ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2025 року 
м. Київ

справа №440/10928/23
адміністративне провадження № К/990/45299/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року (головуючий суддя - Мінаєва О.М., судді: Кононенко З.О., Калиновський В.А.)
у справі №  440/10928/23 
за позовом керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації 
до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, 
третя особа: Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області, 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1.          Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області (далі - ГУ ДСНС у Полтавській області) звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №  63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області;
- зобов`язати відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №  63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №  579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
2.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2023 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №  63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області.
Зобов`язано Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №  63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №  579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
3.          Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).
4.          Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції, Полтавська обласна прокуратура звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що до переліку захисних споруд цивільного захисту (протирадіаційних укриттів) Хорольської міської територіальної громади віднесено протирадіаційне укриття №  63608.
7.          Балансоутримувачем протирадіаційного укриття №  63608 є відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, що не заперечується сторонами та підтверджується матеріалами справи.
8.          Згідно із технічним паспортом на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони) №  63608, введене в експлуатацію в 1967 році, місткість 70 осіб, загальна площа 97,8 кв.м., об`єм захисної споруди 352 куб.м.
9.          Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області проведено позапланову перевірку Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області", складено акт від 14 від 21 січня 2020 року за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
10.          14 січня 2020 року державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі складено протокол 15 ПО № 012853 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
11.          15 січня 2020 року державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі винесено постанову 15 ПО №  012853 про накладення адміністративного стягнення на завідуючого господарством Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області" Покас О.С.
12.          21 січня 2020 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області винесено припис №  12 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
13.          Також, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області проведено позапланову перевірку Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області", за результатами якої складено акт №  121 від 12 серпня 2020 року.
14.          12 серпня 2020 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області винесено припис №  100 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
15.          Державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі складено протокол 95 ПО №  014520 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 188-9 КУпАП.
16.          13 серпня 2020 року державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі винесено постанову 95 ПО №  014520 про накладення адміністративного стягнення на директора Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області" Романова О.А.
17.          Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №  63608 від 29 червня 2021 року протирадіаційне укриття №63608 оцінено як обмежено готове до використання за призначенням.
18.          Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №  63608 від 04 серпня 2022 року протирадіаційне укриття №  63608 оцінено, як не готове до використання за призначенням.
19.          Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №  63608 від 22 вересня 2022 року протирадіаційне укриття №  63608 оцінено як обмежено готове до використання за призначенням.
20.          Листом від 15 лютого 2023 року Лубенська окружна прокуратура у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", просила Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району надати інформацію про виділені кошти у 2022 та 2023 роках для приведення об`єкту цивільного захисту, зокрема, ПРУ №  63608, у відповідність до встановлених вимог для їх використання за призначенням як укриттів захисту.
21.          Відділ освіти, молоді та спорту Лубенського району Полтавської області листом від 21 лютого 2023 року №  01-18/318 повідомив, що протягом 2023 року ремонтні роботи проводилися за кошти місцевого бюджету, зокрема, щодо Опорного закладу "Новоаврамівський ліцей" - на суму 28253,50 грн (придбання кабінок для сан. вузлів та встановлення дверей). Також зазначено, що станом на 21 лютого 2023 року ремонтні роботи в протирадіаційних укриттях не проводяться, згідно кошторисних призначень на 2023 рік капітальні видатки не передбачені.
22.          Також, листом від 29 березня 2023 року Лубенська окружна прокуратура у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" просила Опорний заклад "Новоаврамівський ліцей" надати інформацію та копії документів, що підтверджують факти звернення закладу освіти на протязі 2022 року та поточного періоду 2023 року до відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради про виділення коштів для приведення ПРУ №  63608 у стан готовності до використання за призначенням як укриття, результати розгляду таких звернень.
23.          Опорний заклад "Новоаврамівський ліцей" листом від 03 квітня 2023 року повідомив про звернення до відділу освіти, молоді та спорту протягом 2022 року та щодо відсутності звернень протягом 2023 року.
24.          Крім того, Лубенська окружна прокуратура листом №  53/3-2179/вих-23 від 29 березня 2023 року повідомила Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, що відповідно до Актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, кладених комісією Хорольської міської ради Лубенського району із залученням головного інспектора відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Лубенського РУ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області протягом вересня 2022 року, зокрема, протирадіаційне укриття № 63608 не є готовим до використання за призначенням.
25.          Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області листом від 10 квітня 2023 року повідомлено, що вжиття заходів щодо здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням відділом освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вимог законодавства про цивільний захист населення є неможливим.
26.          Листом від 21 березня 2023 року № 53/3-1934вих-23 Лубенська окружна прокуратура звернулася до Лубенської районної військової адміністрації, в якому просила повідомити про вжиття/намір вжиття заходів, тому числі шляхом звернення до суду, з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №  63608 у стан придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.
27.          Лубенська районна військова адміністрація Полтавської області листом від 22 березня 2023 року №  01-38/321 повідомила, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.
28.          Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №  63608 від 18 травня 2023 року протирадіаційне укриття №  63608 оцінено як не готове до використання за призначенням.
29.          Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області, вважаючи протиправною бездіяльність відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №  63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, звернувся до суду з вказаною позовною заявою. 
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
30.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що не приведення протирадіаційного укриття №  63608 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері захисту життя населення в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України, відтак у прокурора наявні підстави для звернення до суду з цим позовом, при цьому у ході розгляду справи відповідач доводи прокурора не спростував, не надав належних і допустимих доказів, що свідчили б про приведення сховища №  63608 у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09 липня 2018 року №  579.
31.          Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи без розгляду позов, виходив із того, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
32.          У касаційній скарзі заявник підставою для перегляду оскаржуваних судових рішень указує пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції від 29 жовтня 2022 року у поєднані зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини першої статті 16, пункту 14 статті 25, статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо здійснення місцевими державними адміністраціями в межах, визначених Конституцією і законами України, на відповідних територіях державного контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) та їх повноважень на звернення до суду.
33.          Скаржник зазначає, що поза увагою суду апеляційної інстанції залишилось, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» внесено зміни до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України та доповнено положення про можливість звертатися до адміністративного суду у тому числі, з інших підстав, визначених законом, що повністю узгоджується із приписами статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
34.          Таким чином, суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови не звернув увагу, що повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту були розширені. 
35.          Отже, з урахуванням змін, внесених до законодавства, ДСНС, як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду із заявленими позовними вимогами і є належним позивачем у справі.
36.          Посилаючись на висновки викладені зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 скаржник наводить доводи про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
38.          Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенської районної військової адміністрації, з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту. 
39.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40.          Згідно зі статтею 46 КАС України (у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
41.          Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
42.          Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
43.          У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
44.          Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
45.          Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
46.          У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
47.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
48.          Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
49.          Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №  1697-VII.
50.          Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
51.          Згідно з частиною першою статті 23 Закону №  1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
52.          Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №  1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
53.          З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №  1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
54.          Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
55.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
56.          Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
57.          Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
58.          При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.
59.          У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
60.          Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
61.          Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №  806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №  822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №  806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №  912/2385/18.
62.          У цій справі звернення керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Полтавській області та Лубенської районної державної адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. 
63.          Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенська районна державна адміністрація. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
64.          Таким чином, першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Полтавській області та Лубенська районна державна адміністрація належним обсягом компетенції, що дозволяє повноважень позивачів у цій справі.
65.          Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
66.          Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
67.          Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №  138 (далі - Порядок №  138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
68.          Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №  138).
69.          Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №  138).
70.          Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі Наказ № 579).
71.          Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).
72.          Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
73.          Згідно із пунктом 3 Положення №  1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
74.          Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
75.          Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
76.          Одночасно, указаним законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
77.          Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов`язку територіальним органом ДСНС.
78.          Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №  400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17- 1 Кодексу цивільного захисту).
79.          Вказані правові висновки сформовані у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.
80.          Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом № 2655-IX від 06 жовтня 2022 року, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
81.          На відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
82.          Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
83.          Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
84.          Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС в Полтавській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
85.          Водночас скаржник у своїй касаційній скарзі не наводить норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС в Полтавській області правом на звернення до суду з таким позовом.
86.          Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
87.          Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
88.          Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
89.          На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану», для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року №  68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 1 якого утворено обласні військові адміністрації.
90.          Пунктом 2 зазначеного Указу постановлено утворити на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації.
91.          У зв`язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій.
92.          Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.
93.          Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
94.          В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
95.          Колегія суддів звертає увагу на те, що стаття 15 указаного Закону містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям. З урахуванням викладеного Суд констатує, що законодавець  не наділив районну військову адміністрацію правом на звернення до суду із позовом  про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.
96.          Подібні висновки викладено у постанові Верховного Суду від 30 січня 2025 року №  420/22304/23.
97.          За таких обставин Лубенська районна військова адміністрація не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.
98.          Отже, на підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенської районної військової адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.
99.          З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.
100.          Покликання скаржника на порушення апеляційним судом норм процесуального права, з огляду на неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 колегія суддів відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах та у справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.
101.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
102.          За таких умов суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.
103.          Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
104.          З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
105.          Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення. 

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року у справі №  440/10928/23 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко, 
Судді Верховного Суду