ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2025 року 
м. Київ

справа № 320/16011/24
адміністративні провадження № К/990/12003/25, № К/990/14074/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України», Міністерство енергетики України,
про визнання протиправним та скасування постанов,
за касаційними скаргами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, і Товариства з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України»
на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Жука Р.В. від 31 жовтня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Василенка Я.М., Безименної Н.В., Ганечко О.М. від 05 березня 2025 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У квітні 2024 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Черкасигаз» (далі - АТ «Черкасигаз», позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2226 «Про зупинення дії ліцензії з розподілу природного газу, виданої АТ «Черкасигаз»;
- визнати протиправним та скасувати пункт 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 «Про видачу ліцензії з розподілу природного газу Товариству з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України» (у редакції постанови НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2224);
- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 10 січня 2024 року № 22 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 840».
2.          На обґрунтування позовних вимог АТ «Черкасигаз» зазначало, що не зверталося до НКРЕКП з письмовою заявою щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов до передачі цілісного майнового комплексу іншому суб`єкту господарювання у порядку, передбаченому пунктом 6.3 Порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 03 березня 2020 року № 548 (далі - Порядок № 548), та відповідна перевірка не проводилася. Регулятор розглянув 29 листопада 2023 року питання зупинення дії виданої позивачу ліцензії та уточнення території провадження господарської діяльності з розподілу природного газу Товариством з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України» (далі - ТОВ «Газорозподільні мережі України») без оцінки пояснень та зауважень АТ «Черкасигаз», наданих у листі від 27 листопада 2023 року, та без урахування ухвали Печерського районного суду міста Києва від 29 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц про забезпечення позову шляхом заборони НКРЕКП розглядати такі питання. Також позивач не повідомляв відповідача про зміну місця провадження господарської діяльності, тому НКРЕКП не мало підстав виключати з ліцензії АТ «Черкасигаз» на розподіл природного газу міста Черкаси та Черкаської області (крім міста Умань, Уманського, Христинівського та Маньківського районів Черкаської області), де розташована газорозподільна система позивача, та у зв`язку з цим рішенням Регулятора, він втратив право здійснювати господарську діяльність.
3.          НКРЕКП не визнавала позов, зазначала, що 01 грудня 2023 року набрав чинність договір експлуатації газорозподільних систем або їх складових, укладений між Міністерством енергетики України (далі - Міненерго) та ТОВ «Газорозподільні мережі України», відповідно до якого останньому було передано газорозподільну систему державної власності, які раніше експлуатувалися АТ «Черкасигаз».
Позивач у листі від 21 листопада 2023 року № 2576/29 повідомив про укладення з ТОВ «Газорозподільні мережі України» договору  від 30 жовтня 2023 року № 150-РД/23 про передачу з 01 грудня 2023 року складових газорозподільної системи, що належать АТ «Черкасигаз» на праві власності; договору від 30 жовтня 2023 року № 149-РД/23 оренди рухомого та нерухомого майна, необхідного для розподілу природного газу, і договору про передачу прав та обов`язків щодо виконання невиконаних зобов`язань при провадженні ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за 2021- 2023 роки, а також надало гарантійний лист щодо виконання зазначеного договору в повному обсязі.
АТ «Черкасигаз» у зазначеному листі просило НКРЕКП провести перевірку додержання ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг за 2023 рік та попередній період здійснення ліцензійної діяльності.
НКРЕКП прийняла рішення про зупинення дії ліцензії АТ «Черкасигаз» з 29 листопада 2023 року у зв`язку з передачею майнового комплексу іншому суб`єкту (ТОВ «Газорозподільні мережі України»), про зобов`язання АТ «Черкасигаз» до 31 грудня 2024 року передати ТОВ «Газорозподільні мережі України» грошові кошти та майно для забезпечення виконання зобов`язань за попередні роки та вузли обліку природного газу, що перебували на балансі АТ «Черкасигаз», і надати НКРЕКП звітність за результатами діяльності у 2023 році, на підставі та відповідно до законодавства.
Пункт 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 у редакції постанови НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2224 врегульовує провадження ТОВ «Газорозподільні мережі України» господарської діяльності на забезпечення інтересів державного регулювання в частині повного виконання своїх зобов`язань та запобігання ризику збою/переривання газопостачання.
