ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2025 року	Львів	Справа № 500/1752/25 пров. № А/857/14911/25	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                             Глушка І.В.
суддів:                                                                 Затолочного В.С., Судової-Хомюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 березня 2025 року про відмову в забезпеченні позову Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про зобов`язання вчинити певні дії, постановлену суддею Юзьків М.І. в м.Тернополі у порядку письмового провадження у справі № 500/1752/25,-

                                                    В С Т А Н О В И В :

27 березня 2025 року Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до суду подано заяву до подання позову про забезпечення позову шляхом встановлення заборони Західному офісу Держаудитслужби та його структурним підрозділам вчиняти будь-які дії пов`язані з проведенням ревізії фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період, який охоплює з 01.03.2023 по 31.03.2024, до моменту набрання чинності рішенням у цій справі. 
Заява мотивована тим, що заявник вважає наказ Західного офісу Держаудитслужби від 16.12.2024 № 270 в частині затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю на І квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, який охоплює 01.03.2023- 31.03.2024, а також про визнання дій із реалізації цього пункту неправомірними; має намір оскаржити такі у судовому порядку.
Заявник зазначає, що згаданим наказом Західного офісу Держаудитслужби передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за власною ініціативою органу державного фінансового контролю, проведення якої заплановано з 17 лютого 2025 по 28 березня 2025 з можливим продовженням відповідно до вимог Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550 (далі - Порядок).
Однак, в 2024 році відповідно до п. 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2024 року, ревізійною групою фахівців Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) з 01.01.2020 по 31.03.2024 в ході якого в Управлінні, яке є виконавчим органом Тернопільської міської ради, було проведено збір інформації з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету за період з 01.01.2020 по 31.03.2024.
Акцентує увагу на тому, що відповідно до ст. 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Оскільки в Управлінні проводилися заходи з проведення аудиту, що охоплювали період з 01.03.2023 по 31.03.2024, то проведення ревізії за період, який охоплює з 01.03.2023 по 31.03.2024 суперечить вимогам чинного законодавства та є безпідставним, а тому, на думку заявника, є очевидною протиправність дій органу державного фінансового контролю.
Також вказує, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області складено акт про неможливість проведення ревізії від 17.02.2025 №131905-22/03.
Оскільки в силу п.23 Порядку органи державного фінансового контролю можуть вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю за спірний період, існує реальна загроза утруднення чи унеможливлення виконання судового рішення та позбавлення позивача права на ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 березня 2025 року в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.
Не погоджуючись із судовим рішенням, Управління житлово-комунального господарства,благоустрою та екології Тернопільської міської ради оскаржило його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове про задоволення вимог заяви про забезпечення позову.
Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.
Постановляючи ухвалу про відмову в забезпеченні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що незгода позивача із діями та наказом Західного офісу Держаудитслужби не є достатньою підставою для застосування судом заявлених заходів забезпечення позову.
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, враховуючи межі перегляду справи, передбачені ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.
Частиною першою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150-158 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі. Наявність такого інституту є однією з гарантій виконання рішення адміністративного суду і спрямовані на забезпечення принципу обов`язковості судових рішень.
Відповідно до частини другої статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до вирішення спору по суті, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку прямо передбаченому законом. Підстави для забезпечення позову повинні бути доведені відповідними доказами.
У зв`язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
Метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.
Частиною першою статті 151 КАС України визначено, що позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
При розгляді заяви про забезпечення адміністративного позову суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості вимог щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення
При цьому, забезпечення адміністративного позову є крайнім заходом, вжиття якого можливе виключно за наявності підстав вважати, що рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень є очевидно протиправними або невжиття заходів щодо зупинення дії оскаржуваного позивачем рішення зумовить настання негативних та незворотних наслідків.
Згідно до абзацом другим пункту 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Із наведених у заяві обґрунтувань та наявних справі доказів на підтвердження доводів, що викладені у заяві, не можливо встановити очевидність протиправних дій відповідача. Разом з тим, перевірка дій та наказу Західного офісу Держаудитслужби, які заявник вважає неправомірними, можлива лише в ході з`ясування усіх фактичних обставин справи при розгляді її по суті, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку доказів у їх сукупності. Тобто, встановлення ознак протиправності дій та наказу відповідача є фактично вирішенням розглядуваного спору по суті, що є неприпустимим при вирішенні заяви.
Обґрунтовуючи заяву, Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради покликається на те, що невжиття заходів шляхом заборони вчиняти будь-які дії, пов`язані в проведенням ревізії фінансово-господарської діяльності у період з 01.03.2023 та 31.03.2024 може істотно ускладнити ефективний захист, поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутись до суду.
Усталеною є позиція Верховного Суду, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний негативний вплив на суб`єктів господарювання, зокрема, на їх господарську діяльність. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Разом з цим, заявником у цій справі не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам та інтересам, які б унеможливили захист його прав та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі.
Тобто, сам по собі факт прийняття Західним офісом Держаудитслужби наказу, який стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично підтверджувати те, що такі є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
Судом першої інстанції слушно зауважено, що у заяві про забезпечення позову Управління вказує про підготовку позову про визнання протиправним та скасування наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16.12.2024 № 270 в частині затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю на І квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, який охоплює 01.03.2023-31.03.2024, та дій із його реалізації неправомірними.
Вказана вимога про визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії не є позовною вимогою зобов`язального характеру, а тому, у разі ухвалення судом рішення про її задоволення, таке не потребуватиме вжиття заходів щодо його виконання.
Як наслідок, безпідставними є доводи заявника про вірогідність істотного ускладнення виконання судового рішення, як і ефективного захисту порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернутися до суду.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для вжиття заходів забезпечення позову.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене свідчить на користь висновку, що доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
В контексті наведеного суд апеляційної інстанції зазначає, що інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.
Відмова у задоволенні такої заяви не є обмеженням доступу до правосуддя, так як не перешкоджає подальшому судовому розгляду вимог позову у спосіб звернення до суду з відповідним позовом.
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин правильно застосував норми процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.
Судові витрати розподілу не підлягають з огляду результат вирішення апеляційної скарги, характер спірних правовідносин та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.
Відповідно до положень частини третьої статті 154 та пункту 1 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу розглянуто судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Керуючись статтями 154, 242, 308, 309, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

                                                     П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 березня 2025 року про відмову в забезпеченні позову Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про зобов`язання вчинити певні дії, постановлену у справі № 500/1752/25, - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	В. С. Затолочний 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк