ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2025 року 
м. Київ
справа № 420/4475/24
адміністративне провадження № К/990/4643/25 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кілійської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року, ухвалене у складі судді Юхтенко Л.Р. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Турецької І.О., Градовського Ю.М., Шеметенко Л.П., у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН» до Кілійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Звертаючись до суду з позовом у справі, яка розглядається, позивач стверджував, що оспорене ним рішення місцевої ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є регуляторним актом та прийняте з порушенням процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, за відсутності аналізу регуляторного впливу.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прийняте у спірних правовідносинах рішення є регуляторним актом, а тому повинне розроблятися, розглядатися, прийматися та оприлюднюватися у порядку, встановленому зазначеним Законом, у тому числі з підготовкою аналізу регуляторного впливу, його оприлюдненням разом з проєктом такого рішення з метою одержання відповідних зауважень та пропозицій.
Верховний Суд з таким висновком судів погоджується, оскільки спірне рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, у якій встановлена базова вартість 1 кв.м. землі в грошовому еквіваленті, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між радою як регуляторним органом та суб`єктами господарювання, зокрема й позивачем, який на умовах оренди використовує у своїй господарській діяльності земельні ділянки комунальної власності, встановлює та скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, розраховане на довгострокове та неодноразове застосування.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1.          У лютому 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ТИТАН» (далі також ТОВ «ТИТАН», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Кілійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області (далі також Кілійська міськрада, відповідач), у якому просило:
-          визнати протиправним та нечинним рішення Кілійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 30 червня 2023 року № 1901/VIII/33 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області» (далі також спірне, оскаржене рішення);
-          зобов`язати Кілійську міську раду Ізмаїльського району Одеської області після набрання рішенням законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним рішення Кілійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 30 червня 2023 року № 1901/VIII/33 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області», у виданні в якому його було офіційно оприлюднено.
2.          В обґрунтуванні підстав позову та заявлених у ньому вимог наводились аргументи про те, що спірне рішення, на думку ТОВ «ТИТАН», є регуляторним актом, у зв`язку з чим відповідач, в силу вимог частини дванадцятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», був зобов`язаний розробити, розглянути, прийняти та оприлюднити таке рішення у порядку, встановленому Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
3.          Водночас, за доводами позову, відповідач у спірних правовідносинах не забезпечив дотримання вимог вищевказаного Закону, внаслідок чого як Товариство, так й бізнес і громада в цілому, були позбавлені можливості ознайомитись з аналізом регуляторного впливу зазначеного нормативного акту, який взагалі не проводився і не оприлюднювався разом з проєктом оскарженого рішення.
4.          Товариство вважало, що відсутність безпосередньо в оскарженому рішенні органу місцевого самоврядування норми щодо встановлення, зокрема, базової вартості квадратного метра землі, не може бути підставою для невизнання такого акта регуляторним, оскільки відповідне положення міститься у самій технічній документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, що в розумінні статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є достатнім для визнання такого адміністративного акта регуляторним.
5.          Стверджуючи про належність оспореного у цій справі рішення Кілійської міськради до актів регуляторного характеру та про порушення регуляторної процедури вказаним органом місцевого самоврядування, Товариство, окрім іншого, наголошувало, що на офіційному веб-сайті відповідача був оприлюднений лише проєкт такого рішення без аналізу його регуляторного впливу, що вказує на порушення встановленої законом процедури розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення прийнятого у спірних правовідносинах адміністративного акта.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2024 року, позов задоволений у повному обсязі.
7.          Ухвалюючи такі судові рішення, суди попередніх інстанцій враховували висновки щодо застосування норм права у подібних, на їх думку, правовідносинах, висловлені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, за якими рішення органу місцевого самоврядування з приводу затвердження нормативної грошової оцінки земель належить до регуляторних нормативно-правових актів.
8.          Суди вказували на усталеність та послідовність такої правозастосовчої практики, що підтверджується постановами Верховного Суду, зокрема, від 10 квітня 2020 року у справі           № 615/1182/15-а, від 14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 грудня 2023 року у справі № 0440/6516/18 та інших.
9.          У світлі наведених правових позицій та з`ясованих у цій справі її фактичних обставин, суди попередніх інстанцій зазначали, що така нормативна грошова оцінка земельної ділянки може бути використана для визначення розміру земельного податку, держаного мита, встановлення орендної плати за володіння та користування земельною ділянкою у встановленому законом порядку та стосується невизначеного кола осіб, а також може бути застосоване неодноразово (у разі зміни користувача земельної ділянки).
10.          Надаючи оцінку визначальним у спорі аргументам сторін щодо безпосередньої відсутності у оскарженому рішенні встановлення, зокрема, базової вартості квадратного метра, а отже й неможливості його віднесення до регуляторного акта, апеляційний суд підтримав позицією суду першої інстанції про те, що така обставина, не може бути підставою для невизнання вказаного рішення регуляторним, адже відповідне положення міститься у самій технічній документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, та в розумінні припису статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є достатнім для визнання такого акта регуляторним.
11.          З`ясували суди і те, що спірне рішення, належність якого до регуляторного акта було доведено під час розгляду цієї справи, було прийняте органом місцевого самоврядування за відсутності аналізу регуляторного впливу, що відповідачем визнається.
12.          З урахуванням вищезазначеного, суди попередніх інстанцій виснували, що Кілійська міськрада не виконала обов`язкових для неї у спірних правовідносинах вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» й прийняла спірне рішення з порушенням визначеної цим законом процедури, що призвело до порушення прав позивача.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
13.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14.          Суди попередніх інстанцій з`ясували, що основним видом діяльності ТОВ «ТИТАН» є виробництво м`ясних продуктів.
15.          Кілійська міськрада (орендодавець) та ТОВ «ТИТАН» (орендар) уклали такі договори оренди землі:
-          від 05 квітня 2017 року щодо земельної ділянки кадастровий номер 5122310100:02:001:0129;
-          від 24 травня 2006 року щодо земельної ділянки кадастровий номер 5122310100:02:002:0017;
-          від 07 липня 2020 року щодо земельної ділянки кадастровий номер 5122310100:02:001:0154;
-          від 05 квітня 2017 року щодо земельної ділянки кадастровий номер 5122310100:02:001:0130.
16.           05 лютого 2024 року уповноважена особа ТОВ «ТИТАН» отримала від Кілійської міськради додаткові угоди про внесення змін до договорів оренди землі, зокрема:
додаткова угода про внесення змін до договору землі б/н від 05 квітня 2017 року на земельну ділянку кадастровий номер 5122310100:02:001:0129;
додаткова угода про внесення змін до договору землі від 07 липня 2020 року на земельну ділянку кадастровий номер 5122310100:02:001:0154;
додаткова угода про внесення змін до договору землі б/н від 05 квітня 2017 року на земельну ділянку кадастровий номер 5122310100:02:001:0130;
додаткова угода про внесення змін до договору землі від 24 травня 2006 року на земельну ділянку кадастровий номер 5122310100:02:022:0017.
17.          Як свідчить зміст указаних угод, нормативна грошова оцінка земельних ділянок на 2024 рік збільшилася у порівняні з минулими роками.
18.          Кілійська міськрада пояснила вказані обставини тим, що у 2023 році була затверджена нова технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської громади, а відтак, зазначена в додаткових угодах вартість землі, вказана з її урахуванням.
19.          Матеріали справи підтверджують, що за замовленням виконавчого комітету Кілійської міськради (договір № 37 від 18 квітня 2023 року), Державне підприємство «Одеський науково-дослідних та проєктний інститут землеустрою» розробило технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області.
