УХВАЛА
про відкриття касаційного провадження

01 липня 2025 року  
м. Київ
справа №580/1249/25
адміністративне провадження №К/990/25093/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури 
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2025 року
у справі №580/1249/25
за позовом керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області 
до Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, 
третя особа: ОСОБА_1 , 
про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

У лютому 2025 року керівник Золотоніської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області звернувся до адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Піщанської сільради від 16 жовтня 2024 року №18-10 «Про надання дозволу на виготовлення графічних матеріалів та паспорту прив`язки тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2025 року, позовну заяву повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), тобто у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Не погодившись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, заступник керівника Черкаської обласної прокуратури 10 червня 2025 року, тобто в межах строку на касаційне оскарження, звернувся з касаційною скаргою Верховного Суду.

Розглядаючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до частини третьої статті 328 КАС України у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз`яснення рішення чи відмову у роз`ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали.

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що ухвалюючи рішення про повернення позовної заяви прокурора суди першої і апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 13, 14, 19, 42 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), статті 21 Закону України «Про оренду землі» від 06 жовтня 1998 року №161-XIV (далі - Закон №161-XIV), стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), статей 134, 206 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України) та порушили положення статей 5, 53, пункту 7 частини четвертої статті 169, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, а також не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 11 червня 2024 року у справі №925/1133/18, та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19, від 17 жовтня 2023 року у справі №440/7206/21.

Так, повертаючи позовну заяву керівника Золотоніської окружної прокуратури суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не навів належних обґрунтувань, у чому саме виражається порушення або загроза порушення інтересів держави. Суд апеляційної інстанції з висновком суду першої інстанції погодився, додавши, що звернення не спрямоване на захист інтересів невизначеного кола осіб, наприклад, територіальної громади.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу прокурор зазначає, що уповноваженим органом на захист інтересів держави є Піщанська сільська рада. Прокурор неодноразово звертався до Сільської ради із запитами щодо виявлених порушень та вжиття заходів реагування. Сільська рада листом від 05 листопада 2024 року повідомила, що питання розглянуть на сесії 19 грудня 2024 року. Однак, питання не було вирішено. Сільський голова листом від 27 грудня 2024 року повідомив, що питання перебуває на розгляді депутатських комісій, але жодних подальших листів не надходило, і прокуратура не має інформації про самостійні дії ради щодо скасування рішення.

На думку прокурора, це свідчить про те, що уповноважений орган не вживає заходів для усунення порушень протягом тривалого часу і не має наміру їх вживати. 

Прокурор посилається на низку висновків Верховного Суду сформовані за аналогічних обставин, які, на його думку, не були враховані судами першої і апеляційної інстанцій.

У постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону №1697-VII щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так, що прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень існує, однак не здійснює захисту або здійснює його неналежно. В такому разі відповідний орган виступає позивачем за позовом прокурора. У другому ж випадку, з огляду на відсутність відповідного органу, прокурор набуває права на безпосереднє представництво держави в суді, діючи як самостійний позивач. Отже, при визначенні вказаного елемента підстав для представництва прокурором інтересів держави підлягає з`ясуванню питання наявності уповноваженого органу та його повноважень щодо захисту порушених інтересів держави у спірних правовідносинах.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 зазначено про те, що звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Водночас у касаційній скарзі прокурор зазначає, що рішенням Виконавчого комітету сільської ради ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення паспорту прив`язки для тимчасової споруди площею 58,8 кв.м. Проте, згідно з Законом №3038-VI павільйон для здійснення підприємницької діяльності не може перевищувати 30 кв.м. по зовнішньому контуру. Перевищення цієї площі позбавляє споруду ознак тимчасової споруди.

Розміщення споруди площею понад 30 кв.м. не регулюється Законом №3038-VI, а переходить у площину відносин оренди землі. Це становить загрозу інтересам держави через ризик недоотримання місцевим бюджетом орендної плати за землю. Користування землею без правовстановлюючих документів позбавляє орендодавця доходу у вигляді орендної плати.

Таким чином, прокурор вважає, що незаконне розміщення тимчасової споруди шкодить інтересам громади, створюючи хаос у містобудуванні, завдаючи збитків бюджету та створюючи ризики для безпеки мешканців. Дотримання правил благоустрою та безпечні умови для життєдіяльності людини становлять публічний інтерес.

Прокурор наводить висновок, викладений у постанові від 17 жовтня 2023 року у справі №440/7206/21, у якому Верховний Суд дійшов таких висновків: 
- розміщення тимчасових споруд має відповідати усім вимогам закону та нормативам, а відповідність має бути забезпечена постійно;
- недотримання цих вимог погіршує умови життєдіяльності громади, може загрожувати безпеці та негативно впливає на безпечні умови перебування в населеному пункті;
- дотримання встановленого порядку розміщення тимчасових споруд становить публічний (суспільний) інтерес громади, і обов`язок його захисту покладено на органи місцевого самоврядування. Такі дії покликані відновити законність та правовий порядок, забезпечити дотримання інтересів громади та запобігти негативним наслідкам.

