ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2025 року 

м. Київ

справа № 320/46530/23
адміністративне провадження № К/990/7501/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівська Амбасада»
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року (суддя Білоноженко М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2025 року (колегія у складі суддів Оксененка О.М., Василенка Я.М., Кобаля М.І.)
у справі № 320/46530/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівська амбасада»
до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві
про визнання протиправними та скасування постанов.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівська амбасада» (далі також - ТОВ «Львівська амбасада», позивач, скаржник) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі також -відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення стягнення, передбаченого ст. 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» від 06.11.2023 №34/4833;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення стягнення, передбаченого ст. 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» від 06.11.2023 №35/4833.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.10.2023 Головне управління Держпродспоживслужби в м. Києві здійснило позапланову перевірку закладів ресторанного господарства «Реберня на Узвозі» та «П`яна вишня» ТОВ «Львівська Амбасада» за адресою: м.   Київ, вул. Андріївський узвіз 2а, стосовно дотримання законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення. За наслідками проведення перевірки відповідачем було складено акти №2646-16, №2647-16.
3. 06.11.2023 контролюючий орган виніс постанови про накладення стягнення, передбаченого ст. 20 Закону №2899-IV №34/4833 та №35/4833.
4. Відповідно до постанови №35/4833 відповідач встановив, що в закладі ресторанного господарства «П`яна Вишня» ТОВ «Львівська Амбасада» за адресою: м. Київ, вул. Андріївський узвіз, 2а, на стіні розміщено елементи обладнання підвісна вітрина з додатковим освітленням, яка містить пачки сигарет різних торгових марок із зазначенням на пачках сигарет ціни на ці тютюнові вироби. Відбувається рекламування та стимулювання продажу тютюнових виробів, шляхом розміщення інформації про тютюнові вироби у місцях, у яких такі вироби реалізуються чи надаються споживачеві, а самі підвісній вітрині з додатковим освітленням, відмінним від кольору торговельного обладнання, чим порушено вимоги абзацу першого, сьомого частини першої статті 16 Закону №2899-IV.
5. Згідно з постанови № 34/4833 в закладі ресторанного господарства «Реберня на узвозі» ТОВ «Львівська Амбасада» за адресою: м. Київ, вул. Андріївський узвіз, 2а, на другому поверсі на стіні розміщено елемент обладнання підвісна вітрина з додатковим освітленням, відмінним від кольору торговельного обладнання, яка містить пачки сигарет різних торгових марок із зазначенням на пачках сигарет ціни на ці тютюнові вироби та на мінус першому поверсі на стіні розміщено елемент обладнання підвісна вітрина з додатковим освітленням, відмінним від кольору торговельного обладнання, яка містить пачки сигарет різних торгових марок із зазначенням на пачках сигарет ціни на ці тютюнові вироби; відбувається рекламування та стимулювання продажу тютюнових виробів, шляхом розміщення інформації про тютюнові вироби у місцях, у яких такі вироби реалізуються чи надаються споживачеві, а саме у підвісній вітрині з додатковим освітленням, відмінним від кольору торговельного обладнання; на столі розміщено QR-код, який містить посилання до мережі Інтернет, в якій вміщено меню закладу ресторанного господарства та інформацію про наявні в продажу тютюнові вироби, чим порушено вимоги абзацу першого, сьомого та десятого частини першої ст. 16 Закону №2899-IV.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

6. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у відповідача не було підстав для позапланової перевірки. Вважав, що висновки відповідача щодо порушень не відповідають вимогам законодавства, а тому оскаржувані постанови необхідно скасувати.
7. Відповідач проти позову заперечив, вказав, що позивач розмістив елементи обладнання - підвісна вітрина з додатковим освітленням, відмінним від кольору торгівельного обладнання, яка містить пачки сигарет різних торгових марок та розміщення на столах QR-кодів, які містять посилання до мережі Інтернет, що є порушенням вимог абз. 1, 7, 10 ч.1 ст. 16 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення" від 22.09.2005 №2899 (далі - Закон №2899-IV). Вважає, що оскаржувані постанови були прийняті обґрунтовано, в межах наданих повноважень, тому скасуванню не підлягають.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04.06.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2025, у задоволенні позову відмовлено.
9. Суди дійшли висновку, що перевірка позивача була проведена на підставі пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №303, наказу Міністерства охорони здоров`я України від 17.03.2023 №   522, звернення ОСОБА_1 від 11.10.2023 та погодження Держпродспоживслужби України № 15.1.3-6/21656 від 11.10.2023. Порушень при її призначенні та проведенні не було.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

