ОКРЕМА ДУМКА

14 серпня 2025 року 
м. Київ
справа №380/29645/23
адміністративне провадження №К/990/36181/24

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду              Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року у справі № 380/29645/23 за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Громадська організація «Кращий Сихів», про скасування реєстрації декларації та припинення права на виконання будівельних робіт, за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 липня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від                      05 вересня 2024 року.

Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку, яка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Постановою більшості колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2025 року касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Інспекція, Скаржник) залишено без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 липня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2024 року - без змін.

Не погоджуюсь із висновком колегії суддів з огляду на такі міркування. Вважаю, що касаційна скарга Інспекції підлягала задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції через неповне з`ясування обставин справи, неправильне застосування норм матеріального права та ненадання судами, включно з колегією суддів Верховного Суду, оцінки ключовим та юридично значущим доводам Скаржника.

I. Неповнота судового розгляду та формальний підхід судів першої та апеляційної інстанцій

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України). Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі зобов`язує суд вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ч. 4 ст. 9 КАС України).

На мій погляд, суди попередніх інстанцій не дотрималися цих фундаментальних принципів, зробивши обмежений аналіз, зосереджений на процедурних аспектах обставин справи.

1.1. Звужене тлумачення підстав для звернення до суду.

Доводи Скаржника щодо застосування п. 9-1 розд. V Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) були наведені як у апеляційній, так і в касаційній скарзі, але залишені судами без відповіді. Ігнорування цих доводів суперечить обов`язку, встановленому ст. 242 КАС України, надавати мотивовану відповідь на кожен аргумент сторони, та призводить до фактичної відмови в доступі до правосуддя у значенні ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтували свою відмову в позові тим, що Інспекція звернулася до суду передчасно - до закінчення строків на виконання приписів, а отже, не було дотримано умови про систематичне (два і більше разів підряд) невиконання приписів, як того вимагає стаття 41 Закону №3038-VI).

Такий підхід суперечить спеціальним нормам, на які посилався Скаржник у касаційній скарзі, і не враховує особливості правовідносин, що виникли щодо об`єкта, будівництво якого розпочато на підставі декларації, зареєстрованої до змін законодавства 2017 року.

Ключовою нормою, яку суди мали б застосувати, є пункт 9-1 розділу V «Прикінцеві положення» Закону №3038-VI (в редакції Закону № 1474-VIII від 14.07.2015). Ця норма встановлює імперативний обов`язок для органу ДАБК: «У разі встановлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо таких об`єктів відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про припинення прав на виконання підготовчих та будівельних робіт» .

Ця норма є спеціальною стосовно загальної норми статті 41 Закону №3038-VI і встановлює прямий та безумовний обов`язок звернутися до суду вже за фактом встановлення порушень під час перевірки, не ставлячи це в залежність від попереднього видання приписів та їх систематичного невиконання. Суди попередніх інстанцій проігнорували існування та зміст цієї норми, не надавши жодної оцінки доводам Інспекції щодо її застосування.

У цій справі виникає пряма колізія між нормою, що дозволяє скасувати декларацію адміністративно (п. 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1817-VIII), та нормою, що встановлює безумовний обов`язок звернення до суду (п. 9-1 розділу V Закону № 3038-VI). Відповідно до ч. 3 ст. 8 КАС України та усталеної практики Верховного Суду, у разі такої колізії перевага надається спеціальній нормі. Її ігнорування судами всіх інстанцій призвело до застосування загальної норми всупереч принципу пріоритету спеціальної норми.

Спеціальна норма п. 9-1 розд. V Закону №3038-VI не була скасована чи змінена у зв`язку з прийняттям Закону №1817-VIII. Вона діє паралельно, і відповідно до принципу lex specialis derogat legi generali має перевагу.

1.2. Ігнорування суті та суспільної небезпеки виявлених порушень.

