ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2025 року 
м. Київ

справа № 160/14651/22
адміністративне провадження № К/990/31847/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року (головуючий суддя -  Білак С.В., судді: Юрко І.В., Чабаненко С.В.)
у справі №    160/14651/22
за позовом керівника Криворізької південної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради 
до Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» 
про зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У вересні 2022 року керівник Криворізької південної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області), Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив зобов`язати Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» (адреса: Україна, 50029, Дніпропетровська обл., місто Кривий Ріг, проспект Металургів, будинок 1, код ЄДРПОУ 03341397) привести у стан готовності захисну споруду №    14725, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, вулиця Цимлянська, 1-ц, шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту №    14725.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території міста Кривого Рогу обліковується захисна споруда - сховище №    14725, розташована за адресою: м.    Кривий Ріг, вул. Цимлянська, 1-ц, яка перебуває на балансі Акціонерного товариства «Оператор газорозподільчої системи «Криворіжгаз». В рамках кримінального провадження, розпочатого за ознаками кримінального правопорушення згідно з частиною першою статті 367 КК України проведено огляд вказаного вище сховища за участі спеціалістів Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій й за результатами цього огляду складено висновок, що захисну споруду - сховище №    14725 слід вважати «не готовим» до використанням за призначенням. Позивач зауважив, що, не зважаючи на введення в Україні воєнного стану, тобто виникнення надзвичайної ситуації воєнного характеру, порушуючи вимоги статті 32 Кодексу цивільного захисту України і пункту 10 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №    138 від 10 березня 2017 року, відповідач, як балансоутримувач сховища №    14725, належним чином не здійснює свій обов`язок щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням, що суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
3.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року позов задоволено. 
Зобов`язано Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» (адреса: Україна, 50029, Дніпропетровська обл., місто Кривий Ріг, проспект Металургів, будинок 1, код ЄДРПОУ 03341397) привести у стан готовності захисну споруду №14725, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, м.    Кривий Ріг, вулиця Цимлянська, 1-ц, шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту №    14725.
4.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року рішення  суду першої інстанції скасовано та прийнято нове про відмову в задоволені позовних вимог.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Криворізької південної окружної прокуратури (код ЄДРПОУ 02909938) на користь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» (код ЄДРПОУ 03341397) судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору за подання апеляційної скарги 3721 грн 50 коп.
5.          Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції, Дніпропетровська обласна прокуратура звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.          Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на балансі АТ «ОГС «Криворіжгаз» (адреса: Україна, 50029, Дніпропетровська обл., місто Кривий Ріг, проспект Металургів, будинок 1, код ЄДРПОУ 03341397) перебуває захисна споруда захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони), а саме: сховище №    14725, що розташоване за адресою: Дніпропетровська область, м.    Кривий Ріг, вулиця Цимлянська, 1-ц.
8.          Керівник Криворізької південної окружної прокуратури звернувся до Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області з листом №    04/57-3301 вих-22 від 19 травня 2022 року про надання інформації стосовно захисних споруд із зазначенням місцезнаходження, балансоутримувачів та стану готовності до використання.
9.          Листом №    1256/02-22 від 31 травня 2022 року Криворізьке районне управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області надало інформацію про захисні споруди, які перебувають на території, в межах якої здійснює діяльність Криворізька південна окружна прокуратура.
10.          За фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд Криворізькою південною окружною прокуратурою внесено відомості до ЄРДР №    42022042060000064 від 01 червня 2022 року за ознаками кримінального правопорушення передбаченого частиною першою статті 367 КК України.
11.          У рамках вказаного кримінального провадження отримано копію акту перевірки складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №    65 від 29 січня 2021 року; та припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №    52 від 29 січня 2021 року.
12.          Відповідно до отриманих в ході досудового розслідування копій документів з єдиної справи №    1041 розпорядчих документів, що приймаються під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки стосовно АТ «ОГС «Криворіжгаз» не забезпечено готовність захисної споруди цивільного захисту №    14725, розташованої за адресою: вул. Цимлянська, 1-ц, м. Кривий Ріг, Дніпропетровська область, для укриття людей, чим порушено пункт 8 статті 32 Кодекс цивільного захисту України, що зафіксовано в акті перевірки, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №    65 від 29 січня 2021 року.
13.          Згідно з приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №    52 від 29 січня 2021 року, винесеного на підставі вищезазначеного акту, відповідача зобов`язано у строк до 01 травня 2021 року забезпечити готовність до укриття захисної споруди №    14725.
14.          Листом №    796/0/134 від 23 серпня 2022 року від Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації отримано відомості про те, що відповідно до документального обліку захисних споруд цивільного захисту, який веде управління, балансоутримувачем захисної споруди №    14725 є ПАТ «Криворіжгаз» Міністерства енергетики та паливної промисловості, та яке знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, вул. Цимлянська 1-ц.
15.          Наведене також підтверджується обліковою карткою сховища на захисну споруду №    14725.
16.          Відповідно до підпунктів 1.1.1, 1.2.1 статуту АТ «ОГС «Криворіжгаз» (код ЄДРПОУ 03341397) встановлено, що акціонерне товариство є новим найменуванням ПАТ «Криворіжгаз» ЄДРПОУ (03341397) та правонаступником всіх прав та обов`язків ДП по газопостачанню та газифікації «Криворіжгаз», ВАТ по газопостачанню та газифікації «Криворіжгаз», ПАТ «Криворіжгаз».
17.          Матеріали справи свідчать, що 03 серпня 2022 року в рамках кримінального провадження №    42022042060000064 від 01 червня 2022 року розпочатого за ознаками кримінального правопорушення передбаченого частиною першою статті 367 КК України проведено огляд сховища №    14725 за участі головного фахівця відділу ЦЗ Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області майора служби ЦЗ Дем`яненко К.О. та провідним інспектором відділу запобігання НС Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області капітаном служби ЦЗ Прохоровим І.А.
18.          Під час вказаного огляду були виявлені такі недоліки: захисно-герметичні і герметичні двері №    1, 2 та герметичний люк в приміщенні №    1 до вентиляційної системи та герметичні люки між дверми захисно-герметичними і герметичними дверми №    3, 4 при закритті нерівномірно прилягають до ставень або комінгсів, між ставнями та дверми утворюється щілина; відсутні довідки про перевірку герметичності сховища; фільтра-поглиначі вислужили встановлені строки експлуатації, мають ознаки місцевого (не наскрізного) іржавіння корпусу, герметичні клапани не закриті і не опломбовані; маркування та нумерація клапанів надмірного тиску зафарбовані.
19.          Спеціалістами з цивільного захисту зроблено висновок про неготовність для використання за призначенням сховища №    14725, що розташоване у м. Кривий Ріг, вул. Цимлянська, 1-ц.
20.          05 серпня 2022 року Криворізька південна окружного прокуратура звернулася до ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області із запитом щодо надання інформації про приведення відповідачем захисної споруди №    14725, розташованої за адресою: вул. Цимлянська, 1-ц, м. Кривий Ріг, Дніпропетровської області, у стан готовності.
21.          У відповідь на вказаний вище запит ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області направило до прокуратури лист від 12 серпня 2022 року №    7318-22, в якому запропоновано звернутися для отримання відповідної інформації до балансоутримувача (відповідач) чи до органів місцевого самоврядування.
22.          Аналогічний зміст має й відповідь надана ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області на запит Криворізької південної окружної прокуратури (лист від 11 серпня 2022 року №    2170/02/22).
23.          05 серпня 2022 року Криворізька південна окружного прокуратура звернулася до в.о. Криворізької міської ради із запитом щодо надання інформації про приведення відповідачем захисної споруди №    14725, розташованої за адресою: вул. Цимлянська, 1-ц, м. Кривий Ріг, Дніпропетровської області, у стан готовності, відповіддю на який є лист за вих. №    12/34/3591 від 10 серпня 2022 року.
24.          Таким чином, з урахуванням наведеного керівником Криворізької південної окружної прокуратури зроблено висновок щодо систематичного протягом тривалого часу не виконання відповідачем обов`язків по утриманню захисної споруди №    14725, розташованої за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Цимлянська, 1-ц, у готовому до використання стані.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що станом на початок збройної агресії проти України захисна споруда цивільного захисту - укриття №    14725, що розміщена за адресою: вул. Цимлянська, 1-ц, м. Кривий Ріг, Дніпропетровська область, не перебувала в стані готовності до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення. Невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення укриття №    14725 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. Відповідачем у справі не доведено належними, достатніми і достовірними доказами факт приведення захисної споруди №    14725 (сховища), розташованої за адресою: вул. Цимлянська, 1-ц, м. Кривий Ріг, Дніпропетровської області, у стан готовності для використання за призначенням.
26.          Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, що прокурор, звернувшись із цим позовом визначив одним із позивачів ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та просить зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди. Про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах прокурор не заявляв.
27.          З аналізу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та її територіальних органів, визначених Кодексом цивільного захисту України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №    1052, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області права на звернення до адміністративного суду із таким позовом.
28.          На підставі наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, а відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
29.          В обґрунтування наявності підстав для відкриття касаційного провадження скаржник посилається на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
30.          Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків про застосування частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частин четвертої, п`ятої статті 53 КАС України, статей 18, 64, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я, у разі військової агресії, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 та у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі №520/2796/19.
31.          Також скаржник наголошує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду про застосування статей 16, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади, їх завдання незалежно від сфери діяльності, у якій ці органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції, у тому числі з питань здійснення державного нагляду (контролю), щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20.
32.          Крім того, судом апеляційної інстанції не враховано, що на момент пред`явлення позову та розгляду справи судами змінився суспільний контекст, а також правове регулювання спірних правовідносин, а саме те, що на даний час на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти в рамках власних повноважень, але з урахуванням вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров`я населення від невмотивованої та неспровокованої агресії російської федерації, яка систематично здійснює ракетні обстріли території Дніпропетровської області, а також щодо зміни законодавчої норми, а саме: пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (із змінами, внесеними згідно з Законом від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX, які набрали чинності 29 жовтня 2022 року), який визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо звернення до адміністративного суду, не визначено вичерпного переліку конкретних предметів і підстав позовів, з якими цей орган має право звернутись до суду, що дає підстави органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатись до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом.