У касаційній скарзі прокурор просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2025 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Таким чином, проаналізувавши підставу, на якій подано касаційну скаргу, враховуючи доводи скаржника, зазначені в обґрунтування необхідності прийняття скарги до розгляду касаційним судом, а також положення статті 129 Конституції України, якою забезпечено право на апеляційний (другий) перегляд рішення суду, колегія суддів погоджується з необхідністю здійснити касаційний перегляд ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2025 року, з метою з`ясування правильності застосування судами першої і апеляційної інстанцій положень статей 13, 14, 19, 42 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII), статті 28 Закону №3038-VI, статті 21 Закону №161-XIV, стаття 59 Закону №280/97-ВР, статей 134, 206 ЗК України, статті 288 ПК України та перевірки дотримання положень статей 5, 53, пункту 7 частини четвертої статті 169, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, а також необхідності врахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 11 червня 2024 року у справі №925/1133/18, та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19, від 17 жовтня 2023 року у справі №440/7206/21.

Судом перевірено зарахування судового збору на рахунок Державної казначейської служби України.

Касаційна скарга відповідає вимогам статті 330 КАС України, підстави для повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження відсутні.

Суд також звертає увагу на необхідності реєстрації учасників справи в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі (далі - ЄСІТС). Відповідно до частини шостої статті 18 КАС України адвокати, нотаріуси, державні та приватні виконавці, судові експерти, органи державної влади та інші державні органи, зареєстровані за законодавством України як юридичні особи, їх територіальні органи, органи місцевого самоврядування, інші юридичні особи, зареєстровані за законодавством України, реєструють свої електронні кабінети в Єдиній судовій інформаційно-комунікаційній системі або її окремій підсистемі (модулі), що забезпечує обмін документами, в обов`язковому порядку. Інші особи реєструють свої електронні кабінети в Єдиній судовій інформаційно-комунікаційній системі або її окремій підсистемі (модулі), що забезпечує обмін документами, в добровільному порядку.

Особа, яка зареєструвала електронний кабінет в Єдиній судовій інформаційно-комунікаційній системі або її окремій підсистемі (модулі), що забезпечує обмін документами, подає процесуальні та інші документи, письмові та електронні докази, вчиняє інші процесуальні дії в електронній формі виключно за допомогою Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи або її окремої підсистеми (модуля), що забезпечує обмін документами, з використанням кваліфікованого електронного підпису або засобів електронної ідентифікації, що мають високий рівень довіри, відповідно до вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги», якщо інше не визначено цим Кодексом.

Особі, яка зареєструвала електронний кабінет в Єдиній судовій інформаційно-комунікаційній системі або її окремій підсистемі (модулі), що забезпечує обмін документами, суд вручає будь-які документи у справах, в яких така особа бере участь, виключно в електронній формі шляхом їх направлення до електронного кабінету такої особи, що не позбавляє її права отримати копію судового рішення у паперовій формі за окремою заявою.

З огляду на вищезазначене, враховуючи наявність електронного кабінету у інших учасників справи, запровадження на всій території України воєнного стану, а також з метою процесуальної економії, Суд рекомендує ОСОБА_1 та зобов`язує Піщанську сільську раду (код ЄДРПОУ 26358963) зареєструвати електронні кабінети у підсистемі ЄСІТС «Електронний суд».

Інструкція користувача Електронного суду розміщується на веб-сторінці технічної підтримки користувачів ЄСІТС за веб-адресою https://wiki.court.gov.ua.

Керуючись статтями 248, 328, 333, 334, 335, 338, 355, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Відкрити касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2025 року у справі №580/1249/25 за позовом керівника Золотоніської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області до Виконавчого комітету Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення.

2. Витребувати з Черкаського окружного адміністративного суду справу №580/1249/25.

3. Надіслати учасникам справи копії касаційної скарги та доданих до неї матеріалів (за їх наявності) разом з ухвалою про відкриття касаційного провадження.

4. Встановити для учасників справи десятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу (у формі, встановленій частинами першою та другою статті 338 КАС України з висловленням позиції стосовно кожної з підстав касаційного оскарження: неправильного застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права), доказів надсилання (надання) копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи.

5. Зобов`язати Піщанську сільську раду Золотоніського району Черкаської області (код ЄДРПОУ 26358963) зареєструвати електронний кабінет у підсистемі ЄСІТС «Електронний суд» та надати Суду докази належного виконання вимог цієї ухвали.

6. Роз`яснити учасникам справи, що у разі не виконання процесуальних обов`язків, зокрема ухилення від вчинення дій, покладених судом на учасника судового процесу, зловживання процесуальними правами, вчинення дій або допущення бездіяльності з метою перешкоджання судочинству, суд, відповідно до статті 145 КАС України, може застосувати заходи процесуального примусу.

7. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                Я.О. Берназюк

Судді                                                                                                    С.М. Чиркін

                                                                                                    В.М. Шарапа