Сукупність зафіксованих порушень має не лише формальний, але й реальний ризиковий характер. Відсутність авторського нагляду з 2014 року позбавляла контроль якості будівництва площею понад 2000 кв. м; виконання робіт без ліцензованого підрядника для об`єкта класу наслідків СС2 створювало підвищений ризик техногенних аварій; відсутність огородження будмайданчика та інформаційного стенда суперечила п. 6.2.1 ДБН А.3.2-2-2009 і п. 12 Порядку №466 та безпосередньо загрожувала безпеці пішоходів. Ці фактори у сукупності становили підставу для негайного припинення права на виконання будівельних робіт в інтересах охорони життя та здоров`я громадян (ст. 3 Конституції України).

Відсутність авторського нагляду для об`єктів площею понад 2000 кв. м порушує вимоги п. 5.2 ДБН А.2.2-3:2014, що забезпечує контроль якості робіт. Виконання робіт без ліцензованого підрядника для об`єктів класу наслідків СС2 суперечить ч. 3 ст. 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» та створює підвищений ризик аварійності.

Суди не надали жодної оцінки суті порушень, зафіксованих актом перевірки від 11.12.2023, хоча йдеться про критично важливі для безпеки об`єкта та оточуючих аспекти.

Замість того, щоб оцінити, чи створюють ці порушення, особливо у своїй сукупності, загрозу життю та здоров`ю людей і чи є вони підставою для припинення права на будівництво, суди послалися на таку формальну підставу як «передчасності» позову.

Застосування критерію «передчасності» не узгоджується з вимогами закону у випадках, коли спеціальна норма (п. 9-1 розділу V Закону № 3038-VI) прямо визначає момент звернення до суду - встановлення факту порушення під час перевірки. Ця норма не ставить обов`язок звернення до суду у залежність від закінчення строків припису чи наявності систематичного невиконання. Відтак, вимога судів попередніх інстанцій дочекатися закінчення строків припису не ґрунтується на законі та суперечить прямій імперативній вказівці законодавця.

II. Неспроможність позиції більшості колегії суддів Верховного Суду та ігнорування доводів касаційної скарги

На стадії касаційного перегляду колегія суддів ВС не лише повторила підхід судів попередніх інстанцій, але й не врахувала відсутність висновку Верховного Суду щодо порядку застосування п. 9-1 розд. V Закону №3038-VI у справах, де декларацію було зареєстровано до змін 2017 року. Це відповідає підставі касаційного оскарження, передбаченій п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, і мало б бути вирішено із формуванням правової позиції.

Верховний Суд, як суд права, мав би виправити помилки судів попередніх інстанцій, забезпечивши повний і всебічний розгляд доводів касаційної скарги. Проте більшість колегії підтримала висновки судів нижчих інстанцій, не надавши мотивованої відповіді на низку ключових аргументів Скаржника, що суперечить обов`язку суду надати мотивовану оцінку кожному доводу сторони.

Серед таких доводів, що залишилися без належної відповіді: застосування спеціальної норми - п. 9-1 розділу V Закону № 3038-VI - як пріоритетної над загальною; прирівняння декларації на об`єкт ІІІ категорії складності до дозволу для об`єкта класу наслідків СС2; обов`язок суду враховувати сутність і небезпеку порушень, зафіксованих актом перевірки; невірне тлумачення ст. 41 Закону №3038-VI у відриві від особливостей правового режиму об`єктів, розпочатих до 2017 року; суспільний інтерес у забезпеченні безпеки та запобіганні незаконному будівництву.

2.1. Хибний висновок про наявність в Інспекції повноважень на самостійне скасування декларації.

Основний мотив постанови більшості полягає в тому, що Інспекція обрала неналежний спосіб захисту, оскільки, на думку колегії, пункт 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1817-VIII надавав їй право самостійно скасувати декларацію .

Цей висновок є помилковим та таким, що суперечить іншим нормам законодавства, на які вказував Скаржник:

По-перше, колегія суддів залишили без аналізу вже згаданий пункт 9-1 розділу V Закону          №3038-VI, який прямо зобов`язує Інспекцію звертатися до суду. Таким чином, існує очевидна колізія між нормою, що дозволяє скасувати декларацію адміністративно, і нормою, що зобов`язує йти до суду. Замість вирішення цієї колізії, більшість колегії просто проігнорувала одну з норм, яка була центральним аргументом касаційної скарги.