10.          24.03.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій ТОВ «Львівська амбасада» просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.06.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2025, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
11.          Позивач мотивує підстави касаційного оскарження: 
- неправильним застосуванням п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану», положень Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 17.03.2023 №522, абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» без урахування висновків щодо їх правозастосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.01.2025 у справі № 140/1046/24, від 12.12.2023 у справі №540/2147/18, від 31.01.2023 у справі №540/1245/20; 
- відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування абз. 7 ч. 1 ст. 16 Закону №2899-IV (щодо того чи є розміщення тютюнових виробів у елементі обладнання (підвісна вітрина) формою розміщення інформації про виробника тютюнових виробів та/або тютюнових виробів у місцях порушенням приписів названої норми ст. 16 цього Закону) у подібних правовідносинах; 
- відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування абз. 10 ч. 1 ст. 16 Закону № 2899-IV (щодо того чи є розміщення інформації про тютюнові вироби (найменування, ціну за одиницю), які реалізуються в закладі громадського харчування та розміщенні у формі електронного меню, - порушенням приписів названої норми ст. 16 цього Закону) у подібних правовідносинах.
12.          Ухвалою від 03.04.2025 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі.
13.          14.04.2025 надійшов відзив, в якому відповідач покликається на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій. Вважає, що звернення гр. ОСОБА_1 від 11.10.2023 № С-3107 та звернення ОСОБА_1 від 11.10.2023 № С-3106 відповідають вимогам Закону України «Про звернення громадян» та, відповідно, є обов`язковим для розгляду у встановленому Законом порядку. Звернення громадян, що містять відомості про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави є підставами для проведення позапланових заходів державного контролю. При цьому законом не покладено на громадянина в обов`язковому порядку додавати до заяви докази що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, а лише за наявності, що підтверджують такі порушення.
Головне управління на підставі звернень гр. ОСОБА_1 правомірно та обґрунтовано видало Накази про проведення позапланового заходу (перевірку) від 16.10.2023 № 2646, №2647 та Направлення на проведення заходів від 16.10.2023 № 144-2646 та 145-2647.
Наказ Міністерства охорони здоров`я України від 17.03.2023 №522 є чинним. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
15.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі,  в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16.          Засади рекламної діяльності в Україні, регулювання відносин, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, визначено положеннями Закону №270/96-ВР.
17.          Відповідно до ч.1 ст.26 Закону №270/96-ВР контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами.
18.          За змістом п.1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №667 від 02.09.2015 (далі - Положення №667), Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у галузі, зокрема, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.
19.          Згідно з п.п.2, 4 п.3 Положення №667 до основних завдань Держпродспоживслужби віднесено, зокрема здійснення відповідно до закону державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про рекламу в частині захисту прав споживачів реклами; здійснення ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності.
20.          На виконання п.п.8 п.6 Положення №667 Держпродспоживслужба для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати заходи державного нагляду (контролю) відповідно до закону.
21.          Згідно зі ст.1 Закону №877 державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
22.          Частиною 1 ст. 2 Закону №877 передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Державний контроль дотримання вимог законодавства у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення відбувається відповідно до цього Закону.
23.          Згідно з п.1-3 ст.6 Закону №877 підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). 
Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. 
Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у галузі, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
24.          Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 в Україні було введено воєнний стан із 05 год 30 хв 24.02.2022, який неодноразово продовжувався та діяв на час перевірки. 
25.          Відповідно до п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022.
26.          Однак у п.   2 Постанови № 303 передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану  дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
27.          Згідно зі ст. 7 Закону № 2899-IV державну політику щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення відповідно до закону формує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
28.          Відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 90) Міністерство охорони здоров`я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОЗ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, а також у сфері попередження та зниження рівня вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення.
29.          У постанові від 20.01.2025 у справі №140/1046/24, на яку покликається позивач у касаційній скарзі, в якій також оскаржувалася постанови Головного управління Держпродспоживслужби про накладення штрафу за результатами перевірки заяв громадян, Верховний Суд виснував:

