П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2025 року
м. Київ
справа № 460/2089/25
провадження № 11-225заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 460/2089/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про визнання дій протиправними, стягнення шкоди, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 и на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10.04.2025 (суддя-доповідач Стеценко С. Г., судді Кравчук  В. М., Тацій  Л. В., Бевзенко В. М., Стрелець Т. Г.),
У С Т А Н О В И Л А:
1.            Зміст позовної заяви та судового рішення, ухваленого щодо неї
1.1.        ОСОБА_1 звернулась до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України, Верховної Ради України, у якій просила (з урахуванням уточнення змісту позовних вимог):
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області щодо невиплати їй, ОСОБА_1 , недоотриманої пенсії за період з 01.07.2021 відповідно до рішення Рівненського окружного адміністративного суду у справі № 460/13832/23;
- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо непередбачення в Законі України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» коштів на погашення заборгованості на виконання судових рішень;
- стягнути з держави України на користь позивачки матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії у розмірі 249 203,56 грн, заподіяну прийняттям неконституційного правового акта, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України.
1.2.       На обґрунтування позову зазначила, що їй встановлено третю групу інвалідності, вона має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи першої категорії та отримує пенсію по інвалідності відповідно до статті 54 Закону України від 28.02.1991 № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-ХІІ).
1.3.       Вказує, що відповідно до частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон №  76-VIII), який набрав чинності з 01.01.2015, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку із втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів України в актах з відповідних питань.
1.4.       У зв`язку з дією частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) з 01.01.2015 розмір виплачуваної їй пенсії було обмежено.
1.5.       Однак Рішенням Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18)  ці  положення  частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), і встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії зазначених неконституційних положень, а держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди задля забезпечення реального поновлення порушених прав відповідної категорії громадян.
1.6.       Як стверджує позивачка, право на її пенсійне забезпечення було порушено застосуванням до неї неконституційного правового акта [частини третьої статті  54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII)], у зв`язку із чим вона має право на відшкодування матеріальної шкоди, що завдана їй невиплатою пенсії, право на перерахунок якої визнано за нею рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26.10.2024 у справі № 460/13832/23.
1.7.       На переконання позивачки, їй протиправно не здійснюється виплата пенсії, яка присуджена їй рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26.10.2024 у справі № 460/13832/23, оскільки немає відповідного фінансування з Державного бюджету України.
1.8.       Рівненський окружний адміністративний суд, не відкриваючи провадження за позовною заявою ОСОБА_1 , керуючись частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ухвалою від 26.02.2025 передав адміністративну справу за підсудністю до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції.
1.9.       Касаційний адміністративний суд ухвалою від 10.04.2025 позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про визнання дій протиправними, стягнення шкоди повернув позивачці на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС.
1.10.    Касаційний адміністративний виходив з того, що в КАС визначено вичерпний перелік суб`єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у справах, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, серед яких, зокрема Верховна Рада України; справи за позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України, Верховному Суду як суду першої інстанції не підсудні.
1.11.    Оскільки позивачка в одній позовній заяві об`єднала позовні вимоги, розгляд яких належить до юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції [позовні вимоги до Верховної Ради України], з позовними вимогами, розгляд яких належить до інстанційної юрисдикції окружного адміністративного суду, а не Верховного Суду [позовні вимоги до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України], суд першої інстанції дійшов висновку, що є правові підстави для повернення позовної заяви ОСОБА_1 .
2.            Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
2.1.        ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 10.04.2025, у якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
2.2.       Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка зазначає, що її позов включає самостійні вимоги до Верховної Ради України, зокрема, про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у невиконанні судових рішень у зв`язку з тим, що Законом України «Про Державний бюджет на України на 2024 рік» не було передбачено виділення коштів на виплату заборгованості за пенсійними виплатами, присудженими рішеннями судів.
2.3.       Зазначає, що її позовні вимоги не є штучними чи абстрактними, а конкретно пов`язані з виконанням рішення суду у справі № 460/13832/23, що набрало законної сили, але не виконується через відсутність бюджетного фінансування.
