ОКРЕМА ДУМКА

20 червня 2025 року 
м. Київ

справа №990/109/23
адміністративне провадження №П/990/109/23

Судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Гончарової І.А. 
в адміністративній справі № 990/109/23 (провадження № П/990/109/23) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправними, нечинними та скасування Указів від 01 грудня 2022 року № 820/2022 та від 24 січня 2023 року № 43/2023 в частинах.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України викладаю окрему думку.
01 червня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Президент України), в якому просив визнати протиправними, нечинними та скасувати: Указ Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 820/2022) в частині введенні в дію пункту 8 Додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме - в частині застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) строком на п`ять років; Указ Президента України від 24 січня 2023 року № 43/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 січня 2023 року «Про внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних санкцій» )» (далі - Указ № 43/2023) в частині введення в дію пункту 8 Додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в редакції рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 січня 2023 року «Про внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних санкцій», а саме - в частині застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) строком на п`ять років.
Обґрунтовуючи заявлений позов, ОСОБА_1 зазначив, що сама собою приналежність громадянина України до певної релігійної організації в розумінні частини другої статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) не є підставою для застосування обмежувальних заходів (санкцій), з огляду на що сам лише факт наявності у позивача титулу митрополіта Роменського і Буринського Іосифа та перебування його на посаді керуючого Роменської єпархії Української православної церкви Московського патріархату не є достатньою та обґрунтованою підставою для застосування до нього санкцій. Також, ОСОБА_1 вказав, що повідомлення йому 05 липня 2023 року про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 436-2 Кримінального кодексу України, не може бути достатньою підставою для застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій), оскільки вина позивача є невстановленою та недоведеною, з урахуванням того, що повідомлення про підозру датоване 05 липня 2023 року, тобто після введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року та від 24 січня 2023 року, а також зважаючи на те, що кримінальне правопорушення, передбачене частиною першою статті 436-2 Кримінального кодексу України, не належить до кримінальних правопорушень терористичної спрямованості (статті 258 - 258-6 Кримінального кодексу України).
Позивач при цьому наголошував, що Президент України як гарант додержання Конституції України, прав і свобод людини не виконав свого конституційного обов`язку - видав оскаржувані Укази про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року та від 24 січня 2023 року без здійснення відповідного аналізу, що призвело до необґрунтованого порушення прав та свобод ОСОБА_1 . Адже, для застосування санкцій стосовно певної особи повинні існувати підстави, визначені у частині першій статті 3 Закону № 1644-VII, тоді як в рішеннях Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року та від 24 січня 2023 року не зазначено жодної з визначених у вказаній нормі підстав для застосування санкцій, а також конкретних дій, які начебто вчинив позивач та які стали підставою для застосування санкцій.
Верховний Суд рішенням від 19 травня 2025 року в задоволенні позову відмовив. 
Відмовляючи ОСОБА_1 в задоволенні позову, Суд дійшов висновку про те, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, а також досягнення мети застосування цих заходів перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
Верховний Суд зазначає, що при розгляді справ про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про застосування обмежувальних заходів суд може лише перевірити дотримання меж відповідної дискреції, а також процедури введення санкцій.
Ознак порушення меж дискреції Президента України при виданні Указів № 820/2022 та № 43/2023 в оспорюваних частинах Верховний Суд не встановив та з огляду на це дійшов висновку, що Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізувавши їх у спосіб, передбачений законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
Наявні в матеріалах справи докази з достатнім ступенем переконливості, на переконання Суду, підтверджують висновок про існування обставин, які є належними підставами для внесення Службою безпеки України пропозицій до Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування та продовження строку застосування санкцій до позивача.
В свою чергу, Верховний Суд вказує, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях Служби безпеки України в листах від 01 грудня 2022 року № 4/710/дск, від 09 грудня 2022 року № 4/728дск, актах огляду від 10 жовтня 2022 року № 5/3/3-13027дск, від 19 лютого 2024 року № 5/3/3-3762дск та інформаційних матеріалах від 19 лютого 2024 року № 5/3/3-3763дск, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали таку інформацію ініціатору.
Із такими доводами Верховного Суду погодитися не можу з огляду на таке. 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
Статтею 107 Конституції України визначено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони є Президент України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національної безпеки і оборони вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони визначаються законом.
Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Підстави і принципи застосування санкцій передбачені в статті 3 Закону № 1644-VII.
Згідно із цією статтею підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої. 
За правилами частини першої статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Шляхом введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування санкцій Президент України як глава держави, який виступає від її імені та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.
Водночас застосування таких санкцій має здійснюватися на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Законом № 1644-VII.
Велика Палата Верховного Суду, зокрема, в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 зазначила, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
Під час введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування відповідних санкцій Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.
Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд повинен перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
В постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що введення Президентом України в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України не є суто церемоніальним, інакше Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» міг би передбачати інше формулювання, наприклад, що рішення Ради національної безпеки і оборони України підписуються Президентом України.
Таке формулювання, як «введення в дію», та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення Ради національної безпеки і оборони України саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
Варто також зазначити, що у Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
У пункті 45 цієї Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, який надає дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено таке: хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.
Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював свою позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156, 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47 - 56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
Таким чином, рішення про застосування санкцій у кожному випадку повинне мати обґрунтування щодо існування таких загроз через конкретну поведінку особи із зазначенням фактів, які свідчать про таку поведінку. Ступінь оцінки цих загроз лежить у сфері повноважень Ради національної безпеки і оборони України і Президента України, однак для особи, до якої застосовані санкції, повинна бути зрозуміла причина їх застосування. Обґрунтування підстави застосування санкцій не обов`язково повинно бути викладено в рішенні Ради національної безпеки і оборони України та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, оскільки такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено, проте таке обґрунтування має бути і воно повинне базуватися на конкретних фактах. 
Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
Водночас відповідних фактів (обставин) щодо існування таких загроз саме через конкретну поведінку ОСОБА_1 в пропозиціях про застосування до нього санкцій, внесених на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Службою безпеки України, зазначено не було.
Натомість за правилами частин першої, другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на викладене, вважаю, що за встановлених у цій справі обставин та правового регулювання спірних відносин наведеним доводами необхідно було в рішенні надати відповідну правову оцінку.
Абзаци 36, 37, 38 та 39 цієї окремої думки містять службову інформацію.

___________
І. А. Гончарова
Суддя Верховного Суду