейних прав та інтересів до органу опіки та піклування.
34.Рішення органу опіки та піклування є обов`язковим до виконання, якщо протягом десяти днів від часу його винесення особа не звернулася за захистом своїх прав або інтересів до суду, крім випадку, передбаченого частиною другою статті 170 цього Кодексу.
35.Враховуючи зазначене, орган опіки та піклування зобов`язаний ухвалити остаточне рішення по суті поданої заяви, не допускаючи безпідставного затягування строків її розгляду або відмови від виконання владних повноважень у межах компетенції. Ненадання відповідного рішення у строки, встановлені законодавством, становить протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України.
36.Таким чином, провадження щодо розгляду заяви є обов`язковою адміністративною процедурою, яка повинна завершитися ухваленням рішення по суті звернення.
37.Частина друга статті 19 Сімейного кодексу України прямо визначає, що рішення органу опіки та піклування є обов`язковим до виконання, якщо протягом 10 днів з моменту його ухвалення не було подано позов до суду щодо його оскарження. При цьому не передбачено можливості відтермінування прийняття рішення або неприйняття рішення, що свідчить про наявність протиправної бездіяльності.
38.Бездіяльність, яка полягає у неухваленні рішення за результатами розгляду заяви, підлягає оскарженню до адміністративного суду як публічно-правовий спір відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.
39.Орган опіки та піклування не має права уникати ухвалення рішення, які належать до його повноважень відповідно до Порядку № 866 та Сімейного кодексу України.
40.Невчинення передбачених законом дій у встановленому порядку кваліфікується як протиправна бездіяльність відповідно до статті 2 КАС України. Така поведінка порушує право заявника на ефективний адміністративний розгляд, а також суперечить законним інтересам дитини, яка має право на визначеність свого місця проживання та належний рівень захисту.
41.Враховуючи вищенаведені обставини, Суд дійшов висновку, що спір, предметом якого є визнання протиправною бездіяльності органу опіки та піклування щодо неприйняття рішення за заявою про визначення місця проживання малолітньої дитини, належить до компетенції адміністративних судів.
42.Однак суд першої інстанції помилково відмовив у задоволенні позову, вважаючи спір непідсудним адміністративному суду, тоді як апеляційний суд, переглядаючи це рішення, закрив провадження у справі, що фактично позбавило заявника права на судовий захист.
43.Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
44.У цьому випадку саме апеляційним судом було прийнято постанову про закриття провадження, яка порушує норми статей 2, 4, 19, 353 КАС України та позбавляє особу права на судовий розгляд по суті.
45.За таких обставин, саме постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2024 підлягає скасуванню через порушення норм процесуального права.
46.З огляду на вищевикладене, колегія суддів доходить висновку, що постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2024 підлягає скасуванню, а справа - направленню до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі №200/4863/23 скасувати та направити справу до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та її не може бути оскаржено.

Суддя                                                                                                                      В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                                     В.М. Бевзенко

Суддя                                                                                                                      С.М. Чиркін