НКРЕКП прийняла постанову від 10 січня 2024 року № 22 після передачі ТОВ «Газорозподільні мережі України» газорозподільної системи та її складових, і прав та обов`язків щодо невиконаних АТ «Черкасигаз» зобов`язань при провадженні ліцензованої діяльності з розподілу газу. 
Станом на момент проведення НКРЕКП засідання (29 листопада 2023 року) Комісії не надходила ухвала Печерського районного суду міста Києва від 29 листопада 2023 року про забезпечення позову або інші документи у справі № 757/54636/23-ц, які б відповідали вимогам статті 157 Цивільно-процесуального кодексу України, тому не було підстав не приймати рішення. Крім того, заходи забезпечення позову були скасовані ухвалою цього ж суду від 01 лютого 2024 року. 
Регулятор дотримався вимог пункту 6.4 Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 06 грудня 2016 року № 2133, та частини четвертої статті 14 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», опублікувавши 23 листопада 2023 року на власному вебсайті обґрунтування до проєктів оскаржуваних постанов. Залишається незрозумілим, яким чином АТ «Черкасигаз» проводитиме роботи з технічного обслуговування газорозподільної мережі, враховуючи, що у них відсутнє обладнання, устаткування та інструменти.
НКРЕКП стверджувало, що доводи АТ «Черкасигаз» є безпідставними та юридично непереконливими.
4.          Позивач у відповіді на відзив зазначав, що АТ «Черкасигаз» не підписувало з Міненерго договір про припинення або розірвання договору про надання на праві господарського відання державного майна № 31/34, укладеного 20 березня 2013 року з Міністерством енергетики та вугільної промисловості України; договір не був визнаний недійсним у судовому порядку, а лист АТ «Черкасигаз» від 21 листопада 2023 року № 2576/29 підписаний ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1), яка на момент складання листа не мала права діяти від імені Товариства. Про підписання листа неуповноваженою особою АТ «Черкасигаз» повідомляло Регулятора у листі від 27 листопада 2023 року № 27-11/2023/1. 
НКРЕКП мала право приймати рішення про внесення змін до відповідного рішення про видачу ліцензії виключно за умови отримання повідомлення від АТ «Черкасигаз». Адвокат Кузовкін Е.В. передавав до початку засідання НКРЕКП 29 листопада 2023 року копію ухвали Печерського районного суду міста Києва від 29 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц, а заходи забезпечення позову були скасовані через відмову від позовних вимог щодо заборони Комісії розглядати 29 листопада 2023 року питання зупинення дії ліцензії у зв`язку з втратою актуальності. 
5.          ТОВ «Газорозподільні мережі України» подало письмове пояснення, в якому просило відмовити у задоволенні позову, оскільки АТ «Черкасигаз» не має укладеного з оператором газотранспортної системи договору на транспортування природного газу на території Черкаської області, тобто технічно не має можливості здійснювати належний та безперебійний розподіл природного газу на території Черкаської області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6.          Київський окружний адміністративний суд рішенням від 31 жовтня 2024 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2025 року, задовольнив позов.
7.          Суди попередніх інстанцій мотивували рішення тим, що наданий до суду лист АТ «Черкасигаз» від 21 листопада 2023 року № 2576/29, на підставі якого НКРЕКП прийняла рішення про зупинення дії ліцензії з розподілу природного газу, не містив фізичного підпису або доказів скріплення електронним цифровим підписом. ОСОБА_1, яка від імені АТ «Черкасигаз» підписала вказаний лист, не була головою правління Товариства станом на 21 листопада 2023 року, що підтверджується судовими рішеннями у справах № 580/8736/23 та        № 580/10024/23. НКРЕКП не перевірила повноваження особи, яка зверталася від імені АТ «Черкасигаз»; проігнорувала офіційні відомості Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) та чинні судові рішення, які забороняли вносити зміни щодо керівника АТ «Черкасигаз» та скасовували реєстраційний запис про призначення ОСОБА_1 НКРЕКП прийняла рішення про зупинення дії ліцензії та розширення ліцензії ТОВ «Газорозподільні мережі України» без проведення перевірки, передбаченої абзацом другим пункту 6.3, підпунктом 3  пункту 6.4 Порядку № 548, а також підпункт 28 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201.
