ОКРЕМА ДУМКА
 
суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Ступак О. В.
 
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2025 року 
у справі 420/12471/22 (провадження № 11-114апп24)
 
за позовом Головного управління Державної податкової служби в Одеській області (далі - ГУ ДПС в Одеській області) до Акціонерного товариства «Державна продовольчо-зернова корпорація України» (далі - АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України»), Товариства з обмеженою відповідальністю «АГРОРАЙС» (далі - ТОВ «АГРОРАЙС») про визнання договорів недійсними за касаційною скаргою АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року.
 
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад доводів позивача
1.     ГУ ДПС в Одеській області пред`явило до суду позов до згаданих товариств, в якому просило визнати недійсними правочини, укладені 05 серпня 2019 року АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» і ТОВ «АГРОРАЙС» № 438, 439, 440, 441, 442, 443, за результатами яких складені податкові накладні на загальну суму 174 412 407,10 грн, покликаючись на те, що оспорювані угоди суперечать інтересам держави та суспільства, бо не мали на меті реального настання правових наслідків.
2.     Вирок Голосіївського районного суду міста Києва від 16 грудня 2020 року 
в кримінальній справі № 752/18603/20, який набрав законної сили, підтверджує фіктивний характер діяльності ТОВ «АГРОРАЙС» та умисел його керівника на здійснення фіктивного підприємництва, тому правочини, які уклали відповідачі, в розумінні частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є недійсними, оскільки не відповідають інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
Стислий виклад змісту судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.     Рішенням від 18 травня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року, Одеський окружний адміністративний суд задовольнив позов.
4.     Суди врахували, що підставою для звернення до адміністративного суду контролюючого органу з адміністративним позовом про визнання недійсними спірних правочинів став вирок суду, яким засновника та керівника ТОВ «АГРОРАЙС» ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 2051 Кримінального кодексу України (далі - КК України), суть якого полягала в тому, що він зареєстрував ТОВ «АГРОРАЙС» за грошову винагороду без мети здійснення господарської діяльності. Вирок суду набрав законної сили.
5.     З огляду на доводи про протиправну діяльність директора ТОВ «АГРОРАЙС» та групи невстановлених осіб, строки здійснення спірних господарських операцій та їхній обсяг, а також те, що ТОВ «АГРОРАЙС» не має основних засобів та трудових ресурсів, суди зробили висновок, що укладені між АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» та ТОВ «АГРОРАЙС» правочини мають бути визнані недійсними, бо вони не могли бути виконані ТОВ «АГРОРАЙС».
 
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕРХОВНОМУ СУДІ
6.     АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» не погодилося з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати ці рішення як такі, що ухвалені у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
7.     Ухвалою від 19 жовтня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі, ухвалою від 28 травня 2024 року відмовив АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» в задоволенні клопотання про закриття провадження у справі.
8.     Ухвалою від 28 травня 2024 року на підставі частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду передав справу № 420/12471/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, покликаючись на потребу у відступі від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 лютого 2024 року у справі № 580/4531/23, щодо підсудності судам цивільної та господарської юрисдикції усіх спорів за позовами територіального органу Державної податкової служби України до платників податків про визнання недійсними правочинів, що суперечать інтересам держави та суспільства.
9.     Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 липня 2024 року справу прийняла, ухвалою від 20 листопада 2024 року призначила її до розгляду.
10. Постановою від 08 травня 2025 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» залишила без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року у справі № 420/12471/22 - без змін.
11. Як аргументи ухвалення постанови наведено таке.
12. Спершу Велика Палата Верховного Суду вирішила питання щодо відступу від її висновків в іншій справі та виснувала, що обставини у справі № 420/12471/22 є відмінними від обставин справи № 580/4531/23 через відсутність фактичної господарської діяльності товариства, що підтверджено вироком суду та свідчить про неподібність правовідносин у порівнюваних ситуаціях та, як наслідок, про те, що немає підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права, викладеного в раніше ухваленій постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 лютого 2024 року в справі № 580/4531/23.
13. Наступним питанням, що висвітлено в постанові, стало з`ясування юрисдикції цієї справи.
14. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що статус фіктивного, нелегального підприємства є несумісним з легальною господарською діяльністю. Господарські операції таких підприємств не можуть бути легалізовані навіть за формального підтвердження договорами та документами бухгалтерського обліку.
15. Врахувавши наявність вироку Голосіївського районного суду міста Києва від 16 грудня 2020 року у кримінальній справі № 752/18603/20 та встановлені ним обставини, Велика Палата Верховного Суду констатувала про відсутність господарської діяльності між АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» та ТОВ «АГРОРАЙС», оскільки останнє створене фіктивно без мети здійснення господарської діяльності.
16. Враховуючи, що між відповідачами немає господарської діяльності, на переконання Великої Палати Верховного Суду, це виключає існування приватноправових відносин між податковим органом і відповідачами у справі та, як наслідок, юрисдикцію господарського суду в цій справі.
17. З`ясовуючи характер правовідносин, учасником яких є податковий (контролюючий) орган, Велика Палата Верховного Суду врахувала положення пункту 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 Податкового кодексу України (далі - ПК України), у якому визначено право контролюючих органів звертатися до суду з позовами до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами.
18. Отож, на думку Великої Палати Верховного Суду, заявляючи відповідний позов, контролюючий орган діє як суб`єкт владних повноважень, реалізуючи публічно-владні управлінські функції у публічно-правовій сфері податкових правовідносин, із забезпечення виконання конституційного обов`язку платника податків (стаття 67 Конституція України), тобто для забезпечення публічного порядку.
19. Під час такого звернення контролюючого органу з позовом про визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, зокрема враховуючи положення статті 228 ЦК України, вони не є стороною оспорюваного правочину, не перебувають у цивільних правовідносинах зі сторонами договору та не є носіями власного «приватного» інтересу чи представниками приватного інтересу його сторін.
20. Відповідно предмет (об`єкт) цього спору має публічно-владний управлінський характер і пов`язаний із застосуванням, тлумаченням публічно-правових норм. Такий висновок, на переконання Великої Палати Верховного Суду, відповідає й пункту 8 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, оскільки правилом цього пункту виключено з кола справ, які розглядає господарський суд, спори про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених ПК України.
21. Підсумовуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що справи за позовами контролюючого органу про визнання правочинів, укладених підприємствами, які не здійснювали господарської діяльності, що встановлено вироком суду, недійсними та застосування визначених законом наслідків їх недійсності підлягають розгляду адміністративними судами за правилами КАС України, оскільки такі спори пов`язані з реалізацією органами Державної податкової служби України компетенції щодо здійснення податкового контролю, а отже, є публічно-правовими.
22. Вирішуючи спір по суті, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про те, що укладені між АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» та ТОВ «АГРОРАЙС» правочини мають бути визнані недійсними, адже вони не могли бути виконаними ТОВ «АГРОРАЙС», яке створене фіктивно, без мети здійснення господарської діяльності та без здійснення фактичної господарської діяльності між відповідачами.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
23. З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку.
Щодо врахування принципу законності
24. У частині першій статті 19 Конституції України унормований принцип приватного права (в аспекті законності), згідно з яким правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
25. Натомість для сфери регулювання публічно-правових відносин сформульовано інший принцип (в аспекті законності) у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Отже, органи публічної влади повинні діяти відповідно до закону і в межах норм, що визначають їхні повноваження. Вони не повинні діяти свавільно. Якщо дії органу публічної влади виходять за межі його повноважень (ultra vires), такі дії будуть незаконними.
27. Межі повноважень органів публічної влади не можуть тлумачитися широко, тобто державні органи та їх посадові особи мають діяти за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом». Для сфери приватноправових відносин діє протилежний принцип: «дозволене усе, крім того, що безпосередньо заборонено правом».
28. Суд не може перебирати на себе суто правотворчі функції законодавчої та виконавчої влади. Тобто суд має додержуватися закону, від приписів якого він не може відступити у зв`язку з їх диспозитивністю, і не підміняти його своїм власним висновком. Суд як орган державної влади наділений державою певними функціями і повноваженнями, є джерелом утвердження законності та справедливості, основним принципом його роботи має бути «dura lex, sed lex».
29. Порушення такого підходу та, відповідно, ігнорування принципу законності: суперечить, щонайменше, принципам правової визначеності, легітимних очікувань та належного урядування як базовим складовим правовладдя (верховенства права); дискримінує іншу сторону правовідносин; означає, що суд може надати дозвіл будь-кому та будь-коли діяти за межами закону (який містить заборони) або за межами наданих законом прав (повноважень); іде усупереч принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, а також порушує систему стримувань і противаг (суд втручається в компетенцію суб`єктів нормотворення та може ігнорувати їх волю).
30. Рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (стаття 242 КАС України).
31. Суд, реалізуючи свої владні функції, зобов`язаний дотримуватися засадничих принципів публічного права, тобто діяти на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії (ухвалювати рішення), не виходячи за межі чітко окреслених законом прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх повноважень.
Загальні засади визначення юрисдикції суду
32. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
33. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) «суд, встановлений законом» має бути утворений безпосередньо на підставі закону, діяти в законному складі в межах своєї предметної, функціональної та територіальної юрисдикції.
34. Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (стаття 124 Конституції України).
35. За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
36. Відповідно до частини першої статті 18 Закону України № 1402-VIII від 02 червня 2016 року «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
37. Предметна юрисдикція - це інструмент розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
38. За загальним правилом, критеріями розмежування предметної судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є предмет спору, характер спірних матеріальних правовідносин та суб`єктний склад таких правовідносин у сукупності. До того ж, законом може бути прямо визначено вид судочинства, у порядку якого розглядається певна категорія справ.
39. Водночас, за усталеною практикою Верховного Суду, визначальним для визначення предметної юрисдикції є саме характер правовідносин, з яких виник спір, тоді як суб`єктний склад спірних правовідносин є формальним критерієм, який має бути оцінений належним судом. Подібні висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 серпня 2019 року у справі № 646/6644/17, від 13 квітня 2023 року у справі № 320/12137/20, від 18 квітня 2023 року у справі № 357/8277/19.
40. За загальним правилом, спір є приватноправовим і підвідомчим господарському суду, зокрема, за сукупності таких умов: а) участь у спорі суб`єкта господарювання; б) наявність між сторонами господарських відносин, урегульованих ЦК України, іншими актами цивільного і господарського законодавства, та/або спору про право (щодо інтересу, правочину, зобов`язання), що виникає з відповідних відносин; в) відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Такий загальний підхід не унеможливлює винятків, що ґрунтуються на законі, пріоритеті права на судовий захист порушених прав чи інтересів осіб та аналізі природи правовідносин у спорі.
41. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
42. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між конкретними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у певних публічно-правових відносинах, у яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів. Такий спір відповідно має й особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції, оскільки особливий суб`єктний склад таких спорів є наслідком особливостей, притаманних його предмету.
43. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди насамперед повинні враховувати суть права та/або інтересу, по захист якого звернулася особа, сформульованих вимог, характеру спірних правовідносин у сукупності.
44. Отже, для розв`язання питання про те, чи підлягає спір у цій справі розгляду судом адміністративної юрисдикції, неодмінним є з`ясування того, чи є він публічно-правовим, тобто якою є суть (зміст, характер) спору, чи виник він саме між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин та чи не має цей спір вирішуватися в порядку іншого, зокрема господарського, судочинства.
45. Як зазначено вище, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що справи за позовами контролюючого органу у сфері оподаткування про визнання правочинів, укладених підприємствами, які не здійснювали господарської діяльності, що встановлено вироком суду, недійсними та застосування визначених законом наслідків їх недійсності підлягають розгляду адміністративними судами за правилами КАС України, оскільки такі спори пов`язані з реалізацією органами Державної податкової служби України компетенції щодо здійснення податкового контролю, а отже, є публічно-правовими.
46. Зазначений висновок, на наше переконання, суперечить усталеному підходу Великої Палати Верховного Суду в розмежуванні юрисдикції судів, що буде детально проаналізовано в наступних розділах.
Завдання адміністративного судочинства
47. Для початку нагадаємо історію прийняття Адміністративного процесуального кодексу України (далі - АПК України, нині - КАС України).
48. Згідно з пояснювальною запискою до проєкту АПК України прийняття нового Закону України від 07 лютого 2002 року № 3018-III «Про судоустрій України», а також Кримінального, Цивільного, Господарського, Сімейного кодексів дало можливість перейти до наступного етапу правової реформи - оновлення процесуального законодавства.
49. Згаданим Законом передбачено запровадження в системі судів загальної юрисдикції адміністративних судів. У зв`язку з цим особливої актуальності набуло питання про створення правової основи діяльності цих судів.
50. У пояснюваній записці до проєкту АПК України неодмінність прийняття цього Кодексу обґрунтовувалася тим, що його схвалення створить правову основу для запровадження в Україні адміністративної юстиції та професійного здійснення правосуддя у публічно-правових спорах з метою захисту прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів юридичних осіб від порушень з боку держави чи органів місцевого самоврядування. Також наголошено на тому, що запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат [1].
51. Тож неодмінність прийняття окремого процесуального кодексу зумовлена насамперед тим, що завдання адміністративного і завдання цивільного судочинства є відмінними. Так, у публічно-правових спорах завданням суду є насамперед захист людини від свавілля влади, оскільки у таких відносинах спостерігається нерівність людини і органу публічної влади, що може мати наслідком порушення останнім її прав. У приватноправових спорах роль суду є іншою: в багатьох європейських державах сьогодні цивільне судочинство все частіше розглядається як послуга держави щодо законного і справедливого вирішення приватноправових спорів, що надається сторонам, які самостійно не можуть їх залагодити. Викладене не унеможливлює того, що усі державні органи для вирішення приватно-правового спору мають звертатися до суду цивільної або господарської юрисдикції залежно від суб`єктного складу. Наведене узгоджується з частиною першою статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), відповідно до якої завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, а також з частиною першою статті 2 ГПК України, згідно з якою завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
52. У чинній нині частині першій статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
53. Отже, основним завданням адміністративного судочинства є сприяння правам та законним інтересам осіб, а також захист порушених прав та законних інтересів осіб у сфері публічно-правових управлінських відносин. Адміністративне судочинство виникло у зв`язку з нагальною потребою здійснення захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій, зокрема й делегованих функцій. Зазначений захист і є завданням адміністративного судочинства.
54. Можна підсумувати, що кожен вид судочинства спрямований на досягнення властивого лише йому специфічного завдання, яке підпорядковане загальному завданню судочинства, тобто захист прав, свобод та інтересів особи:         
- конституційного: контроль за конституційністю актів вищих органів влади; 
- кримінального: встановлення винуватості чи невинуватості особи у вчиненні кримінального правопорушення, захист прав, свобод та інтересів суспільства, держави від злочинних посягань; 
- цивільного та господарського: вирішення приватноправових спорів, що виникають з відносин між сторонами;                  
- адміністративного: захист свобод, інтересів фізичної/юридичної особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку органів публічної влади.
55. Відповідно основне завдання судів адміністративної юрисдикції полягає у вирішенні спорів за зверненням передовсім приватних осіб з адміністративними позовами до органів держави та захист цих осіб від порушень з боку органів публічної влади.
Особливості законодавства про адміністративне судочинство
56. Відповідно до частини першої статті 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
57. Тож у статті 3, яка окреслює складові законодавства про адміністративне судочинство, зокрема в її частині першій, немає згадки про те, що адміністративне судочинство регулюється іншими актами законодавством, на відміну, до прикладу, від ЦПК України, у частині першій статті 3 якого зазначено, що цивільне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу, Закону України «Про міжнародне приватне право», законів України, що визначають особливості розгляду окремих категорій справ, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
58. Отже, порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Інші закони не можуть визначати особливості та порядок звернення до адміністративних судів, а так само передбачати інші правила процесуального права, а тому, будь-яке зазначення в інших законах на право звернення до адміністративного суду - має оцінюватися винятково як норми матеріального права, що вочевидь не може впливати на вирішення питання про юрисдикцію такого спору.
Право на звернення до адміністративного суду 
59. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси
60. За змістом цієї правової норми фундаментальними критеріями віднесення спору до адміністративної юрисдикції є його публічно-правовий характер та спрямування вимог адміністративного позову саме на захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
61. З огляду на завдання адміністративного судочинства суб`єкт владних повноважень у такому судочинстві зазвичай виступає у процесуальному статусі саме відповідача, а у процесуальному статусі позивача у згаданих справах такий публічний орган може бути винятково у визначених Конституцією та законами України випадках, тобто як окремий виняток із загального правила.
62. Так, приписами частини четвертої статті 5 КАС України визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду винятково у випадках, визначених Конституцією та законами України. За змістом частини п`ятої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
63. Відповідно, за загальним правилом, приватна особа в адміністративному судочинстві виступає як позивач, тоді як у статусі відповідача - може залучатися лише у безпосередньо передбачених законом випадках.
64. Конституцією України та КАС України не передбачено право Державної податкової служби України (її органів) на звернення з позовом про визнання недійсними правочинів між суб`єктами господарювання саме до адміністративного суду.
Щодо критеріїв оцінки адміністративним судом поведінки відповідача
65. Завдання адміністративного судочинства знайшли своє втілення також у визначених у КАС України критеріях оцінки рішень, дій чи бездіяльності відповідача - суб`єкта владних повноважень. Так, в аспекті цього розділу потрібно враховувати й те, що частина друга статті 2 КАС України передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
66. Частина друга статті 2 КАС України визначає виключно критерії, які оцінюються адміністративним судом у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Втім у цій статті, а також в інших приписах КАС України не передбачено критеріїв, на підставі яких могли би бути оцінені дії (юридично-значимі вчинки) фізичних чи юридичних осіб у випадках, коли вони є відповідачами. Тобто юридичного інструментарію, за яким можна оцінити правомірність дій фізичних/юридичних осіб як відповідачів, серед правил адміністративного судочинства немає.
Способи судового захисту в адміністративному судочинстві
67. КАС України - це єдиний з усіх чинних в країні процесуальних кодексів, який містить норми матеріального права про застосовні у порядку цього виду судочинства способи судового захисту, та дає майже вичерпний перелік способів захисту, що можуть бути застосовані адміністративним судом. Інші чинні в Україні процесуальні (Цивільний та Господарський процесуальні) кодекси у цьому питанні відсилають до норм матеріального права.
68. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
69. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 5 КАС України).
70. Тобто частина друга статті 5 КАС України надає суду можливість здійснювати захист порушених прав в інший спосіб, відмінний від переліку способів захисту, зазначених у частині першій цієї статті. Проте, реалізація судом цього повноваження є можливою винятково щодо захисту приватних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Натомість, як зазначено вище, суб`єкти владних повноважень можуть звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичних/юридичних осіб лише у чітко передбачених законом випадках та у визначений законодавством спосіб. Надання суб`єкту владних повноважень права на обрання способу захисту, прямо не передбаченого законом, нівелюватиме завдання адміністративного судочинства, яке покликане захистити приватну особі від неправомірних дій органу публічної влади.
71. Тож можна резюмувати, що КАС України не передбачає, зокрема й для суб`єкта владних повноважень, такого можливого до застосування адміністративним судом способу захисту, як визнання цивільно-правового договору як правочину недійсним та реалізації наслідків його недійсності.
72. У цій справі суб`єкт владних повноважень (контролюючий орган у сфері оподаткування) оспорює правочин (договір), укладений суб`єктами приватного права (господарюючими суб`єктами), з підстав його недійсності, визначених цивільним законом.
73. За загальним правилом, правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним (стаття 204 ЦК України).
74. Правочин є правомірною дією суб`єктів цивільного права та найбільш поширеним юридичним фактом, на підставі якого набуваються, змінюються або припиняються права та обов`язки учасників цивільних правовідносин. Водночас недійсний правочин згідно з догмою права та у розумінні ЦК України не є правомірною дією, не має ознак правочину через наявність певних істотних дефектів, проте навіть недійсний правочин спричиняє настання певних цивільно-правових наслідків, але визначених не його умовами, а законом.
75. Договір є дво- чи багатостороннім правочином й за загальним правилом, договір є універсальним регулятором приватноправових відносин та направлений на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків сторін.
76. У такому договорі відносини ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності сторін, на відміну, наприклад, від адміністративного договору, що передбачає, зокрема, наявність відносин влади і підпорядкування сторін (подібний правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 814/1375/17).
77. Відповідно до частини другої статті 16 ЦК України визнання недійсним правочину (а так само й договору) є одним з окремо визначених матеріальним законом способів захисту у приватноправових відносинах.
78. Натомість до визначених частиною першою статті 5 та частиною другою статті 245 КАС України загальних способів захисту права у публічно-правових відносинах такий спосіб захисту, як визнання недійсними правочинів, зокрема цивільно-правових договорів, що може бути застосований адміністративним судом, не належить.
79. У пункті 4 частини першої статті 19 КАС України законодавець поширив юрисдикцію адміністративних судів лише щодо адміністративних договорів, зазначивши, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
80. Отже, на наше переконання, вибраний ГУ ДПС в Одеській області спосіб захисту інтересів у спірних правовідносинах - визнання недійсним правочинів, укладених між суб`єктами господарювання (господарського договору), - є характерним саме для приватноправового спору та не властивий публічно-правовим відносинам.
81. Власне Велика Палата Верховного Суду сама у постанові зазначила, що зміст публічно-правових відносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності (відокремленості). Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
82. Тобто, визнавши, що спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, Велика Палата Верховного Суду все ж таки виснувала про публічно-правовий характер спору у справі, що переглядається.
Оцінка наявності норми права, яка визначає юрисдикцію адміністративного суду на вирішення такої категорії спорів
83. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
84. Згідно з підпунктом 20.1.30. пункту 20.1. статті 20 ПК України контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, мають право звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами.
85. Велика Палата Верховного Суду, з огляду на наведені норми права, вважала, що контролюючі органи мають право звертатися з такими позовами саме до адміністративних судів. Проте, Велика Палата Верховного Суду поза увагою залишила те, що в ПК України бракує згадки про те, що контролюючий орган у сфері оподаткування має звертатися з таким позовом саме до адміністративного суду, а, що найважливіше, такої вказівки немає й у процесуальному законі.
86. Також, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, у пункті 8 частини першої статті 20 ГПК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що господарські суди розглядають, зокрема, справи про банкрутство та справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого відкрито провадження у справі про банкрутство, зокрема: справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника, за винятком спорів про визначення та сплату (стягнення) грошових зобов`язань (податкового боргу), визначених відповідно до ПК України, а також спорів про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених ПК України.
87. Врахувавши наведену правову норму, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що законом безпосередньо встановлено непоширення господарської юрисдикції на спори про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених Податковим кодексом України.
88. На переконання Великої Палати Верховного Суду, системний аналіз приписів пункту 5 частини першої статті 19 КАС України,пункту 8 частини першої статті 20 ГПК України і статті 7 Кодексу України з процедур банкрутства (далі - КУзПБ) [яка згадує справи щодо визнання недійсними правочинів банкрута], дає підстави для висновку, що стаття 7 КУзПБ не скасовує дію статті 20 ГПК України, що містить пряму норму про винятки щодо спорів, пов`язаних з недійсністю правочинів, які, на думку контролюючих органів, спрямовані на приховування об`єктів оподаткування.
89. Проте, Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що пункт 8 частини першої статті 20 ГПК України стосується винятково справ про банкрутство та справ у спорах з майновими вимогами до боржника, щодо якого відкрито провадження у справі про банкрутство. На такі обставини у справі, що переглядалася, сторони не посилалися, а суди їх не встановили.
90. До того ж, нині пункт 8 частини першої статті 20 ГПК України викладено в новій редакції на підставі Закону України № 3985-IX від 19 вересня 2024 року «Про внесення змін до Кодексу України з процедур банкрутства та деяких інших законодавчих актів України щодо імплементації Директиви Європейського парламенту та Ради Європейського Союзу 2019/1023 та запровадження процедур превентивної реструктуризації» такого змісту: «[Господарські суди розглядають] справи про банкрутство (неплатоспроможність) та справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого відкрито провадження у справі про банкрутство (неплатоспроможність), у тому числі справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника».
91. Тобто нині ГПК України не виключає з юрисдикції господарських судів спори про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених ПК України у справах про банкрутство та у справах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого відкрито провадження у справі про банкрутство.
92. Наведені законодавчі зміни, а також те, що КАС України не наділяє адміністративні суди повноваженнями вирішувати позови податкових органів до суб`єктів господарювання про визнання недійсними господарських договорів, показують те, що у такій категорії спорів застосовним є саме пункт 1 частини першої статті 20 ГПК України.
93. Відповідно до згаданої норми права господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
94. За усталеною практикою, що стала частиною механізму правового регулювання, господарські суди на підставі наведеного правила розглядають усі спори за позовами про визнання правочинів недійсними як таких, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності.
95. У справі, що переглядалася Великою Палатою Верховного Суду, суди саме вирішували позов про визнання правочину недійсним за обставин, коли сторони такого договору наполягали на здійсненні ними господарської діяльності.
Щодо звернення з позовом в інтересах держави
96. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звернення податкового органу до суду із цим позовом покликане захистити від протиправних посягань інтерес держави у сфері оподаткування (публічний інтерес) і не переслідує захисту приватного права (приватного інтересу). Це, своєю чергою, унеможливлює розгляд справи у порядку господарського судочинства, а натомість обумовлює підстави для вирішення спору винятково адміністративним судом. Вважаємо, що наведений висновок не враховує такого. 
97. У цивільному та господарському судочинстві особа може звертатися за захистом лише своїх прав й інтересів (частина друга статті 4 ГПК України, частина перша статті 4 ЦПК України).
98. Проте, згідно з частиною третьою статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
99. Також у частині другій статті 4 ЦПК України зазначено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
100.                    Відповідно до частин першої, четвертої статті 53 ГПК України увипадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду в інтересах інших осіб, державних чи суспільних інтересах та брати участь у цих справах. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
101.                    Подібне правове регулювання закріплене в частинах першій, четвертій та п`ятій статті 56 ЦПК України.
102.                    До прикладу, прокурор звертається з позовом в інтересах держави, коли немає органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У такій ситуації прокурор у процесуальному статусі позивача звертається до суду не у власних інтересах, а у зв`язку з виконанням покладеної на нього публічної функції.
103.                    Так само громадська організація має право пред`являти позов до суду в інтересах інших осіб у разі необхідності захистити права та інтереси членів громадської організації, а також у разі потреби захистити права та інтереси інших осіб (не членів громадської організації), які звернулися до неї за умови, що такі повноваження передбачені статутними документами або законодавчими актами, а також якщо положення нормативно-правового акта поширюються на осіб, в інтересах яких діє громадська організація (постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 травня 2024 року у справі № 420/18539/22). Також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 березня 2021 року у справі № 367/4695/20 зробила висновки про те, що Законом України від 12 травня 1991 року № 1023-XII «Про захист прав споживачів» надано право громадським організаціям споживачів звертатися до суду, зокрема й до юридичних осіб, які є управителями багатоквартирних житлових будинків та які надають комунальні послуги в інтересах побутових споживачів, незалежно від їх членства у зазначеній громадській організації, за захистом прав таких споживачів. Тож у наведених випадках громадська організація також не має власного інтересу, втім має право звертатися до суду з позовом в суспільних інтересах.
104.                    Також органи державної влади мають право звертатися до суду за захистом права державної власності, тоді коли суб`єктом права власності у цих правовідносинах є держава, тобто в описаному випадку такі органи звертаються формально теж не у власному інтересі, а в інтересах іншого суб`єкта правовідносин.
105.                    Визначення юрисдикції у всіх згаданих ситуаціях залежить насамперед від конкретного в кожному окремому випадку характеру спірних правовідносин, а також від суб`єктного складу їхніх учасників.
106.                    Крім того, потрібно враховувати, що інтерес суб`єкта владних повноважень так само є його власним інтересом, оскільки для таких особливих суб`єктів права визначення їхнього власного інтересу має відбуватися через визначення їхніх функцій у сфері публічних відносин та мети їх створення як органів державної влади.
107.                    Водночас юрисдикція адміністративних судів не може визначатися винятково через статус позивача як суб`єкта владних повноважень та через його публічний інтерес, оскільки, як відзначено вище, визначальним критерієм є саме характер правовідносин, у яких виник спір.
108.                    Переважна більшість відносин, у які вступає особа приватного права, пов`язані з реалізацією її прав і обов`язків. Втручання держави у права такої особи є винятком із загального правила, яке зазвичай виключає таке екстраординарне втручання або звужує перелік підстав такого втручання міркуваннями забезпечення суспільного інтересу (загального блага).
109.                    У спорі у цій справі суди безпосередньо не вирішували питання стягнення податків (такої вимоги позивач не пред`явив до суду, посилаючись на те, що насправді обидві сторони договір не виконували), а розв`язували питання дійсності договору як правочину: позивач стверджував, що оспорювані договори укладені всупереч інтересам держави та суспільства і без мети реального настання правових наслідків, водночас відповідачі наполягали на тому, що такі договори є дійсними, тому ці доводи мав оцінити повноважний суд.
110.                    Зазначеного, на нашу думку, достатньо для висновку про те, що спір у цій справі до публічно-правових не належить, з огляду на приватноправовий характер правовідносин стосовно укладення і виконання оспорюваного договору, у яких позивач - контролюючий орган безпосередньо не здійснював владно-управлінських повноважень та вибраний ним спосіб захисту права/інтересу (про застосування якого він наполягав у позові) є властивим саме приватноправовим відносинам.
111.                    Відповідно до правового висновку Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, сформульованого у постанові від 20 вересня 2021 року, справа № 638/3792/20, предмет спору - це об`єкт спірного правовідношення, з приводу якого виник спір. 
112.                    Об`єктом правовідносин є матеріальні та нематеріальна блага, з приводу яких суб`єкти у них вступають, здійснюють свої суб`єктивні юридичні права і суб`єктивні юридичні обов`язки. 
113.                    Отже, предмет цього спору пов`язаний безпосередньо з певним правочином, презумпцію правомірності якого спростовує у цьому провадженні позивач, намагаючись довести, що такий правочин має дефекти, передбачені частиною другою статті 228 ЦК України. Такі міркування позивача є передумовою для звернення до суду, становлять його обґрунтування права на позов в матеріальному та процесуальному сенсах тощо.
114.                    Наголошуючи на викладеному, висловлюємо власне переконання у тому, що ймовірне податкове правопорушення може бути передумовою для звернення до суду з позовом про визнання правочину недійсним на підставі частини другої статті 228 ЦК України або для застосування наслідків нікчемного правочину на підставі частини першої статті 228 ЦК України саме у порядку цивільного/господарського судочинства. 
115.                    Якщо би спір стосувався суто податкових правовідносин, а саме - які податки та збори, що справляються в Україні, мав чи не мав сплачувати платник, їх розмір, компетенція контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів тощо, такий спір мав би розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
116.                    Оцінювання ж неправомірних дій, що впливає на чинність цивільно-правового договору, - це питання, що винятково належить до суду цивільної/господарської юрисдикції, який здійснює такий аналіз за результатами вирішення справи по суті, а не на стадії вирішення питання про відкриття провадження. У спірних правовідносинах (у справі, що переглядалася) держава втручається у приватноправові відносини, у яких діє презумпція правомірності правочину, і лише цивільний/господарський суд має повноваження спростувати його чинність, дійсність, правомірність. У такому разі навіть недійсний правочин розглядається як цивільне правопорушення, що спричиняє певні цивільно-правові наслідки.
117.                    Обставини, які є підставою позову, підлягають доказуванню позивачем і оцінці судом за результатами розгляду справи, а не на стадії вирішення питання про відкриття провадження за позовом
118.                    Тож у справі, що переглядалася, орган публічної влади хоча і виконує свої владні повноваження та захищає інтерес держави, проте такий захист він здійснює приватно-правовими заходами і у сфері приватного права, підпорядковується приватно-правовому механізмові правового регулювання суспільних відносин, а тому характер інтересу позивача, податкового органу, не зумовлює публічно-правової природи відповідних охоронних відносин. Захист порушених публічних інтересів здійснюється за допомогою приватно-правових засобів у цивільному/господарському судочинстві.
119.                    Натомість висновками Великої Палати Верховного Суду, з якими ми цілком не погодилися, запроваджено примат публічних відносин над приватними. Наголошуємо, що у цивілізованих демократичних країнах діє примат приватних відносин над публічними, а тому є неприпустимими прояви протилежної тенденції. Це не є ознакою демократії та вільного відкритого суспільства.
120.                    Резюмуючи, відзначаємо, що у цій справі контролюючий орган захищає інтереси держави, але спосіб такого захисту виходить за межі адміністративного судочинства і не охоплюється адмініструванням відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів. Реалізація державним органом такого інтересу зовсім не свідчить про те, що він стає учасником цивільних правовідносин. Якщо в процесі виконання цивільно-правового договору чи навіть у зв`язку із самим фактом його укладення протиправно порушується публічний інтерес, то від цього порушення відповідне зобов`язальне правовідношення саме собою не втрачає свого приватно-правового характеру.
121.                    Додатково акцентуємо увагу на тому, що в судоустрої Федеративної Республіки Німеччина поряд із загальними адміністративними судами діють, зокрема, ще й фінансові (фіскальні) суди, а також у Сполучених Штатах Америки діють спеціалізовані суди, серед яких є Суд з питань оподаткування. Проте, в Україні немає фіскальних судів, які б вирішували усі спори, прямо чи побічно пов`язані з оподаткуванням. Адміністративний суд не є судом, повноважним розглядати всі без винятку фіскальні спори.
122.                    До того ж, усі національні суди України вирішують певні категорії публічно-правових спорів, такий критерій не є безумовним під час визначення юрисдикційної належності спору, тому не можна всі такі справи однозначно віднести до компетенції адміністративних судів. Те, що публічно-правові спори вирішуються не лише судами адміністративної юрисдикції, підтверджується, зокрема й таким.
123.                    Так, у пункті 7 частини першої статті 20 ГПК України зазначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами, клопотаннями органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності; відповідно до пункту 13 згаданої норми - вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.
124.                    Глава 12 розділу III ЦПК України регулює провадження у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави та визначає, що позов про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави подається та представництво держави в суді здійснюється прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у деяких, визначених частиною першою статті 290 ЦПК України, випадках звернення до суду та представництво держави в суді здійснюються прокурорами Генеральної прокуратури України за дорученням Генерального прокурора. Відповідно до частини четвертої статті 23, частини третьої статті 24 та статті 25 ЦПК України справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави розглядаються Вищим антикорупційним судом; в апеляційному порядку переглядаються Апеляційною палатою Вищого антикорупційного суду; Верховний Суд переглядає у касаційному порядку судові рішення, ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій.
125.                    Кримінальний процесуальний кодекс України - це нормативний акт, який визначає порядок кримінального провадження в Україні, є сферою суто публічно-правового регулювання суспільних відносин, що складаються між державою та особами, які підлягають кримінальній відповідальності.
Щодо відступу від висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 29 лютого 2024 року у справі №580/4531/23
126.                    Найперше, що вирішила Велика Палата Верховного Суду, було питання про відступ від правового висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленій нею постанові від 29 лютого 2024 року у справі №580/4531/23. Велика Палата Верховного Суду вважала, що спірні правовідносини у господарській справі № 580/4531/23, від висновків Великої Палати Верховного Суду у якій вважав за необхідне відступити Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, істотно відрізняються за змістом від тих, що склалися в цій адміністративній справі № 420/12471/22.
127.                    Такий висновок Велика Палата Верховного Суду ґрунтувала на тому, що у справі, що розглядалася, вироком Голосіївського районного суду міста Києва від 16 грудня 2020 року у кримінальній справі № 752/18603/20 визнано винним керівника ТОВ «АГРОРАЙС» ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 2051 КК України. Враховуючи це, податковий орган заперечував дійсність укладених між АТ «Державна продовольчо-зернова корпорація України» і ТОВ «АГРОРАЙС» правочинів, посилаючись на те, що бракує господарської діяльності цього товариства, оскільки директор ТОВ «АГРОРАЙС», який підписував відповідні правочини від імені юридичної особи, заперечив свою участь в господарській діяльності ТОВ «АГРОРАЙС».
128.                    Натомість у справі № 580/4531/23 ГУ ДПС пред`явило до адміністративного суду позов до товариств про визнання недійсним договору та застосування наслідків недійсності правочину за відсутності встановлених вироком суду обставин стосовно недійсності (фіктивності) господарської діяльності підприємств [відповідачів].
129.                    Тож, на переконання Великої Палати Верховного Суду, обставини у справі № 420/12471/22 є відмінними від обставин справи № 580/4531/23 через те, що фактично господарську діяльність товариство не здійснювало.
130.                    Велика Палата Верховного Суду виснувала, що справи за позовами контролюючого органу про визнання правочинів, укладених підприємствами, які не здійснювали господарської діяльності, що встановлено вироком суду, недійсними та застосування визначених законом наслідків їх недійсності підлягають розгляду адміністративними судами за правилами КАС України, оскільки такі спори пов`язані з реалізацією органами Державної податкової служби України їхньої компетенції щодо здійснення податкового контролю, а отже, є публічно-правовими.
131.                    Тобто зазначеними вище висновками запроваджено такі критерії визначення судової юрисдикції, які вочевидь неможливо з`ясувати на стадії відкриття провадження у справі, оскільки за таким підходом Великої Палати Верховного Суду у разі наявності вироку суду, яким підтверджено відсутність господарської діяльності, спір є підвідомчим адміністративним судам, натомість у разі, якщо такого вироку немає, спір є підвідомчим судам господарської юрисдикції.
132.                    Питання юрисдикції суду на вирішення певного спору суд вирішує на стадії відкриття провадження у справі. Саме на цій стадії суд визначає, чи має право позивач звернутися до вибраного ним суду та чи цей суд є компетентним розглядати таку справу і вирішувати подібний спір. Якщо суд не має повноважень, він повинен відмовити у відкритті провадження та роз`яснити позивачу, до якого саме повноважного суду потрібно звертатися.
133.                    Суд вирішує питання про відкриття провадження у справі на підставі поданої позовної заяви, у якій позивач, навіть за наявності вироку суду, може не згадати про його наявність, або ж не додати копію такого вироку до позовної заяви. За таких обставин виникатиме питання, якими мають бути процесуальні дії суду у разі надходження позовної заяви податкового органу про визнання недійсним договору між суб`єктами господарювання. Для прикладу, суд може залишити відповідний позов без руху для уточнення інформації про наявність/відсутність вироку й набрання ним законної сили, з метою визначення юрисдикції. Також суд може відкрити провадження, а потім виявиться, що спір йому не підвідомчий через наявність/відсутність вироку суду, яким встановлено факт фіктивного підприємництва. У такому разі суд першої інстанції має закрити провадження у справі, або ж суди апеляційної та касаційної інстанцій мають закрити провадження та в разі подання позивачем клопотання передати справу на розгляду повноважному суду. Втім, в описаній ситуації залишатиметься невирішеним питанням, якими ж мають бути подальші дії суду, якщо вирок суду був скасований на певному етапі розгляду адміністративної справи. Наведене призведе до того, що юрисдикція спору буде залежати від такої обставини, як наявність/відсутність вироку суду, юрисдикція за таким підходом може змінюватися кілька разів: у разі постановлення вироку - на адміністративну, скасування вироку - на господарську.
134.                    До того ж, фактичним результатом висновків Великої Палати Верховного Суду буде дублювання судової юрисдикції в одній і тій же категорії справ, з подібним колом учасників спору, змістом спірних правовідносин та правовим регулюванням, що є неприпустимим та призведе до неоднозначної судової практики.
135.                    Також потрібно враховувати, що засобами кримінального судочинства зазвичай не вирішуються питання про права цивільні, якщо тільки не йдеться про припинення права власності особи - підсудного у зв`язку із застосуванням до нього покарання у виді конфіскації майна. 
136.                    Основним завданням кримінального судочинства є застосування до винної особи покарання за вчинене кримінальне правопорушення. Тобто кримінальний суд не вирішує питання про природу приватних відносин осіб, оскільки цей суд має основну мету - застосувати кримінальне покарання до винної особи. Жодні висновки суду у вироку не є обов`язковими для цивільного/господарського суду в частині правової оцінки певних обставин.
137.                    Нормами процесуального законодавства, які визначають підстави звільнення від доказування (частини шоста, сьома статті 75 ГПК України, частини шоста, сьома статті 82 ЦПК України, частини шоста, сьома статті 78 КАС України) передбачено, що обвинувальний вирок суду в кримінальному провадженні або постанова суду, якою особу притягнуто до адміністративної відповідальності у справі про адміністративне правопорушення, які набрали законної сили, є обов`язковими для суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою. Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для господарського, цивільного чи адміністративного суду.
138.                    Відповідно, переконані, що наявність вироку, яким підтверджується нездійснення господарської діяльності одним з відповідачів, не може впливати на віднесення такої категорії спорів до юрисдикції адміністративних судів. Ця обставина не може виконувати функцію визначення критеріїв розмежування юрисдикції судів, якими, за усталеною практикою Верховного Суду, є предмет, суб`єкт та зміст правовідносин. До того ж, така обставина, як наявність/відсутність вироку суду, може змінюватися під час розгляду справи.
139.                    Вважаємо, що у цій справі мали б бути застосовані чіткі та обґрунтовані висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 29 лютого 2024 року у справі № 580/4531/23, про те, що справа за позовом суб`єкта владних повноважень про оспорення правочину, вчиненого суб`єктами приватного права, є приватноправовим спором, розгляд якого відноситься до предметної юрисдикції загальних чи господарських судів залежно від складу сторін спору, якщо законом не встановлено інше правило предметної юрисдикції таких спорів.
140.                    Непослідовність у судовій практиці, особливо за короткий проміжок часу, суперечить принципу юридичної визначеності (справа Beian v. Romania, № 30658/05, 2007 р.).
141.                    Стаття 6 Конвенції (право на справедливий суд) порушується, якщо суди діють непослідовно. Стабільність судової практики є важливим аспектом верховенства права (справа Unedic v. France, № 20153/04). Відхід від попередньої судової практики має бути обґрунтований суттєвими правовими чи фактичними змінами (справа Atanasovski v. North Macedonia, № 36815/03).
Щодо фактичного відступу від висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановівід 07 липня 2022 року у справі № 160/3364/19
142.                    Також звертаємо увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду у пунктах 89 та 139 постанови наголосила, що статус фіктивного, нелегального підприємства несумісний з легальною господарською діяльністю. Господарські операції таких підприємств не можуть бути легалізовані навіть за формального підтвердження договорами та документами бухгалтерського обліку.
143.                    Натомість у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 160/3364/19 Велика Палата Верховного Суду відступила від правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 01 грудня 2015 року у справі № 826/15034/14 (№ 21-3788а15), про те, що статус фіктивного, нелегального підприємства несумісний з легальною підприємницькою діяльністю, у зв`язку із чим господарські операції таких підприємств не можуть бути легалізовані навіть за формального підтвердження документами бухгалтерського обліку. Водночас, як зазначила Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові, Верховний Суд України надав правову оцінку встановленим судами попередніх інстанцій обставинам справи щодо наявності вироку місцевого суду, яким особу було визнано винною у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 27, частинами першою, другою статті 205 КК України, як пособника у вчиненні фіктивного підприємництва - створення контрагента платника податків з метою прикриття незаконної діяльності.
144.                    Зазначений відступ Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала так:
«124. Формулювання Верховного Суду України - «статус фіктивного, нелегального підприємства несумісний з легальною підприємницькою діяльністю» - не ґрунтується на чинних нормах матеріального права, оскільки статус у юридичному розумінні - це перелік прав та обов`язків певного суб`єкта. Водночас жоден нормативно-правовий акт в Україні не містив визначення статусу фіктивного підприємства.
125. Натомість єдина згадка про суб`єктів господарювання з ознаками фіктивності міститься у статті 55-1 «Фіктивна діяльність суб`єкта господарювання» ГК України, згідно з якою правовим наслідком фіктивної діяльності суб`єкта господарювання є припинення такого суб`єкта.
126. Ця стаття та інші норми чинного законодавства не містять положень про автоматичну незаконність усіх вчинених таким підприємством господарських операцій.
127. Водночас стаття 55-1 ГК України передбачає, що однією з ознак фіктивності є провадження фінансово-господарської діяльності без відома та згоди його засновників та призначених у законному порядку керівників.
128. Отже, суб`єкт господарювання з ознаками фіктивності є правосуб`єктним, незважаючи на дефекти під час його створення чи мету діяльності, а це суперечить висновкам Верховного Суду України про те, що «господарські операції таких підприємств не можуть бути легалізовані навіть за формального підтвердження документами бухгалтерського обліку».
132. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 101-IX, яким виключено статтю 205 КК України.
133. З пояснювальної записки до проєкту Закону № 101-IX від 29 серпня 2019 року можна встановити, на що була спрямована законодавча ініціатива. На обґрунтування неодмінності схвалення зазначеного Закону в пояснювальній записці автори вказували, зокрема, на те, що склалася поширена практика використання контролюючими органами матеріалів досудового розслідування та вироку суду у кримінальному провадженні за статтею 205 КК України для обґрунтування донарахування грошових зобов`язань платникам податків. Негативні тенденції у вирішенні податкових спорів були спровоковані поширеним хибним підходом судів до оцінки доказів, наданих контролюючими органами. Зокрема, щодо використання вироку суду у кримінальному провадженні за статтею 205 КК України потрібно зазначити, що склалася поширена негативна практика хибного використання таких вироків з метою надання твердженням контролюючого органу щодо нереальності операцій платника податку статусу фактів, що мають преюдиціальне значення. Тобто склалася ситуація, за якої суди під час вирішення податкових спорів не досліджувалися операції платника податку з його контрагентом, якого вироком суду у кримінальному провадженні було визнано винним у здійсненні фіктивного підприємництва. Натомість стверджувалося, що статус фіктивного, нелегального підприємства несумісний з легальною підприємницькою діяльністю, і як наслідок, вирок суду слугував підставою для висновку про нереальність операцій платника податку з його контрагентом. Водночас вирок може слугувати підтвердженням нереальності операцій між платником податку та його контрагентом, тільки якщо він містить посилання саме на ці операції. Визнання вироком суду у кримінальному провадженні підприємства фіктивним не обов`язково означає, що всі його операції з усіма контрагентами були фіктивними за весь період його діяльності».
145.                    З наведеного можна зробити висновок, що у цій постанові, з якою ми не погоджуємося, Велика Палата Верховного Суду відступила від свого попереднього висновку, викладеногов постанові від 07 липня 2022 року у справі № 160/3364/19, знову повернувшись фактично до висновків Верховного Суду України, викладених в постанові від 01 грудня 2015 року у справі № 826/15034/14 (№ 21-3788а15), про те, що статус фіктивного, нелегального підприємства є несумісним з легальною господарською діяльністю, тому господарські операції таких підприємств не можуть бути легалізовані навіть за формального підтвердження договорами та документами бухгалтерського обліку.
146.                    Втім Велика Палата Верховного Суду проігнорувала, що задля гарантування юридичної визначеності вона має відступати від попередніх висновків Верховного Суду (Верховного Суду України) лише за наявності для цього належної підстави. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.
147.                    Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зауважила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, про це потрібно чітко зазначати в рішенні (пункт 49).
148.                    Отже, не зазначивши про відступ від своїх же висновків, викладених у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 160/3364/19, та, відповідно, його не обґрунтувавши, Велика Палата Верховного Суду допустила порушення принципу правової визначеності.
 
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРІВ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
149.                    Резюмуючи викладене, переконані, що встановлювати для такої категорії спорів особливу «захисну монополію» регулювання засобами публічного права й розв`язувати такий спір у порядку адміністративного судочинства немає жодних ані теоретичних, ані практичних підстав, оскільки протилежне [що підтримано Великою Палатою Верховного Суду у цій справі] створить зручності для органів публічної влади, оскільки змагальність як засада судового процесу є характерною передовсім для цивільного та господарського процесу.
150.                    До того ж, маємо бути свідомі, що в результаті формулювання згаданих правових висновків фактично відбулося втручання у зміст чинного законодавства, оскільки відбулася передача певної категорії справ за позовами контролюючого органу до суб`єктів господарювання про визнання недійсним цивільно-правового договору до компетенції і вирішення адміністративних судів.
151.                    Якщо підтримати зміну практики Верховного Суду у цій категорії справ, то треба бути послідовним й надалі: та усі справи за позовами прокурорів, органів Держгеокадастру та інших суб`єктів владних повноважень передати до юрисдикції адміністративних судів, оскільки, для прикладу, інтерес держави є у всіх цивільних/господарських спорах за позовами прокурорів.
152.                    Резюмуючи, висловлюємо своє переконання, що під час визначення юрисдикції потрібно базуватися у власних висновках на характері спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, а не лише на суб`єктному складі учасників правовідносин.
153.                    У спірних правовідносинах між сторонами оспорюваного договору, а також між ними та позивачем [податковим органом] немає відносин влади та підпорядкування з його укладення чи виконання, зміст цього правочину не визначає прав та обов`язків його учасників у публічно-правовій сфері.
154.                    Пред`явивши позов про визнання недійсним договору та застосування наслідків його недійсності, ГУ ДПС в Одеській області втрутилося у сферу приватноправових відносин, що склалися між відповідачами на принципах свободи вибору контрагентів та свободи договору, навіть у тому разі, що такий правочин є недійсним, оскільки такі вчинки осіб передовсім мають бути оцінені як цивільне правопорушення.
155.                    Враховуючи викладене, вважаємо, що статус позивача та/чи зазначені ним мотиви звернення до суду не є достатнім чи визначальним критерієм для віднесення такого спору до предметної юрисдикції адміністративних судів, тому така категорія справ за позовом контролюючого органу до суб`єктів господарювання про визнання недійсним правочину (договору) підвідомча саме судам господарської юрисдикції.
156.                    До того ж, минув лише один рік, коли Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29 лютого 2024 року у справі №580/4531/23 сформулювала правовий висновок щодо юрисдикційності цієї категорії спорів. Відступ від правових висновків, які були нещодавно сформульовані, з одного і того ж питання [хоч такий відступ у цьому разі й завуальований], є небажаним та юридично необґрунтованим, підриває авторитет судової влади та призводить до неоднозначності судової практики. Також такий відступ суперечить принципу правової визначеності, який вимагає стабільної судової практики, тоді як часта зміна підходів без істотних підстав порушує право осіб на передбачуваність судових рішень та рівність перед законом.
157.                    Переконані, що за результатами розгляду касаційної скарги Велика Палата Верховного Суду мала скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і закрити провадження у справі.

Судді:                                                                                                     С. О. Погрібний

О. В. Ступак

[1] Пояснювальна записка до законопроєкту. Електронний ресурс:  http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=12720&pf35401=22667