ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2025 року 
м. Київ

справа № 560/8104/24
адміністративне провадження № К/990/20682/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10.12.2024 (суддя Тарновецький І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025 (колегія суддів: Матохнюк Д.Б., Граб  Л.С., Сторчак В.Ю.) у справі № 560/8104/24 за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ :
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до Хмельницької міської ради (далі також - відповідач), в якому просила суд визнати протиправним і скасувати рішення тридцятої сесії Хмельницької міської ради від 17.04.2019 № 83 в частині надання в постійне користування Комунальному підприємству по організації міського пасажирського транспорту земельної ділянки в АДРЕСА_1, кадастровий номер 6810100000:24:003:0048.
2. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 04.06.2024 відкрив провадження у справі.
3. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 10.12.2024 закрив провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.04.2025 ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10.12.2024 залишив без змін.
5. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що  у справі, яка розглядається, ті ж самі сторони, той самий предмет і ті самі підстави, що й у позові, який розглянув суд у справі № 686/10303/21, за наслідком розгляду якого ухвалено рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 17.02.2022, що набрало законної сили.
6. Не погоджуючись із судовими рішеннями, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди дійшли помилкового висновку про існування судового рішення між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, що набрало законної сили. Вказує, що підстави позову у справі, що розглядається, відрізняються від підстав у справі № 686/10303/21. На думку позивача, спірні правовідносини склалися на підставі дії принципу мовчазної згоди згідно з  Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та з урахуванням постанови Верховного Суду  у справі № 686/9096/16-а від 27.11.2023, якої не існувало на час розгляду справи № 686/10303/21.
8. Верховний Суд ухвалою від 20.05.2025 відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Стрелець Т.Г. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.05.2025 проведено повторний автоматизований розподіл, згідно якого визначено колегію суддів: Бучик А. Ю. - суддя-доповідач, учасники колегії: Єзеров А. А., Рибачук А. І.
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти її задоволення заперечує, просить відмовити в задоволенні.
10. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
11. Згідно з пунктом  4 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
12. Закриття провадження у справі в цьому разі можливе за умови, що рішення, яке набрало законної сили, ухвалене за результатами розгляду тотожного позову, в якому збігаються сторони, предмет і підстави позовів.
Підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.
Визначаючи підстави позову як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 05.12.2019 у справі № 826/3678/16.
13. Згідно з позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.04.2018 у справі № 9901/432/18 тотожними визнаються позови, у яких збігаються сторони, предмет і підстава, тобто коли позови повністю збігаються за складом учасників адміністративного процесу, вимогами та обставинами, що обґрунтовують звернення до суду.
Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду в тотожній справі, що набрало законної сили, ґрунтується на правових наслідках дії законної сили судового рішення. Після набрання рішенням законної сили сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову заявляти в суді ті ж позовні вимоги з тих же підстав.
Позови вважаються тотожними лише тоді, коли в них збігаються сторони, предмет і підстави, тобто коли позови повністю збігаються за складом учасників процесу, матеріально-правовими вимогами та обставинами, що обґрунтовують звернення до суду. У випадку зміни хоча б одного з цих елементів позови вважаються нетотожними і суддя не вправі відмовити у відкритті провадження у справі.
14. Тобто достатньою та необхідною правовою підставою для закриття провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої статті 238 КАС України є одночасна сукупність таких умов: тотожність спору (підстави, предмет позову та сторони збігаються); наявність постанови чи ухвали, якими завершено розгляд справи; набрання судовим рішенням в іншій справі законної сили.
15. Верховний Суд у постанові від 09.10.2018 у справі №  809/487/18 зазначив, що підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин. Отже, для встановлення тотожності підстав позову визначальне значення має коло обставин та фактів, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги. Не є зміною підстав адміністративного позову викладення одних і тих же обставин, але в іншій стилістичній формі або із зазначенням обставин, які були відомі заявникові під час подання ним первісної заяви, але були названі ним інакше.
16. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що у справі, яка розглядається, ті ж самі сторони, той самий предмет і ті самі підстави, що й у позові, який розглянуто судом у справі № 686/10303/21, за наслідком розгляду якого прийнято рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 17.02.2022, що набрало законної сили 23.03.2022.
17. Цим рішенням відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Комунальне підприємство по організації роботи міського пасажирського транспорту, про визнання протиправним та скасування рішення тридцятої сесії Хмельницької міської ради № 83 від 17.04.2019 в частині надання Комунальному підприємству по організації роботи міського пасажирського транспорту права постійного користування земельною ділянкою площею 5311 кв.м., місце розташування АДРЕСА_1 , кадастровий номер 6810100000:24:003:0048, під будівництво багатоповерхової автостоянки, категорії земель землі житлової та громадської забудови (п. 5 рішення, п. 3 Додатку № 3); визнання протиправним та скасування рішення про державну реєстрацію постійного користування земельною ділянкою площею 5311 кв.м., місце розташування АДРЕСА_1 , кадастровий номер 6810100000:24:003:0048, під будівництво багатоповерхової автостоянки, категорії земель/землі житлової та громадської забудови за Комунальним підприємством по організації роботи міського пасажирського транспорту.
Позовна заява у справі № 686/10303/21 мотивована тим, що ОСОБА_1 , на її думку, є користувачем спірної земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій розміщується автостоянка. 
Посилається на те, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради №  3024 від 22.01.1998 позивачу надано дозвіл на видачу архітектурно-планувального завдання та технічних умов на тимчасове влаштування стоянки на 200 автомобілів по АДРЕСА_1 , площею 0,64 га до початку будівництва житлового будинку.
У 1999 році позивач уклала з Комунальним підприємством по землевпорядкуванню Договір на виконання проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 . 
22.09.2000 видано дозвіл № 37 на початок роботи автостоянки «ІНФОРМАЦІЯ_1» за вказаною адресою, за наслідком якого автостоянка для 200 автомобілів розпочала роботу. 
У 2008 році Хмельницьким БТІ було видано технічний паспорт на нерухоме майно - будівлю охорони, власником якої є позивач.
У 2008 році з метою удосконалення використання земельної ділянки та на виконання рекомендацій органів місцевого самоврядування, на замовлення позивача було виготовлено ескізну пропозицію багатоповерхового гаражу на земельній ділянці паркінгу «ІНФОРМАЦІЯ_1» по АДРЕСА_1 . 
У 2012 році за клопотанням позивача відповідно до висновку № 2924/02-01-23 від 26.06.2012 Комунальним підприємством проектно-розвідувальних робіт по землевпорядкуванню було складено матеріали на надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 під автостоянку по АДРЕСА_1 .
26.08.2016 ОСОБА_1 звернулась до Хмельницької міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки та надання її в оренду.
Хмельницький міськрайонний суд Хмельницької області рішенням від 01.10.2018 у справі № 686/9096/16-а, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.09.2019, визнав протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради щодо прийняття рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 26.08.2016 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 .
26.06.2019  Хмельницька міська рада прийняла рішення № 52, яким за результатами розгляду клопотання громадянки ОСОБА_1 від 26.08.2016 відмовила їй у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , з орієнтовним розміром 0,64 під будівництво багатоповерхової автостоянки та надання її в оренду.
Як наслідок, позивач оскаржила в судовому порядку рішення Хмельницької міської ради № 83 від 17.04.2019 в частині надання Комунальному підприємству по організації роботи міського пасажирського транспорту права постійного користування земельною ділянкою площею 5311 кв.м., місце розташування АДРЕСА_1 , кадастровий номер 6810100000:24:003:0048.
18. У справі, що розглядається, позивач просить визнати протиправним і скасувати те ж саме рішення Хмельницької міської ради від 17.04.2019 № 83, в частині надання в постійне користування Комунальному підприємству по організації міського пасажирського транспорту земельної ділянки в АДРЕСА_1 , кадастровий номер 6810100000:24:003:0048.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що згідно з рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 22.01.1998 № 3024 ОСОБА_1 надано дозвіл на тимчасове влаштування стоянки для автомобілів за адресою АДРЕСА_1 до початку будівництва житлового будинку. 26.08.2016 ОСОБА_1 звернулась до Хмельницької міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки та надання її в оренду. Протокольним рішенням постійної комісії з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища № 25 від 08.11.2016 вирішення цієї заяви відкладено до додаткового вивчення. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернулась до суду. 
Хмельницький міськрайонний суд Хмельницької області рішенням від 01.10.2018 у справі № 686/9096/16-а, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.09.2019, визнав протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради щодо неприйняття рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 26.08.2016 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 .
Верховний Суд постановою від 27.11.2023 залишив судові рішення у справі №686/9096/16-а без змін.
Отримавши постанову Верховного Суду, ОСОБА_1 на підставі Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» звернулась до відповідача із повідомленням про те, що згідно з принципом мовчазної згоди вона розробляє проєкт землеустрою на земельну ділянку площею 0,63 га по АДРЕСА_1 . Листом від 04.01.2024 Хмельницька міська рада повідомила позивача про відсутність правових підстав для розробки проєкту землеустрою щодо вищевказаної земельної ділянки, а також про те, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 , площею 0,5311 га, кадастровий номер 6810100000:24:003:0048 перебуває в постійному користуванні Комунального підприємства по організації роботи міського комунального транспорту. 
Згідно з відповіддю на адвокатський запит від 21.05.2024 за № 02-01-409 Управління земельних ресурсів Хмельницької міської ради повідомило, що земельну ділянку із кадастровим номером 6810100000:24:003:0048 площею 0,5311 га по АДРЕСА_1, рішенням № 83 від 17.04.2019 передано в постійне користування Комунальному підприємству по організації міського пасажирського транспорту з цільовим призначенням «під будівництво багатоповерхової автостоянки». 
На думку позивача, рішення Хмельницької міської ради від 17.04.2019 за № 83 приймалось при наявності судових рішень першої та апеляційної інстанцій, які набрали законної сили і які встановили протиправність дій відповідача щодо ненадання відповіді на заяву ОСОБА_1 від 26.08.2016.
19. У касаційній скарзі позивач вказує, що підстави позову у справі, яка розглядається, відрізняються від тих, що у справі № 686/10303/21, оскільки спірні правовідносини виникли на підставі звернення ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради про те, що у відповідності до норм Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та згідно з принципом «мовчазної згоди» вона розробляє проєкт землеустрою на земельну ділянку площею 0,63 га по АДРЕСА_1 . Однак Управління ресурсів Хмельницької міської ради повідомило, що земельну ділянку із кадастровим номером 6810100000:24:003:0048 площею 0,5311 га по АДРЕСА_1 рішенням № 83 від 17.04.2019 передано в постійне користування Комунальному підприємству по організації міського пасажирського транспорту з цільовим призначенням «під будівництво багатоповерхової автостоянки». 
Позивач вважає, що однією з підстав позову є судові рішення у справі №  686/9096/16-а, які залишені без змін постановою Верховного Суду від 27.11.2023, якої не існувало на момент розгляду справи № 686/10303/21, а тому, на думку позивача, суди дійшли помилкового висновку, що позови є тотожними. 
20. Однак із аналізу рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області № 686/10303/21 вбачається, що при розгляді справи суд надав оцінку рішенню у справі  № 686/9096/16-а, яке набрало законної сили, чим спростовуються доводи позивача про нові підстави позову.
Крім того, Суд зазначає, що рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 01.10.2018 у справі № 686/9096/16-а набрало законної  31.09.2019, а не після  касаційного перегляду.
21. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що  з аналізу наведених у позовній заяві доводів вбачається, що предметом цього позову є фактична незгода позивача з рішенням тридцятої сесії Хмельницької міської ради №  83 від 17.04.2019 в частині надання Комунальному підприємству по організації роботи міського пасажирського транспорту права постійного користування земельною ділянкою площею 5311 кв.м., розташованою в АДРЕСА_1, кадастровий номер 6810100000:24:003:0048, під будівництво багатоповерхової автостоянки.
22. Рішенням Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області у справі №  686/10303/21 вже надано оцінку правомірності прийняття Хмельницькою міською радою рішення № 83 від 17.04.2019 в частині надання в постійне користування Комунальному підприємству по організації роботи міського пасажирського транспорту земельної ділянки в АДРЕСА_1, кадастровий номер 6810100000:24:003:0048.
23. Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду в тотожній справі, що набрало законної сили, ґрунтується на правових наслідках дії законної сили судового рішення. Після набрання рішенням законної сили сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову заявляти в суді ті ж позовні вимоги і з тих же підстав.
24. Колегія суддів не приймає доводи позивача щодо посилання на дію принципу мовчазної згоди на підставі Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», оскільки вона повторно оскаржує рішення Хмельницької міської ради № 83 від 17.04.2019, яке вже судом переглядалося.
22. Отже, Верховний Суд, перевіривши обставини справи, дійшов висновку, що сторони, предмет та підстави позову у справі, що розглядається, є тотожними зі справою №  686/10303/21, у якій рішення суду набрало законної сили, а тому наявні підстави для закриття провадження у цій справі.
23. На підставі викладеного колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що позовні вимоги ОСОБА_1 , заявлені у межах розгляду цієї справи, вже були вирішені судовим рішенням у справі № 686/10303/21, яке набрало законної сили 22.03.2022.
24. Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для закриття провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 238 КАС України.
25. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 44 рішення Європейського суду з прав людини "Осман проти Сполученого королівства" та пункті 54 рішення "Круз проти Польщі" зазначено, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (CASO OSMAN CONTRA REINO UNIDO № 23452/94; KREUZ v. POLAND № 28249/95).
26. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10.12.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                              А. Ю. Бучик

Судді                                                                                          А. А. Єзеров

                                                                                                    А. І. Рибачук