НКРЕКП була обізнана про вжиття заходів забезпечення позову, оскільки представник позивача адвокат Кузовкін Е.В. надав копію ухвали Печерського районного суду м. Києва від 29 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц до канцелярії НКРЕКП 29 листопада 2023 року перед початком засідання Регулятора; також ухвалу було направлено на електронну пошту НКРЕКП, крім цього, представник позивача оголосив резолютивну частину зазначеної ухвали безпосередньо на засіданні Регулятора та просив відкласти розгляд питань, щодо яких встановлено судову заборону.
Заперечення відповідача щодо необов`язковості виконання ухвали без її надходження безпосередньо від суду були відхилені судами як такі, що порушують статтю 129-1 Конституції України про обов`язковість судового рішення. Також суди дійшли висновку, що заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Печерського районного суду м. Києва від 29 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц, обмежували НКРЕКП у праві приймати зміни до постанови від 26 грудня 2022 року № 1839 та постанови від 10 січня 2024 року № 22.
Відповідач опублікував обґрунтування до постанови НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2226 у день його прийняття, без зауважень АТ «Черкасигаз», викладених у листі від 27 листопада 2023 року № 27-11/2023/1, чим порушив вимоги статті 14 Закону № 1540-VIII.
Також АТ «Черкасигаз» не подавало НКРЕКП повідомлення про зміни у документах, що подавалися до заяви про отримання ліцензії, а відповідач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження того, що Регулятором було проведено аналіз будь-яких документів або отримано інформацію з державних паперових та електронних інформаційних ресурсів, що порушує вимоги пункту 5.1 Порядку № 548.
НКРЕКП фактично не скасувала пункт 16 додатку до Постанови НКРЕКП № 1839, який оскаржувався позивачем, а лише переоформила його у вигляді нового додатку 19 до Постанови НКРЕКП № 1839 (у редакції Постанови НКРЕКП від 30 квітня 2024 року № 822), тому права позивача не були поновлені у тому обсязі, в якому вони існували до початку оскаржуваних змін.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
8.          Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ТОВ «Газорозподільні мережі України» та НКРЕКП подали до Верховного Суду касаційні скарги, в якій просять скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2025 року, й ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
9.          На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «Газорозподільні мережі України» зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частин першої і другої статті 10 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 755-IV), частини четвертої статті 14 Закону № 1540-VIII, пункту 6.3 Порядку № 548, а також не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 19 лютого 2020 року у справі № 910/16143/18, від 18 січня 2023 року у справі № 826/10888/18, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21 та від 07 квітня 2023 року у справі № 910/5172/19.
Суди покликаються на порушення строку опублікування проєктів постанов НКРЕКП як на підставу для задоволення позовних вимог, проте не обґрунтовують, до яких негативних наслідків у сфері розподілу природного газу в Черкаській області призвело опублікування постанов 29 листопада 2023 року замість 26 листопада 2023 року, та неопублікування НКРЕКП листа АТ «Черкасигаз» від 27 листопада 2023 року № 27-11/2023/1; не досліджували питання фізичної можливості опублікування проєктів оскаржуваних постанов за три робочі дні до 29 листопада 2023 року; не врахували норми постанови НКРЕКП від 26 березня 2022 року № 350 «Про особливості ліцензування у сферах енергетики та комунальних послуг у період дії в Україні воєнного стану» (далі - Постанова № 350);  факт припинення на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2022 року № 1335 «Про врегулювання питання використання газорозподільних систем або їх складових» (далі - Постанова КМУ № 1335) договору експлуатації газорозподільних систем державної форми власності між Міненерго та                      АТ «Черкасигаз» з 01 грудня 2023 року, про що Міненерго повідомило АТ «Черкасигаз» листом від 23 жовтня 2023 року № 26/1.1-7.4.1-21473.
Оскільки АТ «Черкасигаз» уклало з ТОВ «Газорозподільні мережі України» договір 30 жовтня 2023 року, позивач фактично не міг звернутися до НКРЕКП за 2 місяці до передачі майна. Вирішення НКРЕКП питання про зупинення ліцензій АТ «Черкасигаз» та видачу ліцензії ТОВ «Газорозподільні мережі України» у строк після 2 місяців могло б призвести до порушення безперервності розподілу природного газу споживачам Черкаської області, оскільки в цей період АТ «Черкасигаз» вже не мало юридичних підстав для експлуатації державних газопроводів.