20.          Виконавчий комітет Кілійської міськради звернувся до Державної регуляторної служби України з листом про надання роз`яснень щодо статусу рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та отримав відповідь, що вказаний вид рішення органу місцевого самоврядування не містить ознак регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації процедур передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
21.          Звернувшись на адресу Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України з листом про погодження проєкту рішення № 1901/VIII/33 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської міської територіального громади Ізмаїльського району Одеської області», виконком отримав відповідь, що погодженню підлягають рішення органів місцевого самоврядування з питань, перелік яких визначений Законом України «Про антимонопольний комітет України» та Положенням про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання, затвердженим розпорядженням Антимонопольного комітету України №4-р від 01 квітня 1994 року.
22.          У відповіді також зазначено, що положення згаданого вище проєкту рішення не підпадають під наведений перелік, а відтак останній не підлягає погодженню.
23.           30 червня 2023 року Кілійська міськрада прийняла рішення за № 1901/VIII/33 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах території Кілійської міської територіального громади Ізмаїльського району Одеської області».
24.          Вважаючи зазначене рішення протиправним, Товариство оскаржило його у судовому порядку.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
25.          Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі доводів касаційної скарги про те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржених судових рішеннях застосували норми права без врахування правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові Верховного Суду від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, правовідносини у якій є подібними до тих, у яких виник спір й у справі, яка розглядається.
26.          Скаржник наполягає на тому, що внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та неврахування правових позицій Верховного Суду у подібних правовідносинах суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про належність спірного рішення Кілійської міськради до регуляторних актів.
27.          Зокрема, відповідач відзначає, що у постанові Верховного Суду від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 викладено правову позицію, відповідно до якої рішення про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель не є регуляторним актом у розумінні положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
28.          Відзив на касаційну скаргу відсутній, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
29.          Частиною першою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
30.          За змістом частини першої статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
31.          Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).
32.          Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
33.          Пункт 34 частини першої статті 26 вказаного Закону встановлює, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
34.          За приписами частини першої статті 23 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» технічна документація з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
35.          Згідно з положеннями частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
36.          Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
37.          Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина дванадцята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
38.          У статті 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» наводяться такі визначення термінів:
регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;
аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
39.          За нормами частин першої - третьої статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
40.          Частиною четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
41.          Особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначає стаття 36 вищезгаданого Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
відсутній аналіз регуляторного впливу;
проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
42.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
43.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
44.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, Верховний Суд виходить з такого.
45.          Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі доводів про те, що суди попередніх інстанцій розглянули цю справу без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених, на думку скаржника у подібних правовідносинах, у постанові від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, у якій Суд зазначив, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель не є регуляторним актом у розумінні положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
46.          У зазначеній постанові Верховний Суд, покликаючись на раніше викладені правові позиції Верховного Суду, наведені  у постановах від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, наголосив, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.
47.          Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
48.          Таким чином, за позицією Верховного Суду, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства.
49.          Водночас, наведений у постанові Верховного Суду від 01 лютого 2022 року у справі             № 160/1936/21 висновок стосовно того, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель не є регуляторним актом у розумінні положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», сформований щодо рішення місцевої ради, яким, зокрема, затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста без встановлення базової вартості 1 кв.м. землі в грошовому еквіваленті.
50.          Верховний Суд констатував, що затверджена таким рішенням місцевої ради технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста без встановлення базової вартості 1 кв.м. землі, містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватись при розрахунках земельних платежів і тільки після впровадження нормативної грошової оцінки земель в грошовому виражені базової вартості 1 кв.м. землі. 
51.          З огляду на це Суд виснував, що вказане рішення не має такої обов`язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта як неодноразове застосовування, фактично вичерпує свою дію з моменту впровадження нормативної грошової оцінки землі з встановленням базової вартості 1 кв. м. землі в грошовому еквіваленті, тобто є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання.
52.          У справі ж, яка розглядається, суди з`ясували, що у спірних правовідносинах Кілійська міська рада Ізмаїльського району Одеської області прийняла рішення, яким затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель, у якій, окрім іншого, визначена базова вартість 1 кв.м. землі в грошовому еквіваленті.