По-друге, Скаржник у касаційній скарзі обґрунтовано зазначав, що декларація на об`єкт ІІІ категорії складності після 2017 року є еквівалентом дозволу на виконання будівельних робіт для об`єкта класу СС2. А порядок анулювання дозволів, визначений п. 31-2 Порядку № 466, однією з підстав прямо передбачає «судове рішення, що набрало законної сили». Цей аргумент, який вказує на логіку судового, а не адміністративного, порядку скасування, також залишився без будь-якої оцінки з боку більшості.

Положення п. 31-2 Порядку №466 встановлюють, що анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може відбутися на підставі судового рішення, яке набрало законної сили. Це підтверджує, що у випадку з «еквівалентом дозволу» для об`єкта СС2 порядок має бути саме судовий.

2.2. Відсутність відповіді на доводи про суспільний інтерес та фундаментальне значення справи.

Скаржник у касаційній скарзі детально обґрунтовував, що справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та становить значний суспільний інтерес. Йшлося про необхідність вироблення чіткого алгоритму дій для органів ДАБК у подібних випадках.

Верховний Суд не надав жодної відповіді на ці доводи. Замість формування правового висновку щодо порядку скасування «старих» декларацій на об`єкти, що тепер віднесені до СС2, більшість колегії обмежилася формальним висновком про обрання Інспекцією способу захисту. Така позиція не сприяє правовій визначеності та не вирішує питання, як діяти в аналогічних ситуаціях у майбутньому.

2.3. Суперечність висновків більшості колегії усталеній практиці Верховного Суду

Постанова більшості колегії у справі №380/29645/23 не лише ігнорує ключові норми матеріального права, а й вступає у пряму суперечність з усталеною практикою самого Верховного Суду у подібних правовідносинах. 

Аналіз постанов у справах №320/13573/21, №320/6132/21 та №640/29330/21 показує суттєво інший підхід до вирішення аналогічних спорів, де Суд ставав на захист публічного інтересу та забезпечував повний і змістовний судовий контроль.

Справа №640/29330/21 (постанова від 29.01.2025; https://reyestr.court.gov.ua/Review/124782267)
У цій справі, як і у справі, що розглядадється, орган ДАБК звернувся до суду з позовом про скасування дозвільних документів через наведення забудовником недостовірних даних. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у позові, мотивуючи це тим, що орган ДАБК порушив процедуру та не провів перевірку, а його висновки ґрунтуються лише на припущеннях. Ця аргументація є практично ідентичною до тієї, яку використали суди у справі №380/29645/23.

Верховний Суд наголосив, що: закон не зобов`язує орган ДАБК проводити перевірку, якщо недостовірність даних є очевидною; із запровадженням судового контролю за припиненням права на будівництво відпала необхідність встановлювати порушення саме за наслідками перевірки. Виявлення очевидних порушень є достатнім для звернення до суду; суди нижчих інстанцій неправомірно ухилились від дослідження суті порушень, обмежившись лише формальним аналізом процедури перевірки.

Таким чином, у справі №640/29330/21 Верховний Суд скасував рішення судів та направив справу на новий розгляд, прямо вказавши, що відсутність акта перевірки не є перешкодою для судового захисту, якщо є інші докази недостовірності даних. Натомість у справі, що розглядадється, було проігноровано цей підхід.

Справа №320/6132/21 (постанова від 23.01.2025; https://reyestr.court.gov.ua/Review/124648001)
Ця справа стосувалася скасування дозвільних документів через те, що вказаний у них головний архітектор проєкту заперечив свою участь у розробці проєктної документації. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у позові, зазначивши, що після реєстрації права власності на об`єкт дозвільні документи "вичерпали свою дію", а орган ДАБК не склав акт перевірки.

Колегія суддів КАС ВС не погодилася з таким формальним підходом і наголосила, що: закон не вимагає проведення перевірки, якщо недостовірність поданих даних є очевидною; встановлення факту подання замовником недостовірної інформації є достатньою правовою підставою для скасування реєстрації повідомлення чи декларації; суди нижчих інстанцій не дослідили аргументи позивача щодо спроб провести перевірку та не надали оцінки листу архітектора, який заперечував свою участь.

Верховний Суд скасував рішення судів та направив справу на новий розгляд, оскільки суди не встановили обставин, що мали істотне значення для вирішення спору. У справі, що розглядадється, аналогічні докази (лист проєктанта про відсутність авторського нагляду з 2014 року) були так само проігноровані.

Справа №320/13573/21 (постанова від 12.12.2024; https://reyestr.court.gov.ua/Review/123733564)
У цій справі орган ДАБК звернувся до суду про скасування реєстрації декларації через розбіжності у площі об`єкта, зазначеній у дозвільних документах та у Реєстрі речових прав. Суди нижчих інстанцій відмовили, вказавши, що ДАБК не довів наявність ознак самочинного будівництва та не забезпечив проведення перевірки об`єкта.

Колегія суддів КАС ВС визнала такий підхід помилковим і зазначила, що: суди не надали оцінки обставинам та аргументам сторін щодо можливих ознак самочинного будівництва, хоча це було ключовим питанням для правильного вирішення справи; обставини щодо розбіжностей у площі об`єкта та відсутності реєстрації документів на збільшену площу мають суттєве значення, і без їх дослідження рішення не можна вважати законними та обґрунтованими; дослідження доказів та встановлення фактичних обставин не входить до повноважень касаційного суду.

У цій справі Верховний Суд також скасував рішення і направив справу на новий розгляд, оскільки суди ухилились від аналізу доводів позивача по суті, що унеможливило встановлення фактичних обставин.

У всіх трьох наведених справах Верховний Суд демонструє єдиний підхід:

Пріоритет суті над формою: Відсутність акта перевірки не є абсолютною перешкодою для звернення до суду, якщо існують інші докази, що свідчать про очевидну недостовірність даних у дозвільних документах.

Обов`язок судів досліджувати доводи по суті: Суди не можуть ухилятися від аналізу аргументів сторін щодо ознак порушень, прикриваючись формальними процедурними недоліками з боку органу ДАБК.

Неприпустимість легалізації незаконного будівництва через формальні перепони: Суди мають повно і всебічно з`ясовувати обставини, а не створювати умови, за яких незаконні дії забудовника залишаються без правової оцінки.

III. Висновок та належний результат касаційного розгляду

Сукупність наведених аргументів свідчить, що судові рішення у справі, що розглядадється, є незаконними та необґрунтованими. Суди всіх трьох інстанцій не розглянули справу по суті, не дослідили належним чином обставини, не застосували норми права, які підлягали застосуванню, та не надали відповіді на ключові доводи позивача. Наслідком такої судової практики є ризик формування підходу, який допускає уникнення відповідальності недобросовісних забудовників та послаблення ролі державного архітектурно-будівельного контролю як інструменту забезпечення публічної безпеки.

Вважаю, що належним рішенням у цій справі мало бути скасування оскаржуваних рішень і направлення справи на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Під час нового розгляду суд першої інстанції повинен був би:

Вирішити правову колізію між пунктом 9-1 розділу V Закону №3038-VI та пунктом 3 розділу II Закону №1817-VIII, надавши належну правову оцінку та обґрунтувавши, яка норма є спеціальною і підлягає пріоритетному застосуванню у даному випадку.

Дослідити по суті характер та ступінь тяжкості порушень, встановлених актом перевірки від 11 грудня 2023 року , зокрема відсутності авторського нагляду з 2014 року та виконання робіт без залучення ліцензованого підрядника.

Оцінити, чи становлять ці порушення - з огляду на клас наслідків (відповідальності) об`єкта (СС2)  - самостійну та достатню підставу для припинення права на виконання будівельних робіт з метою захисту публічного інтересу та запобігання можливим негативним наслідкам.

Надати вмотивовану відповідь на всі доводи сторін, забезпечивши повноту та всебічність судового розгляду, як того вимагають завдання адміністративного судочинства.

Суддя                                                                                           Я.О. Берназюк