« 40. Отже, на період воєнного стану проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) допускається як виняток і лише за рішенням центрального органу   виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, яким у спірних відносинах є Міністерство охорони здоров`я. 
41. Таким чином, на період воєнного стану Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів втратила повноваження погоджувати проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
42. Однак наказом Міністерства охорони здоров`я України "Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану" від 17.03.2023 №522 затверджено Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану, що додається (п. 1).
43. У цьому переліку передбачено такі підстави:
-          подання суб`єктом господарювання письмової заяви до Держпродспоживслужби або головних управлінь Держпродспоживслужби в областях та в місті Києві про здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
-          доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання стосовно дотримання вимог законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини та забезпечення безпеки держави;
-          звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).
44. Одночасно Державній службі України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наказано забезпечити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та  зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану з підстав, визначених Переліком, затвердженим пунктом 1 цього наказу (п. 2). 
45. Таким чином, наказом № 522 Міністерство охорони здоров`я України фактично повернуло Держпродспоживслужбі повноваження щодо оцінки наявності підстав для проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення.
46. Таке регулювання суперечить Постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303, яка допускає здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (у даному випадку Міністерства охорони здоров`я), і не передбачає можливості делегування цього повноваження іншим органам.
47. Отже, передаючи функцію погодження позапланового заходу нагляду (контролю) Держпродспоживслужбі, Міністерство охорони здоров`я перевищило свої повноваження, що суперечить вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України.
48. Окрім того, наказ №522 розширює підстави здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), які наведені у п. 2 Постанові № 303, а отже суперечить цій постанові.
49. Суд вважає, що "рішенням центрального органу виконавчої влади", про яке йдеться у п. 2 Постанови №303 та за наявності якого може бути проведено позаплановий захід контролю (нагляду), є рішення індивідуального (а не нормативно-правового) характеру, яке прийняте відповідним адміністративним органом (у даному випадку Міністерством охорони здоров`я) за наслідком оцінки конкретних обставин, що свідчать про наявність визначених у Постанові підстав для проведення заходу контролю (загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України).
50. Наказ Міністерства охорони здоров`я № 522 не є індивідуальним правовим актом і не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади в розумінні, наведеному у п. 2 Постанови № 303.»

30.          Такий правовий підхід відповідає вже сформованій Верховним Судом позиції у постановах від 06.11.2024 у справі № 520/9243/22, від 16.01.2025 у справі №300/1209/24 та від 19.06.2025 у справі №140/35589/23.
31.          Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин справи, що розглядається, Суд бере до уваги, що позивач покликався на незаконність призначення і проведення заходів контролю, оскільки у скарзі ОСОБА_1 не зазначено яким чином порушено її права. Зміст звернення ОСОБА_1 повинен був бути предметом оцінки Міністерства охорони здоров`я.
32.          При цьому судами не було встановлено чи розглядало Міністерство охорони здоров`я вказану заяву, чи оцінювало підстави та чи надавало згоду (дозвіл) у формі рішення для проведення позапланового захисту.
33.          Без встановлення обставин, які свідчать про правомірність призначення перевірки, Суд не може робити висновок про наявність в діях позивача порушень ст. 16 Закону №2899-IV.
34.          Суд відхиляє покликання відповідача на те, що у позовній заяві позивач не посилався на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 20.01.2025 у справі №140/1046/24, адже на час подання позову вказана практика не була сформована. Окрім того, позивач зазначав про відсутність підстав для проведення перевірки.
35.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
36.          Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37.          Частиною 1 ст. 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
38.          З огляду на викладене, справу необхідно повернути на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення вищезазначених обставин у справі та прийняття рішення з урахуванням правового висновку Верховного Суду.

Керуючись ст. ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівська Амбасада» задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2025 року у справі №   320/46530/23 скасувати.
Справу № 320/46530/23 направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і її не може бути оскаржено.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              В.М. Бевзенко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб