ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
02 липня 2025 року                       
м. Київ
 
справа № 695/4784/23
провадження № 61-7472св24
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Крата В. І.,
суддів: Гудими Д. А., Дундар І. О., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Пархоменка П. І.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - виконавчий комітет Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 09 лютого 2024 року у складі судді Ватажок-Сташинської А. В. та постанову Черкаського апеляційного суду 18 квітня 2024 року у складі колегії суддів: Бородійчука В. Г., Карпенко О. В., Василенко Л. І.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради про зобов`язання вчинити певні дії.
Позов мотивований тим, що йому на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 3,44 га з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, із них ріллі 2,97 га. 16 грудня 2004 року між ним та ПСП «Плешкані» укладено договір оренди земельної ділянки строком на 10 років. Проте після закінчення строку дії укладеного договору, тобто з 2015 року, ПСП «Плешкані» незаконно користується належною йому земельною ділянкою. У подальшому він з`ясував, що належна йому земельна ділянка використовувалась орендарем не за її призначенням, внаслідок чого погіршено її стан та родючість. 
25 вересня 2023 року він звернувся до виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради із заявою до комісії щодо визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам на території Гельмязівської сільської ради (далі - Комісія) для визначення та відшкодування збитків, завданих внаслідок самовільного використання земельної ділянки. Однак листом Гельмязівської сільської ради від 17 жовтня 2023 року повідомлено, що його заява не є предметом розгляду комісії, оскільки вказана комісія була створена з метою збільшення надходжень від плати за землю, захисту майнових прав сільської ради від несумлінних землекористувачів, недопущення безоплатного використання земельних ділянок. 
Вважає, що дії виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, оскільки до повноважень Комісії належить й визначення розміру збитків, завданих не лише Гельмязівській сільській раді, а й власникам земельних ділянок та землекористувачам. 
ОСОБА_1 просив суд зобов`язати виконавчий комітет Гельмязівської сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 на комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі, створеної на підставі рішення виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради № 165 від 12 серпня 2021 року для визначення збитків з приводу самовільного використання земельної ділянки, що належить ОСОБА_1 на підставі державного акта на право приватної власності на земельну ділянку ІІ-ЧР № 013549 від 03 лютого 2003 року площею ріллі 2,9705 га, цільове призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер 7121588400:06:002:0610, у межах та у спосіб визначені чинним законодавством.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови апеляційного суду
Ухвалою Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 09 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Черкаського апеляційного суду від 18 квітня 2024 року, провадження у справі закрито. Роз`яснено ОСОБА_1 , що він має право звернутися з відповідним позовом до суду адміністративної юрисдикції, а саме до Черкаського окружного адміністративного суду.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що відповідно до рішення виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області № 165 від 12 серпня 2021 року та Положення про Комісію вказана Комісія наділена повноваженнями визначення розміру заподіяних збитків, відповідно до статті 157 ЗК України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до вказаних норм законодавства виконавчий комітет Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень, оскільки наділений повноваженням здійснювати публічно-владні управлінські функції, зокрема, щодо визначення розміру збитків для власників землі та землекористувачів на території Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області.
Суть позову полягає в тому, що ОСОБА_1 просить суд зобов`язати виконавчий комітет Гельмязівської сільської ради повторно розглянути його заяву на Комісії, тобто зі змісту позовних вимог очевидно, що спір виник у зв`язку з невиконанням відповідачем своїх публічно-владних управлінських функцій. Зазначений спір не має приватно-правового характеру, оскільки не обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу позивача. Якщо право позивача було порушено самовільним використанням земельної ділянки, то збитки були заподіяні орендарем, і, відповідно, будь-які майнові вимоги будуть адресовані останньому, а сам процес визначення розміру заподіяних збитків жодним чином не порушує приватного права чи інтересу позивача. Таким чином, вказаний позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Щодо посилання позивача на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 у справі № 917/902/18, суд вказав, що враховуючи підстави та предмет цього спору, висновки Великої Палати Верховного Суду викладені у вказаній постанові про те, що рішення виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні статті 19 КАС України, не є релевантними для спірних правовідносин. З огляду на наведені обставини, безпідставними також є посилання позивача на постанову Черкаського апеляційного суду від 02 червня 2020 у справі № 695/403/20.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що враховуючи правову природу спірних правовідносин, суд першої інстанції зробив правильний висновок, що цей позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України закрив провадження у справі. 
Аргументи учасників справи
У травні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив оскаржені судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд зі стадії підготовчого судового засідання у новому складі суду.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди неправильно визначили предметну юрисдикцію вказаного позову. До повноважень відповідача належить лише створення Комісії та визначення розміру збитків і затвердження розміру цих збитків у формі акта не створює публічно-правових наслідків, є актів індивідуальної дії, що зачіпає виключно приватно-правовий інтерес.
Суди належним чином не мотивували незгоду з висновками, викладеними у постанові Черкаського апеляційного суду від 02 червня 2020 у справі № 695/403/20, в якій суть спора одна й та сама, лише інші сторони. Неправильним є поширення юрисдикції адміністративних суддів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом розгляду його акт індивідуальної дії. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Встановлено, що він звернувся з позовом про зобов`язання відповідача створити Комісію для визначення збитків щодо самовільного використання належної йому земельної ділянки та повторно розглянути його відповідну заяву у межах та у спосіб, визначених законодавством. Отже, спір стосується права власності фізичної особи на земельну ділянку, тобто цивільного права, а тому правовідносини, що виникли між сторонами регулюються нормами цивільного права.
Рух справи, межі та підстави касаційного перегляду
Ухвалою Верховного Суду від 06 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. 
В ухвалі зазначено, що наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені абзацом другим частини другої статті 389 ЦПК України для відкриття касаційного провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2025 року справу призначено до судового розгляду. 
Позиція Верховного Суду
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Завданням цивільного судочинства є саме ефективний захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. Такий захист можливий за умови, що права, свободи чи інтереси позивача власне порушені, а учасники використовують цивільне судочинство для такого захисту (див., зокрема, постанову Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2019 року в справі № 638/2304/17 (провадження № 61-2417сво19)).
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У частині третій статті 157 ЗК України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, за змістом пункту 2 якого в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2020 року в справі № 333/6816/17 (провадження № 14-87цс20) зроблено висновок, що «ефективний захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів позивача у цивільному процесі можливий за умови, що такі права, свободи чи інтереси справді порушені, а позивач використовує цивільне судочинство саме для такого захисту, а не з іншою метою. Не відповідатиме завданням цивільного судочинства звернення до суду з позовом, спрямованим на оцінювання доказів, зібраних в інших справах, на предмет їх належності та допустимості, або з метою створення підстав для звільнення від доказування в іншій справі (для встановлення у судовому рішенні обставин, які би не потрібно було надалі доказувати під час розгляду іншої справи)».
У пунктах 36-40 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18) вказано, що:
«рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком», тому воно не може бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»)».
Подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 917/902/18, на яку є посилання в касаційній скарзі.
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суд від 07 грудня 2020 року у справі № 686/1270/19 зазначено, що «закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорюваний акт не встановлює для ОСОБА_1 будь-яких обов`язків. Таким чином, оскарження дій щодо складення акта, самого акта про визначення розміру неодержаного прибутку та рішення щодо розгляду цього акта, які не встановлюють для позивача будь-яких обов`язків, не передбачено законодавством в якості способу захисту прав. Колегія суддів погоджується з таким висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що рішення про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ОСОБА_1, тому не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Такі вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. Аналогічні висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справах № 501/463/15-а, № 802/2474/17-а (провадження № 11-1154апп18, 11-1081апп18), зокрема вказано, що такі вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду».
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 20 травня 2020 року у справі № 388/675/18 зазначено, що оскарження дій щодо складення акта, самого акта про визначення розміру неодержаного прибутку та рішення щодо розгляду цього акта, які не встановлюють для позивача будь-яких обов`язків, і були (можуть бути) оцінені як докази при вирішенні іншої справи, не передбачено законодавством в якості способу захисту прав.
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суд від 16 червня 2021 року у справі № 554/4741/19 вказано, що «в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають з приватноправових відносин. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. На підставі наведеної норми процесуального права провадження у справі підлягає закриттю як у випадку, коли конкретна справа підлягає розгляду за правилами іншого, а не цивільного судочинства, так і в разі, коли заявлені вимоги не підлягають розгляду в судах взагалі, тобто не можуть бути предметом розгляду суду будь-якої юрисдикції».
Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених законом (частина друга статті 12 ЦПК України).
Суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Таке право мають також особи, в інтересах яких заявлено вимоги, за винятком тих осіб, які не мають процесуальної дієздатності (частини перша та третя статті 13 ЦПК України).
У справі, що переглядається:
предметом спору у цій справі є зобов`язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 для визначення збитків з приводу самовільного використання належної йому земельної ділянки, завданих, за твердженням позивача, йому як власнику земельної ділянку, яка використовувалась ПСП «Плешкані» після закінчення строку дії договору оренди земельної ділянки та не за цільовим призначенням;
закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що вказаний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства;
суди не звернули увагу, що оскарження дій щодо складення акта, самого акта про визначення розміру збитків та рішення щодо розгляду цього акта, яке не є актом суб`єкта владних повноважень у розумінні положень статті 19 КАС України, не встановлюють для позивача, інших осіб будь-яких прав і обов`язків, не може бути предметом спору, а тому не передбачено законодавством як спосіб захисту прав. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту;
суди не врахували, що обставини щодо визначення збитків у зв`язку із самовільним використанням належної позивачу земельної ділянки та їх розміру можуть складати сутність доводів позивача (предмет доказування) у межах позову про стягнення збитків з особи, яка їх завдала, а сам акт комісії відповідного органу про визначення розміру збитків та рішення щодо розгляду цього акта можуть бути оцінені як докази при вирішенні такої справи. Тому не відповідатиме завданням цивільного судочинства звернення до суду з позовом до відповідного уповноваженого органу про зобов`язання розглянути заяву для визначення збитків і такі позови не підлягають розгляду як в порядку цивільного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Суди правильно вважали, що наявні підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України, однак висновок судів про те, що заявлені позивачем вимоги можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства, є помилковим. У зв`язку із цим оскаржені судові рішення належить змінити в мотивувальній частині.
Посилання в касаційній скарзі на постанову Черкаського апеляційного суду від 02 червня 2020 року у справі № 695/403/20колегія суддів відхиляє, оскільки відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржені судові рішення частково ухвалені без додержання норм процесуального права. У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення судів змінити в мотивувальних частинах.
Керуючись статтями 400, 402, 410, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 09 лютого 2024 року та постанову Черкаського апеляційного суду 18 квітня 2024 року змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                            В. І. Крат
 
Судді:                                                                                     Д. А. Гудима
 
І. О. Дундар
 
                                                                                              Є. В. Краснощоков
 
П. І. Пархоменко