Суди не врахували специфіку ринку розподілу природного газу в умовах воєнного стану, оскільки АТ «Черкасигаз» після реалізації постанови КМУ № 1335 не мало юридичних підстав для здійснення розподілу газу державними газопроводами, і тому терміново звернулось до НКРЕКП із заявою про зупинення дії ліцензії для недопущення порушення безперервності надання послуг, вдаючись до формального підходу та перерахування процедурних порушень, проігнорували доводи ТОВ «Газорозподільні мережі України» щодо можливої значної шкоди суспільним інтересам держави.
На дату ухвалення постанови суду апеляційної інстанції (05 березня 2025 року), тобто більш ніж через рік після зупинення ліцензії АТ «Черкасигаз» та початку діяльності ТОВ «Газорозподільні мережі України» не встановлено жодних негативних обставин на ринку розподілу природного газу Черкаської області, що свідчить про невиправданий формалізм суду.
10.          НКРЕКП обґрунтовує підстави касаційного оскарження тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення пунктів 6.3 та 6.4 Порядку № 548 та порушили положення статей 35, 36, 39, 257 КАС України, а також необхідність формування Верховним Судом відповідного правового висновку.
Суд першої інстанції розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження, хоча за наявності значного суспільного інтересу та складу учасників, зокрема НКРЕКП як Регулятора ринку природного газу та ТОВ «Газорозподільні мережі України» як оператора систем розподілу справа підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; не надав строк для подання заперечень проти розгляду справи за правилами спрощеного провадження, а також не навів мотивів відмови у задоволенні заяви НКРЕКП про розгляд справи за правилами загального позовного провадження; не залучив до участі у розгляді справи Кабінет Міністрів України та Фонд державного майна України, які мають пряме відношення до об`єктів державної власності (газорозподільних мереж). 
Відповідач також вважає, що у заявах про самовідвід суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю. не зазначені жодні обставини, які б свідчили про їхню упередженість чи небезсторонність у цій справі. Визначення нових суддів (Василенко Я.М. та Ганечко О.М.) автоматизованою системою авторозподілу суддів було здійснено з порушенням порядку, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували, хто був підписантом листа АТ «Черкасигаз» від 21 листопада 2023 року; не врахували, що обґрунтування до рішень НКРЕКП про прийняття  постанов від 29 листопада 2023 року № 2226 та від 26 грудня 2022 року № 1839 публікувалися на вебсайті НКРЕКП 23 листопада 2023 року, а 29 листопада 2023 року вносилися лише уточнення до обґрунтувань. 
Суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункти 6.3 Порядку № 548, який передбачає право НКРЕКП прийняти рішення про зупинення дії ліцензії за заявою ліцензіата у разі передачі цілісного майнового комплексу іншому суб`єкту господарювання, який отримав відповідну ліцензію, та не застосували пункт 6.4.Порядку № 548, який дозволяє Регулятору зупиняти ліцензію незалежно від результатів перевірки за наявності відповідних підстав. 
АТ «Черкасигаз» не могло розпоряджатися майном державної власності, тому передача ТОВ «Газорозподільні мережі України» газорозподільної мережі не свідчить про вільне волевиявлення позивача, а підтверджує право власника такої мережі на розпорядження майном. 
Суди не врахували, що постанова НКРЕКП від 29 листопада 2023 року № 2224 прийнята з метою запобігання ризику збою та/або переривання газопостачання природного газу споживачам, які знаходяться на території провадження господарської діяльності АТ «Черкасигаз», крім того, дійшли помилкових висновків про протиправність пункту 16 Постанови № 1839, який станом на 24 травня 2024 року зазначена постанова не містить. 
Суди попередніх інстанцій безпідставно скасували Постанову НКРЕКП № 22, не врахувавши, що Печерський районний суд м. Києва (ухвала від 29 листопада 2023 року про забезпечення позову у справі № 757/54636/23-ц) не забороняв НКРЕКП вносити зміни до постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 840 «Про видачу ліцензії на розподіл природного газу АТ "Черкасигаз"».
11.          АТ «Черкасигаз» у відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Газорозподільні мережі України» зазначає, що скаржник не підтвердив подібність правовідносин у справах № 826/1088/18, № 400/4409/21, № 910/16143/18, № 910/5172/19, зі справою, що розглядається.
12.          У відзиві на касаційну скаргу НКРЕКП позивач вказує, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що ця справа не належить до категорії справ, які не підлягають розгляду у порядку спрощеного позовного провадження, а доводи про учасників справи (НКРЕКП, ТОВ «Газорозподільні мережі України») як підстави для розгляду цієї справи у порядку загального позовного провадження не відповідають положенням КАС України.