53.          Як підтверджується обставинами справи, таке рішення було фактично застосоване до відносин, учасником яких є Товариство, без прийняття іншого рішення про впровадження вже затвердженої нормативної грошової оцінки землі. Цим же рішенням Міськрада визнала таким, що втратило чинність, своє попереднє рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, тобто змінила правове регулювання відповідних відносин.
54.          У зв`язку з цим Верховний Суд вважає, що спірне рішення Кілійської міської ради належить до регуляторних актів, оскільки прийняте нею як регуляторним органом та спрямоване на правове регулювання як господарських, так й адміністративних відносин між радою як регуляторним органом та суб`єктами господарювання щодо користування земельними ділянками, у тому числі комунальної власності, на правах оренди, встановлює і затверджує нормативи визначення капіталізованого рентного доходу з них, який використовується, зокрема, для обчислення орендної плати за землю на підставі договорів, укладених між відповідною місцевою радою та суб`єктом господарювання, зокрема й позивачем, який на умовах оренди використовує у своїй господарській діяльності земельні ділянки комунальної власності в межах території Кілійської міської територіальної громади.
55.          Окрім цього, спірне рішення, як можна стверджувати виходячи з його змісту та фактичних обставини справи, що розглядається, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, розраховане на довгострокове застосування.
56.          Зважаючи на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення Міськради належить до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» й повинне розроблятися, розглядатися, прийматися та оприлюднюватися у порядку, встановленому зазначеним Законом, у тому числі з підготовкою аналізу регуляторного впливу, його оприлюдненням разом з проєктом такого рішення з метою одержання відповідних зауважень та пропозицій.
57.          До того ж, за правовою позицією Верховного Суду, викладеною у тій же самій постанові у справі № 160/1936/21, на яку як на приклад неоднакового правозастосування покликається скаржник у справі, що розглядається, рішення місцевої ради, яким, з-поміж іншого, встановлювалась базова вартість 1 кв.м. землі в грошовому еквіваленті в конкретному розмірі у гривнях, є таким, що має регуляторний вплив на регламентовані ним господарські та адміністративні правовідносини між суб`єктами господарювання та регуляторним органом, а отже на нього поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
58.          Відображення ж базової вартості одного квадратного метра землі в грошовому еквіваленті в конкретному розмірі у гривнях у самій технічній документації з нормативної грошової оцінки земель (як це має місце у цій справі), а не у тексті рішення, яким така документація затверджена і впроваджена (як це було у справі № 160/1936/21), не впливає на юридичні наслідки та порядок застосування такого рішення, не змінює його суть і правову природу, у зв`язку з чим не впливає на зазначений вище висновок Верховного Суду щодо застосування норм права і не становить настільки значної відмінності у обставинах справи, щоб можна було стверджувати про неподібність правовідносин, у яких виник спір стосовно оскарження таких рішень з підстав недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
59.          Стаття 36 зазначеного Закону встановлює пряму заборону щодо прийняття або схвалення регуляторного акта уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування за відсутності аналізу регуляторного впливу, що є передбаченою законом обставиною і правовою підставою для скасування або зупинення дії регуляторного акта, прийнятого з таким порушенням.
60.          Суди попередніх інстанцій з`ясували, що аналіз регуляторного впливу стосовно спірного у цій справі рішення Міськради не готувався і разом з проєктом такого рішення не оприлюднювався, у зв`язку з чим висновок судів щодо протиправності вказаного адміністративного регуляторного акта є обґрунтованим та відповідає закону й фактичним обставинам спору.
61.          Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і не доводять того, що суди попередніх інстанцій вирішили наявний між сторонами спір всупереч закону та без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
62.          За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
63.          Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
64.          Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального та не допустили порушення норм процесуального права, ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, у зв`язку з чим підстави для їх скасування відсутні.
65.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кілійської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    А.І. Рибачук

                                                                                          С.Г. Стеценко