П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2025 року
м. Київ
справа № 990/80/25
провадження № 11-208заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В., 
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Новіков Ілля Сергійович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.04.2025 (судді Радишевська О. Р., Кашпур О. В., Мацедонська В. Е., Мельник-Томенко Ж. М., Смокович М. І.) у справі № 990/80/25 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача:  Рада національної безпеки та оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним і скасування указу (в частині) та
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.              07.03.2024 представник ОСОБА_1  - адвокат Новіков І. С. звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О.  з вимогою визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 12.02.2025 № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (позиція 4 у додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний Указ не відповідає вимогам обґрунтованості та вмотивованості й ухвалений з метою, що очевидно не відповідає меті, з якою Закон України від 14.08.2014 №1644-VII «Про санкції» пов`язує можливість застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.              Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 17.04.2025 у задоволенні заяви представника ОСОБА_1   - адвоката Новікова І. С. про забезпечення позову відмовлено.
3.              Відмовляючи в задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції констатував, що забезпечення позову у спосіб, який обрав представник позивача, фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 12.02.2025 №81/2025, яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки та оборони України ( далі - РНБО)  від 12.02.2025, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4.              Суд першої інстанції також зазначив, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 12.02.2025 № 81/2025, що також не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
5.              Касаційний адміністративний суд виснував, що обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений, а тому заява про забезпечення позову задоволенню не підлягає.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
6.              Не погодившись із таким судовим рішенням, представник ОСОБА_1 - адвокат Новіков І. С. подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права, а саме положень статті 151 КАС України, що є підставою для її скасування і ухвалення нового рішення про задоволення заяви про забезпечення позову.
7.                        Скаржник зазначив, що позивач вказував суду на непропорційне і протиправне втручання рішення РНБО у його права, зокрема в такі, що гарантуються Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Обмеження, установлені підпунктами 2, 6, 17 пункту 4 додатка до рішення РНБО (зокрема заборона укладення договорів та вчинення правочинів; блокування активів; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань), не передбачають жодних винятків для реалізації таких прав, обмеження, які не можна  виправдати жодною законною метою. Між іншим, позивачеві заборонено укладати нові договори про правову допомогу, а оплата по договорах, що були укладені до 12.02.2025, не проводиться банками України. Базові побутові потреби (купівля їжі, оплата комунальних послуг тощо) позивач реалізує незаконно, всупереч установленим обмеженням, за що його може бути в подальшому притягнуто до відповідальності. 
8.                        Крім того, представник позивача зазначив, що заборона вчинення правочинів позбавляє позивача як одноосібного акціонера ПАТ «Закритий недиверсифікований корпоративний інвестиційний фонд «Прайм Ессетс Кепітал» прийняти і належно оформити  рішення про продовження діяльності цього фонду, який було створено у 2005 році. Відповідно до статуту фонду та положень підпункту 1 пункту 2 розділу V «Положення про реєстрацію регламенту інститутів спільного інвестування», затвердженого рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку18.06.2013 № 1047 у редакції рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 19 серпня 2024 року № 09/21/1037/К03, рішення щодо продовження строку його діяльності приймається не раніше ніж за 3 місяці, але не пізніше ніж за 2 місяці до закінчення строку діяльності такого фонду. Відтак якщо рішення про продовження діяльності фонду позивач не  оформить до 30.04.2025, фонд підлягає ліквідації. Це не лише порушує статус-кво відносно тимчасово безстроково заблокованих активів позивача, існуючий з моменту впровадження санкцій, а й веде до невідворотних наслідків для інших осіб.
9.                        Представник позивача зауважив, що суд першої інстанції не навів у своїй ухвалі аргументів на заперечення фактичних обставин, на які посилався позивач, практично погодившись із тим, що зазначене позивачем непропорційне втручання в його права має місце.Втім суд відмовив у задоволенні заяви про забезпечення позову.
10.           Скаржник наголосив, що аргумент про «нерозривність наслідків» рішення РНБО та указу Президента, яким воно вводиться в дію, в дійсності не має під собою твердих підстав. Незалежно від конкретних положень закону, рішення РНБО та указ Президента - це насамперед різні тексти, єдність яких завжди буде умовною.
11.           Що стосується аргументу суду першої інстанції, що «зупинення рішення РНБО повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента»,  скаржник зазначив, що він носить теоретичний характер. Позивач вказав на конкретні неконституційні наслідки рішення РНБО для нього: неможливість укладати і оплачувати договори про надання правової допомоги, сплачувати податки із заблокованих рахунків, без формального порушення закону здійснювати побутові витрати, які він і так здійснює і буде здійснювати. Визнання судом відповідних обмежень протиправними в контексті конкретної ситуації позивача не встановлює «заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії». Позивач не просив суд про такий спосіб забезпечення позову і захисту його права. Жоден з наслідків, на які позивач указував суду, не мав вигляду «вчинення дій, що випливають з Указу Президента» Всі вони мають вигляд або бездіяльності з посиланням на цей Указ; або існування ситуації формальної незаконності дій позивача і його контрагентів (продавці їжі, пального, власники ресторанів, постачальники комунальних послуг, оператори мобільного зв`язку тощо) без необхідних у демократичному суспільстві підстав такого обмеження. Усунення таких наслідків ухвалою суду про забезпечення позову не протирічить пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
12.           На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 17.04.2025 про залишення без задоволення заяви про забезпечення позову та ухвалити нове рішення, яким заяву позивача про забезпечення позову задовольнити в повному обсязі.
Рух апеляційної скарги
13.           Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04.06.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Новіков І. С., на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 17.04.2025, а ухвалою від 18.06.2025 призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 03.07.2025.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
14.           У відзиві на апеляційну скаргу позивача представник відповідача просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
15.           Представник відповідача наголошує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав представник позивача, фактично призведе до зупинення дії і Указу № 81/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 12.02.2025, що не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті КАС України.
16.           Представник відповідача доповнив, що, як правильно зазначив суд першої інстанції, рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу №81/2025, що також  не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України. 
17.           У відзиві на апеляційну скаргу позивача представник третьої особи також просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
18.           Представник третьої особи зазначає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
19.           Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
20.           Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
21.           Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
22.           Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).
23.           Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.
24.           Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
25.           Пунктом 5 частини третьої цієї ж статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
26.           Представник позивача - адвокат Новікова І.С. подав до Касаційного адміністративного суду заяву про забезпечення позову, у якій заявник просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме:
- підпункту 2 пункту 4 додатка (блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними);
- підпункту 6 пункту 4 додатка (зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань);
- підпункту 17 пункту 4 додатка (інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом [заборона укладення договорів та вчинення правочинів; заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, виданих цією особою; заборона виплати дивідендів або інших платежів, пов`язаних із корпоративними правами (правом власності на частку, акції, паї) на користь особи щодо якої застосовані санкції та осіб, що діють від її імені]).
27.           На обґрунтування заяви представник позивача - адвокат Новіков І.С. зазначив, що відповідно до частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України. Водночас КАС України не містить застережень щодо можливості зупинення дії повністю або частково актів РНБО.
28.           У цьому контексті скаржник зауважив, що рішення РНБО в частині обмежень, передбачених підпунктами 2, 6, 17 пункту 4 додатка до рішення РНБО від 12.02.2025, має ознаки очевидної протиправності та унеможливлює ефективне поновлення порушених прав та інтересів позивача.
29.           Так, застосовані вказаним рішенням РНБО обмеження (санкції) у вигляді заборони укладення договорів та вчинення правочинів, блокування активів, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, не містять жодних винятків, унаслідок чого створюють реальні перешкоди під час спроби реалізації фундаментального права на правову допомогу (шляхом неможливості укладення договорів, оплати гонорару), а також унеможливлюють звичайне проживання і діяльність позивача шляхом фактичної заборони купувати їжу, оплачувати рахунки, зокрема сплачувати податки, та блокують можливість продовження діяльності ПАТ «Закритий недиверсифікований корпоративний інвестиційний фонд «Прайм Ессетс Кепітал», одноосібним учасником акціонером якого є позивач.
30.           З урахуванням викладеного представник позивача зазначив, що вказані обмеження є явно непропорційними, а невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії відповідних пунктів додатка до рішення РНБО від 12.02.2025 завдасть непоправної шкоди правам та інтересам позивача, унаслідок чого їх відновлення стане неможливим.
31.           Суд першої інстанції зауважив, що представник позивача просив забезпечити позов шляхом зупинення дії окремих пунктів додатка до рішення РНБО від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке уведено в дію Указом Президента України від 12.02.2025 № 81/2025.
32.           Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
33.           Згідно із частиною третьою статті 5 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
34.           Таким чином, Президент України є головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.
35.           Уводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання.
36.           Таким чином, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.
37.           Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав представник позивача, фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 12.02.2025 № 81/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 12.02.2025, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
38.           Доводи скаржника в апеляційній скарзі про відсутність правової єдності між Указом Президента та рішенням РНБО є необґрунтованими, оскільки єдність цих документів полягає у правовому наслідку, про що було зазначено вище. Так, відповідно до статті 107 Конституції України та статті 10 Закону України від 5.03.1998 № 183/98-ВР  «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Отже, рішення РНБО не породжує юридичних наслідків без указу Президента.
39.           Також Велика Палата Верхового Суду звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу Президента України від 12.02.2025 № 81/2025. Разом з тим позивач просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 12.02.2025. 
40.           Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення, а тому Касаційний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 12.02.2025 № 81/2025. 
41.           Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, додаткових поясненнях також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
42.           Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що заява представника позивача про забезпечення позову задоволенню не підлягає, є правильним, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
43.           Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
44.           Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45.           Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 17.04.2025 суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження представника позивача не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
46.           Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
47.           Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Новіков Ілля Сергійович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.04.2025 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 990/80/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача:  Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним і скасування указу (в частині) залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                          Н. В. Шевцова 
        Судді:	          О. О. Банасько           О. Л. Булейко           І. А. Воробйова          О. А. Губська          А. А. Ємець         О. В. Кривенда         С. Ю. Мартєв		К. М. Пільков Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець О. В. Ступак І. В. Ткач О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич Є. А. Усенко