У додаткових поясненнях АТ «Черкасигаз» зазначає, що зупиняючи дію ліцензії, Регулятор послався саме на пункт 6.3 Порядку № 548. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ 
13.           20 березня та 04 квітня 2025 року ТОВ «Газорозподільні мережі України» та НКРЕКП подали касаційні скарги.
14.          Верховний Суд ухвалою від 31 березня та 17 квітня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі за касаційними скаргами ТОВ «Газорозподільні мережі України» та НКРЕКП відповідно. 
15.           14 квітня 2025 року АТ «Черкасигаз» подало відзив на касаційну скаргу ТОВ «Газорозподільні мережі України», 29 квітня 2025 року - на касаційну скаргу НКРЕКП, а 05 травня 2025 року - подало додаткові пояснення.
16.          Верховний Суд ухвалою 07 липня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 08 липня 2025 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.          Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 29 червня 2017 року НКРЕКП видало  АТ «Черкасигаз»  ліцензію № 840 на розподіл природного газу на території Черкас та Черкаської області (за винятком Умані, Уманського, Христинівського та Маньківського районів).
18.           29 вересня 2023 року о 14:59:59 на підставі рішення Наглядової ради АТ «Черкасигаз» (протокол від 27 вересня 2023 року № 13/23-ГП) провели реєстрацію змін до відомостей про АТ «Черкасигаз» в ЄДР (реєстраційний запис № 1000261070091001179), керівником АТ «Черкасигаз» був зазначений Дімітрій Шульц.
19.          Цього ж дня о 15:55:54 на виконання ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року у справі № 580/8736/23 про забезпечення позову було проведено державну реєстрацію змін до відомостей про АТ «Черкасигаз» в ЄДР (реєстраційний запис №1000269960092001179), а саме, заборону вносити зміни щодо керівника АТ «Черкасигаз» на час розгляду справи № 580/8736/23.
20.           29 вересня 2023 року о 20:10:16 державний реєстратор Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради Слобожаник Дмитро Андрійович провів реєстрацію змін до відомостей про АТ «Черкасигаз» в ЄДР (реєстраційний запис №1000261070093001179), зазначивши керівником Товариства ОСОБА_1.
21.           31 жовтня 2023 року Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 31 жовтня 2023 у справі № 580/10024/23 забезпечив позов шляхом зупинення на час розгляду справи дії реєстраційного запису № 1000261070093001179.
22.           29 листопада 2023 року НКРЕКП розглянула на засіданні питання щодо уточнення території діяльності ТОВ «Газорозподільні мережі України» (питання № 7) та зупинення ліцензії АТ «Черкасигаз» (питання № 9), і прийняло постанову № 2224 «Про внесення змін до додатка до постанови НКРЕКП від 26 грудня 2022 року № 1839 та врегулювання питань щодо провадження ТОВ «Газорозподільні мережі України», якою розширила межі діяльності ТОВ «Газорозподільні мережі України» на територію міста Черкаси та Черкаської області (крім міста Умань, Уманського, Христинівського та Маньківського районів Черкаської області).
23.          Одночасно НКРЕКП постановою № 2226 «Про зупинення дії ліцензії з розподілу природного газу, виданої АТ «Черкасигаз» зупинила дію ліцензії АТ «Черкасигаз» на розподіл газу через передачу цілісного майнового комплексу іншому ліцензованому суб`єкту.
24.          Останні зміни в ЄДР щодо керівника АТ «Черкасигаз» (реєстраційний запис №1000261070093001179) були визнані протиправними та скасовані рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року у справі № 580/10024/23, яке Шостий апеляційний адміністративний суд залишив без змін постановою від 09 квітня 2024 року.
25.           10 січня 2024 року Регулятор прийняв постанову № 22, виключивши з постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 840 положення про місце діяльності АТ «Черкасигаз» у Черкасах та Черкаській області.
26.          Позивач вважає ці постанови протиправними та звернувся до суду з адміністративним позовом про їх скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.
28.          Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
29.          Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.          
30.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
31.          Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32.          Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2025 року відповідають, а викладені у касаційних скаргах доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
33.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35.          За визначенням, наведеним у пункті 1.3. глави 1 Порядку № 548, цілісний майновий комплекс - заявлені здобувачем ліцензії (ліцензіатом) засоби та місця провадження господарської діяльності, сукупність яких забезпечує можливість провадження господарської діяльності на ринку, що перебуває у стані природної монополії, або на суміжних з ним ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.
36.          Передача цілісного майнового комплексу є процесом, коли ліцензіат передає свій майновий комплекс іншому суб`єкту, який отримав ліцензію, з дотриманням певних процедур, які з 03 березня 2020 року регулювалися пунктом 6.3 главою 6 Порядку № 548. 
37.          Верховний Суд звертає увагу, що пункт 9 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10 лютого 2021 року № 218, яким, зокрема пункт 6.3 глави 6 Порядку № 548 був викладений у новій редакції, визнаний протиправним та нечинним відповідно до рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року у справі № 640/7864/21, яке набрало законної сили 06 грудня 2021 року. Суд також відхиляє аргумент стосовно неврахування судами попередніх інстанції підпункту 6.4 главою 6 Порядку № 548, оскільки приймаючи рішення про зупинення дії ліцензії, Регулятор керувався саме на пункт 6.3 Порядку      № 548.
38.          Таким чином, зупинення дії ліцензії АТ «Черкасигаз» є протиправним, оскільки рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року у справі № 640/7864/21, пункт 6.3 глави 6 Порядку № 548 у редакції, застосованій Регулятором, був визнаний протиправним та нечинним. Отже, посилання НКРЕКП саме на цей пункт як на правову основу своїх рішень є безпідставним незалежно від змісту фактичних дій позивача. Регулятор, обираючи юридичну норму як підставу для рішень, має обов`язок перевірити її чинність.
39.          Суди попередніх інстанцій встановили, що НКРЕКП, приймаючи постанову від 29 листопада 2023 року № 2226 про зупинення дії ліцензії, діяла, зокрема, на підставі листа             АТ «Черкасигаз» від 21 листопада 2023 року № 2576/29, який не містив належних доказів підписання уповноваженою особою, оскільки на момент складання листа ОСОБА_1 не була керівником АТ «Черкасигаз», що підтверджується рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року у справі № 580/10024/23.
40.          Встановлені судами у справі обставини щодо неповноважності підписанта листа               АТ «Черкасигаз» від 21 листопада 2023 року № 2576/29 ( ОСОБА_1 ) означають, що цей документ не мав юридичної сили та не міг слугувати належною правовою підставою для прийняття Регулятором рішення про зупинення ліцензії. 
41.          Дії НКРЕКП, засновані на такому документі, є необґрунтованими і такими, що суперечать принципам добросовісності та розсудливості, оскільки Регулятор був зобов`язаний перевірити повноваження особи, яка звертається від імені ліцензіата.
42.          Відповідно до частини четвертої статті 14 Закону № 1540-VIII НКРЕКП зобов`язана публікувати проєкти своїх рішень на офіційному вебсайті для забезпечення прозорості та можливості громадського обговорення. Пункт 6.4 Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 06 грудня 2016 року № 2133, уточнює, що обґрунтування до проєктів постанов мають бути опубліковані не пізніше ніж за три робочі дні до їх розгляду, щоб забезпечити можливість зацікавленим особам, зокрема ліцензіатам, надати свої зауваження та пропозиції.
43.          Суди встановили, що НКРЕКП опублікувала обґрунтування до постанови № 2226 в день її прийняття, тобто 29 листопада 2023 року, а не за три робочі дні до розгляду, як того вимагає Регламент. Крім того, НКРЕКП не врахувала зауваження АТ «Черкасигаз», викладені у листі від 27 листопада 2023 року № 27-11/2023/1, де позивач повідомляв про неуповноваженість особи, яка підписала лист від 21 листопада 2023 року № 2576/29, та заперечував проти розгляду питань щодо зупинення ліцензії.
44.          Адміністративний орган зобов`язаний забезпечувати відкритість інформації про свою діяльність, зокрема шляхом оприлюднення проєктів адміністративних актів, якщо це передбачено законом або іншими нормативними актами, а особи, чиї права чи законні інтереси можуть стосуватися, мають право на доступ до інформації про проєкти рішень.
45.          Таким чином, позивач був позбавлений реальної можливості вплинути на зміст рішення НКРЕКП, оскільки його зауваження були проігноровані, а строки для публікації обґрунтування були порушені. 
46.          Верховний  Суд також звертає увагу, що з набранням чинності 15 грудня 2023 року Законом України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру»  (далі - Закон № 2073-IX), цим Законом встановлюються єдині правила взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування, інших державних органів з фізичними та юридичними особами під час розгляду та вирішення адміністративних справ.
47.          Статтею 54 Закону № 2073-IX передбачено право учасника адміністративного провадження подати до адміністративного органу свої пояснення та/або зауваження.  
48.          Зазначене свідчить про недотримання НКРЕКП принципу участі заінтересованих осіб у процедурі адміністративного провадження, гарантованого як статтею 14 Закону № 1540-VIII, так і статтею 54 Закону № 2073-IX. 
49.          ТОВ «Газорозподільні мережі України» у касаційній скарзі посилається на Постанову КМУ № 1335, яка припинила дію договору експлуатації газорозподільних систем між Міненерго та АТ «Черкасигаз» з 01 грудня 2023 року, та Постанову № 350, яка регулює особливості ліцензування в умовах воєнного стану.
50.          Проте Постанова КМУ № 1335 не звільняє НКРЕКП від обов`язку дотримуватися процедури, передбаченої Порядком № 548, а Постанова № 350 лише встановлює особливості ліцензування, які не стосуються процедури зупинення ліцензії у зв`язку з передачею майнового комплексу.
51.          Крім того, зупинення НКРЕКП дії ліцензії відбулося до фактичного припинення дії укладеного з АТ «Черкасигаз» договору експлуатації газорозподільної системи. Як встановлено судами попередніх інстанцій згідно з умовами договору господарського відання, укладеного між Міненерго та АТ «Черкасигаз» у 2013 році, до моменту його припинення останнє залишалося відповідальним суб`єктом за експлуатацію державного майна - об`єктів газорозподільної системи. Таким чином, навіть за наявності погоджених змін у майбутньому, до 01 грудня 2023 року Регулятор не мав підстав вважати, що АТ «Черкасигаз» втратило право на господарську діяльність у зазначеному сегменті. Відтак рішення НКРЕКП не може бути правомірним з урахуванням запланованих змін (припинення дії договору).
52.          При цьому, відповідно до статті 129-1 Конституції України, судове рішення є обов`язковим до виконання, а невиконання ухвали суду про забезпечення позову свідчить про перевищення суб`єктом владних повноважень меж своєї компетенції.
53.          НКРЕКП ухвалила оскаржувані постанови, нехтуючи чинну ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 29 листопада 2023 року у справі № 757/54636/23-ц, яка прямо забороняла розгляд питань, пов`язаних із зупиненням ліцензії АТ «Черкасигаз». Зазначене є неприпустимим та безумовним порушенням принципу обов`язковості судового рішення, закріпленого статтею 129-1 Конституції України, та само собою свідчить про протиправність дій Регулятора. Суд також відхиляє аргумент стосовно помилковості висновків судів попередніх інстанцій в частині протиправності пункту 16 Постанови № 1839, який станом на 24 травня 2024 року зазначена постанова не містить. Оскільки, як встановлено судами, відповідач не скасував самостійно пункт 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26.12.2022 № 1839 "Про видачу ліцензії з розподілу природного газу ТОВ "Газорозподільні мережі України", а лише оформив його у вигляді додатку 19 до зазначеної постанови; у разі визнання пункту 16 додатку до постанови НКРЕКП від 26.12.2022 №1839 "Про видачу ліцензії з розподілу природного газу ТОВ "Газорозподільні мережі України" (в редакції, що діяла з 29.11.2023 по 30.04.2024) це положення буде таким, що не діє з дати його прийняття, тобто з 29.11.2023
54.          Верховний Суд відхиляє доводи НКРЕКП щодо необхідності розгляду справи за правилами загального позовного провадження, оскільки справа № 320/16011/24 не належить до категорій спорів, які відповідно до статті 12 КАС України виключають можливість розгляду у спрощеному провадженні. Верховний Суд вважає, що лише характер спору (оскарження рішень НКРЕКП) та склад учасників (НКРЕКП як Регулятор ринку та ТОВ «Газорозподільні мережі України» як оператор) не є підставою для розгляду справи в порядку загального позовного провадження.
55.          Також Верховний Суд відхиляє аргумент НКРЕКП щодо необхідності залучення до участі у розгляді справи Кабінету Міністрів України та Фонду державного майна, оскільки спірні правовідносини стосуються зупинення ліцензії АТ «Черкасигаз» та пов`язаних з цим процедур, а не безпосередньо розпорядження державним майном (газорозподільними мережами). У такому разі залучення інших суб`єктів відповідно до статті 49 КАС України не вимагається.
56.          НКРЕКП також стверджує, що у заявах про самовідвід суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю. не зазначені жодні обставини, які б свідчили про їхню упередженість чи небезсторонність у цій справі. Визначення нових суддів (Василенко Я.М. та Ганечко О.М.) автоматизованою системою авторозподілу суддів було здійснено в порушення порядку, встановленого статтею 31 КАС України.
57.          Верховний Суд відхиляє зазначені доводи через відсутність будь-яких доказів впливу на систему авторозподілу, а загальні твердження НКРЕКП про порушення порядку визначення складу суду не підтверджені фактичними даними. Тому Верховний Суд немає підстав вважати, що справу розглядав неповноважний склад суду. 
58.          Мотиви суду апеляційної інстанції зазначені в ухвалах від 30 січня 2025 року та від 05 березня 2025 року у цій справі. Зокрема, як вбачається з ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2025 року, підставою для самовідводу слугувала попередня участь суддів у розгляді іншого процесуального питання у цій самій справі та, відповідно, метою самовідводу є усунення будь-яких сумнівів у неупередженості. Крім того в ухвалі від 05 березня 2025 року Шостий апеляційний адміністративний суд зазначив, що безсторонність судді оцінюється за суб`єктивним і об`єктивним критеріями; суб`єктивний критерій враховує особисті переконання та поведінку судді, тобто чи виявляв суддя упередженість або безсторонність у справі; об`єктивний критерій визначає, чи забезпечував суд та його склад відсутність сумнівів у безсторонності. Оцінюючи доводи, викладені у заяві НКРЕКП про відвід суддів Шостого апеляційного адміністративного суду Василенка Я.М. та Ганечко О.М., суд апеляційної інстанції не встановив підстав, передбачених статтями 36, 37 КАС України, які б перешкоджали участі цих суддів у розгляді справи або свідчили про їхню упередженість, оскільки доказів, які б відповідали вимогам КАС України та підтверджували обставини, що викликають сумнів у неупередженості суддів, до заяви про відвід не долучалося.
59.          Щодо доводів касаційної скарги ТОВ «Газорозподільні мережі України» щодо «невиправданого формалізму» судів попередніх інстанцій у зв`язку з відсутністю негативних наслідків після зупинення дії ліцензії, Верховний Суд звертає увагу на те, що дотримання встановленої законом процедури і принципів добросовісності та законності є фундаментальним обов`язком суб`єкта владних повноважень. 
60.          Відсутність негативних наслідків у майбутньому не може виправдати порушення суб`єктом владних повноважень законодавства, яке відбулося на момент прийняття оскаржуваних рішень. Правові акти мають відповідати вимогам закону на момент їх прийняття, а не постфактум, на підставі ймовірних сприятливих обставин.
61.          За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у пункті 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16, пункті 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7 та пункті 40 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16, «подібність правовідносин» означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.
62.          ТОВ «Газорозподільні мережі України» у касаційній скарзі покликається на висновки Верховного Суду в справах № 910/16143/18 (про стягнення простроченої заборгованості за договором кредитної лінії ), № 826/10888/18 (щодо оскарження внесення об`єкта до культурної спадщини), № 400/4409/21 (щодо надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою) та № 910/5172/19 (щодо визнання недійсними господарських договорів), які не є аналогічними за правовідносинами до справи № 320/16011/24. 
63.          Зазначене виключає можливість застосування висновків Верховного Суду, зроблених у справах з іншими обставинами та за іншого законодавчого регулювання.
64.          Верховний Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32- 41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
65.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
66.          Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень у цій справі; обставини у справі досліджені повно та всебічно.
67.          За таких обставин касаційні скарги НКРЕКП і ТОВ «Газорозподільні мережі України» слід залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2025 року - без змін.
68.          У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Cуд
УХВАЛИВ:
Касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, і Товариства з обмеженою відповідальністю «Газорозподільні мережі України» залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2025 року у справі № 320/16011/24 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                                                Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                                                    С.М. Чиркін
                                                                                                                                           В.М. Шарапа