2.4.       Позивачка вважає, що відмова у відкритті провадження за її позовною заявою протирічить суті «правосуддя», обмежує її право доступу до суду, оскільки вона позбавлена ефективного засобу правового захисту від порушення своїх прав органом законодавчої влади.
2.5.       Зазначає, що ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 26.02.2025 її позовну заяву передано за належністю до Касаційного адміністративного суду, оскільки в позові заявлено вимоги до Верховної Ради України, а відтак саме Верховний Суд повинен його розглядати. Натомість Верховний Суд  позовну заяву повернув, що є порушенням принципу правової визначеності.
3.            Позиція відповідачів щодо апеляційної скарги позивачки

3.1.       Верховна Рада України у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують висновку Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 10.04.2025 щодо підстав для повернення позовної заяви. 
4.            Рух апеляційної скарги

4.1.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05.06.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 25.06.2025 призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
5.            Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування в цій справі
5.1.       Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
5.2.       Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
5.3.       Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
5.4.       Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС).
5.5.       За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.
5.6.       Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
5.7.       За приписами частини першої статті 171 КАС суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
5.8.       Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
5.9.       Визначений частиною четвертою статті 22 КАС перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
5.10.    Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
5.11.    Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
5.12.    Наведеній процесуальній нормі кореспондують положення частини  першої статті 172 КАС, відповідно до яких в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
5.13.    Водночас нормами цієї статті (частини четверта - шоста) встановлено заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 172 КАС), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї ж статті).
5.14.    Поряд з тим закон установлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС).
5.15.    Нормами КАС імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.
5.16.    За пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
5.17.    У позовній заяві ОСОБА_1 об`єднано кілька вимог до різних відповідачів. Одні з цих вимог заявлені до Верховної Ради України та за правилами інстанційної юрисдикції підлягають розгляду Касаційним адміністративним судом як судом першої інстанції, а інші вимоги - до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України цьому суду не підсудні.
5.18.    Оскільки позивачка об`єднала у позовній заяві вимоги, щодо яких законом визначена підсудність різним судам, а правових підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження [з тим, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в іншому (самостійному) провадженні позовні вимоги до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, Державної казначейської служби України] немає, то висновок Касаційного адміністративного суду, що позовна заява ОСОБА_1 підлягає поверненню на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС, є правильним.
5.19.    Таку ж позицію щодо застосування норми пункту 6 частини четвертої статті  169 КАС у подібних процесуальних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала, зокрема, в постановах від 02.10.2019 (справа № 9901/382/19), від 15.04.2020 (справа № 9901/553/19), від 19.09.2019 (справа № 9901/62/19), від 14.08.2019 (справа № 9901/430/19), від 02.03.2023 (справа № 215/3640/22), від 11.07.2024 (справа № 990/198/24).
5.20.    З огляду на встановлені КАС процесуальні обмеження на звернення до адміністративного суду з позовом, з яким звернулася позивачка, повернення її позовної заяви обумовлено вимогою норм процесуального права щодо розгляду справи належним судом.
5.21.    Згідно із частиною восьмою статті 169 КАС повернення позовної заяви не позбавляє позивачку права повторно звернутися до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивачки до суду.
5.22.    Зважаючи на недотримання ОСОБА_1 правил об`єднання позовних вимог, а також на відсутність підстав для застосування положень статті 172 КАС для роз'єднання позовних вимог, суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 цього Кодексу, не допустив порушень норм процесуального права.
5.23.    Доводи позивачки, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі.
6.            Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
6.1.       Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
6.2.       Суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права (стаття 316 КАС).
6.3.       Суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви ОСОБА_1 , правильно застосував норми процесуального права, тому апеляційна скарга ОСОБА_1 залишається без задоволення, а ухвала Касаційного адміністративного суду від 10.04.2025 - без змін.
Керуючись статтями 242, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10.04.2025 у справі № 460/2089/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідачка                                                                                   Є. А. Усенко
Судді:                                    О. О. Банасько                                            О. В. Кривенда
                                                О. Л. Булейко                                              С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова                                            К. М. Пільков
                                                О. А. Губська                                               Н. С. Стефанів
                                                А. А. Ємець                                                  І. В. Ткач
                                                В. В. Король                                                 О. С. Ткачук
                                                С. І. Кравченко                                           В. Ю. Уркевич