33.          Таким чином, на думку скаржника, судом апеляційної неправильно вирішено спір, оскільки не застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права - статей 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункт 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №    64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» та пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на 29 жовтня 2022 року). Зауважує на тому, що відсутні правові висновки Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах.
34.          Скаржник звертає увагу, що на даний час відсутні висновки Верховного Суду щодо можливості звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту після оголошення по всій території України військового стану.
35.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін. При цьому зазначив, що ним вжито усі заходи задля приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту (сховища) № 14725, за адресою: Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, вулиця Цимлянська, 1-ц, що підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 18 серпня 2022 року, довідками про герметичність та технічними звітами. Відтак, відповідачем добровільно виконано вимоги, зазначені позивачем у позовній заяві, на час ухвалення оскаржуваного рішення суду.  
36.          Офіс Генерального прокурора подав пояснення до касаційної скарги, навівши додаткове обґрунтування незаконності оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, та власне обґрунтування правомірності подання цієї позовної заяви прокурором. Просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
38.          Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Криворізької південної окружної прокуратури Дніпропетровської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради з позовом до Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» про зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності. 
39.          Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
40.          Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
41.          Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
42.          У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
43.          Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
44.          Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
45.          У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №    3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
46.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
47.          Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
48.          Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
49.          Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
50.          Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
51.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.
52.          «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
53.          «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
54.          «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
55.          Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
56.          Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
57.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №    822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №    912/2385/18.  
58.          Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Криворізької центральної окружної прокуратури, з посиланням на приписи статті 67 Кодексу цивільного захисту України, пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення №    1052), обґрунтовує відсутністю у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій законодавчо визначених повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання привести захисну споруду у готовий до використання стан.  
59.          Суд апеляційної інстанції, аналізуючи норми законодавства, на які посилається позивач у своєму позові, та якими врегульовано спірні правовідносини, виходив з того, що вимоги позивача у цій справі фактично є спонуканням відповідача усунути порушення, що зафіксовані в акті перевірки органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Водночас зауважив, що законодавством чітко регламентовано порядок забезпечення виконання вимог органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, а не шляхом покладення обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки згідно винесеного припису.
60.          Натомість доводи касаційної скарги Дніпропетровської обласної прокуратури зводяться до незгоди скаржника з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій не наділена повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду із заявленими позовними вимогами.
61.          Водночас Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції таких висновків не робив.
62.          Так, зі змісту позовної заяви слідує, що керівником Криворізької центральної окружної прокуратури заявлено позовні вимоги про зобов`язання відповідача привести у стан готовності захисну споруду, що перебуває на балансі відповідача, шляхом усунення недоліків, зазначених в приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 29 січня 2021 року №    52.
63.          Судами встановлено, що відповідно до припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 29 січня 2021 року №    52 відповідача зобов`язано у строк до 01 травня 2021 року забезпечити готовність до укриття захисної споруди №    14725.
64.          Відповідно до пункту 1 Положення №    1052 Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
65.          Основними завданнями ДСНС є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб (підпункт 2 пункту 3 Положення № 1052).
66.          Відповідно до підпункту 48 пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.
67.          Відповідні повноваження за органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій закріплено і у Кодексі цивільного захисту України, якими визначено право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
68.          Враховуючи наведені норми, Верховний Суд констатує, що орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій уповноважений на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.
69.          Отже, як правильно зауважено судом апеляційної інстанції, застосування саме таких заходів реагування є установленим законом способом спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.
70.          Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.
71.          Зміст постанови суду апеляційної інстанції свідчить про те, що цей суд загалом дійшов такого ж самого висновку, однак помилково вказавши про звернення до суду з вказаним позовом особою, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), відмовив у задоволенні позову.
72.          Верховний Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
73.          Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
74.          Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
75.          Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18 липня 2019 року у справі №    826/15794/17.
76.          У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
77.          Тому, Верховний Суд приходить до висновку про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, що в силу приписів статті 351 КАС України є підставою для зміни резолютивної частини постанови апеляційного суду.  
78.          В силу приписів частини четвертої статті 341 КАС України інші доводи касаційної скарги судом касаційної інстанції не аналізуються, оскільки такі не були предметом розгляду судів попередніх інстанцій. В цілому доводи скаржника наведено на спростування висновків суду апеляційної інстанції, яких суд апеляційної інстанції не робив.
79.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
80.          Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта статті 351 КАС України).
81.          Переглянувши судове рішення, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні рішення, суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права, проте в порушення норм процесуального не застосував процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України. Тому відповідно до приписів статті 351 КАС України резолютивна частина постанови суду апеляційної інстанції має бути змінена.
Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Абзац четвертий резолютивної частини постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року у справі 160/14651/22 змінити, виклавши його у такій редакції:

«Позов керівника Криворізької південної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» про зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності - залишити без розгляду.».

В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року у справі 160/14651/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко, 
Судді Верховного Суду