ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 червня 2025 року 

м. Київ
справа № 160/24607/24
адміністративне провадження № К/990/11708/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стеценка С.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року (колегія у складі суддів Головко О.В., Ясенової Т.І., Суховарова А.В.)
у справі № 160/24607/24
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
про визнання протиправним попередження.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - відповідач, скаржник), в якому просила визнати протиправним та скасувати попередження Південно-Східного міжрегіональною управління Державної служби з питань праці від 21.08.2024 №1898/04/36/07/08/РРО/ НОМЕР_1 /ДЛС/ТД-ПР за порушення законодавства про працю, відповідальність за яке передбачена абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.06.2024 Головним управлінням ДПС у Дніпропетровській області було проведено фактичну перевірку ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , щодо дотримання норм законодавства з питань регулювання обігу готівки, порядку здійснення платниками податків розрахункових операцій, ведення касових операцій, наявності ліцензій, свідоцтв, у тому числі про виробництво та обіг підакцизних товарів, дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення трудового договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами).
3. Відповідно до Акту (довідки) фактичної перевірки від 08.07.2024 №1898/04/36/07/08/РРО/ НОМЕР_1 виявлено порушення законодавства про працю в частині допущення до роботи без належного оформлення трудових відносин однієї особи, а саме: ОСОБА_2 (продавець), ІНФОРМАЦІЯ_1 .
4. Акт разом з листом Головного управління ДПС у Дніпропетровській області було направлено до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці.
5. 24.07.2024 заступник начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці Бланк С.В. прийняв рішення про розгляд справи про накладення штрафу 21.08. 2024.
6. 26.07.2024 рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу від 24.07.2024 та лист Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці «Про надання інформації» №ПС/3.1/13445-24 від 25.07.2024 були направлені засобами поштового зв`язку на адресу зареєстрованого місцезнаходження позивача, а саме: АДРЕСА_2 .
7. 21.08.2024 заступник начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці відповідно до Порядку накладання штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 виніс Попередження №1898/04/36/07/08/РРО/3087417267/ДПС/ТД-ПР щодо порушення позивачем законодавства про працю, відповідальність за яке передбачена абз. 2 ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України.
8. Позивач з попередженням не погодився, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. Позивач вважає попередження необґрунтованим та таким, що його винесено з порушенням норм чинного законодавства України, оскільки акт фактичної перевірки в цьому випадку є недопустимим доказом.
Крім того, покликається на те, що працівник ОСОБА_2 була допущена фактично до роботи 26.06.2024, оформлена тієї ж датою, а повідомлення про прийняття на роботу було отримано ГУ ДПСС у Дніпропетровській області теж 26.06.2024, а тому відповідач не мав підстав для притягнення до відповідальності.
Також позивач покликається на те, що акт не отримала, а тому не мала можливості надати пояснення. 
10. Відповідач проти позову заперечив. Зауважив на правомірності оскаржуваної у цій справі постанови, як такої, що винесена у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою КМУ від 17.07.2023 № 509 (далі - Порядок №509).

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.  Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18.11.2024 відмовив у задоволенні позову.
12. Суд першої інстанції зазначив, що як під час документальної виїзної перевірки, так і під час фактичної перевірки контролюючий орган має право перевіряти дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення трудового договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами).
За змістом Акту, під час фактичної перевірки виявлено порушення законодавства про працю в   частині допущення до роботи без належного оформлення трудових відносин однієї особи. Проте позивач ані під час перевірки, ані в процесі розгляду справи про накладення штрафу, не надала доказів на підтвердження обставин укладення із ОСОБА_2 договорів, що підтверджують врегулювання відносин між ними відповідно до Закону України «Про зайнятість населення».
Перевірка розпочалась 26.06.2024 об 11:41. Проте, як вбачається із копії Квитанції № 2, яка долучена позивачем до позовної заяви, на підтвердження того, що нею не було порушено вимоги законодавства, дата прийняття повідомлення ГУ ДПС у Дніпропетровській області   26.06.2024, 14:28.
Отже, 26.06.2024 (дата проведення фактичної перевірки) ОСОБА_2 не була офіційно працевлаштована позивачем, а тому вона порушила ч. 3 ст. 24 КЗпП України (допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору).
13. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25.02.2025 скасував зазначене рішення суду першої інстанції від 18.11.2024 та прийняв нове - про задоволення позовних вимог.
14. Суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що акт фактичної перевірки є допустимим доказом. На думку суду апеляційної інстанції, орган Держпраці не може притягати роботодавця до відповідальності на підставі акту фактичної перевірки, складеного податковим органом.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.02.2025, а натомість залишити в силі рішення суду першої інстанції.
16. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначає п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, мотивуючи його неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм п. 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509, - а саме в тій частині, що штрафи можуть бути накладені на підставі акта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю, без урахування при цьому висновку Верховного Суду з правозастосування норм права у подібних правовідносинах, який наведена у постанові від 17.04.2024 у справі №560/3981/23 та полягає у такому: " суди вирішуючи спір у справі, що розглядається, повинні були застосувати насамперед норми закону, який має вищу юридичну силу та у спірних правовідносинах передбачав наявність у відповідача повноважень стосовно накладення штрафу на суб`єктів господарювання - фізичних осіб - підприємців за порушення ними вимог законодавства про працю, відповідальність за які встановлена нормами абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, і які виявлені податковим органом в ході фактичної перевірки та зафіксовані у цим органом у акті, складеному за результатом такого заходу державного контролю." 
17. Ухвалою Верховного Суду від 07.05.2025 відкрито касаційне провадження.
18. Відзив від позивача не надходив, однак відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття касаційного провадження від 07.05.2025 позивач отримав 23.05.2025.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20.          Суд апеляційної інстанції оцінював правомірність спірного рішення з огляду на повноваження відповідача притягувати роботодавця до відповідальності за порушення законодавства про працю на підставі акта перевірки ДПС, її територіального органу; іншим доводам сторін оцінка не надавалася.
21. У зв`язку з цим  колегія суддів, виходячи з обсягу повноважень касаційного суду, визначених ст. 341 КАС України, надає оцінку в межах доводів, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, відповідним висновкам суду й аргументам сторін, які їх стосуються.
22. Згідно з ч. 2 ст. 259 КЗпП України центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім податкових органів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування, а органи місцевого самоврядування - на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.
23. Відповідно до приписів п. 80.10 ст. 80, п. 86.1 ст. 86 Податкового кодексу України, якими регламентовано порядок оформлення результатів фактичної перевірки, результати перевірок (крім камеральних та електронних перевірок) оформлюються у формі акта або довідки, які підписуються посадовими особами контролюючого органу та платниками податків або їх законними представниками (у разі наявності). У разі встановлення під час перевірки порушень складається акт. Якщо такі порушення відсутні, складається довідка. 
24. У постанові від 17.04.2024 у справі №560/3981/23, обставини якої є схожими, Верховний Суд зазначив:

« 35. Відповідальність за порушення законодавства про працю, у тому числі для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, зокрема в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), передбачена нормами абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
36. Тому Верховний Суд констатує, що повноваження на проведення перевірки стосовно дотримання фізичними особами - підприємцями вимог законодавства про працю, виявлення, оформлення і фіксацію відповідних порушень (зокрема в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту)) належить податковому органу відповідно до закону.
37. При цьому повноваження щодо притягнення до відповідальності за вищевказані правопорушення шляхом накладення штрафу за законом (частина четверта статті 265 Кодексу законів про працю України) надані центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
38. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, є Державна служба України з питань праці (Держпраці). Відповідні приписи про це наведені у пункті 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96.
39. Пунктом 8 цього ж Положення передбачено, що Держпраці під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.
40. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд вважає, що у разі виявлення податковим органом фактів порушення вимог законодавства про працю та фіксації їх у складеному цим органом акті перевірки, надання його Держпраці в порядку взаємодії цих органів для виконання покладених на них завдань, Держпраці, відповідно до закону, наділена повноваженнями притягати до відповідальності суб`єктів таких правопорушень, зокрема накладати штрафи у розмірі та в порядку, визначеному законодавством. У спірних відносинах розмір штрафу та суб`єкт, уповноважений його накладати напряму визначені у нормах статті 265 Кодексу законів про працю України.
41. Окрему увагу Верховний Суд звертає на те, що підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі і для виконання законів. У такій ієрархії нормативно-правових актів виявляється конституційний принцип розподілу влади: на законодавчу, виконавчу й судову. Тому закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні акти - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, зокрема й Держпраці України (подібний підхід до розкриття юридичної природи підзаконних нормативних актів, визначення їх суті та характеру, порядку застосування продемонстровано у постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 826/12323/18 та від 02 березня 2021 року у справі № 640/1171/19).
42. За приписами частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
43. Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону необхідно застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу. Правова позиція такого змісту наведена у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 804/330/17.
44. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось.
45. Поширюючи вищезгадані висновки Верховного Суду щодо застосування норм права на спірні у цій справі правовідносини, колегія суддів, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини та наявне правове регулювання спірних правовідносин, доводи сторін, вважає, що відсутність або наявність у період спірних правовідносин підзаконного нормативно - правового акту, який би передбачав можливість накладення штрафу на підставі акту фактичної перевірки податкового органу, не може впливати на обсяг, зміст та порядок реалізації вищезгаданих повноважень податкових органів та органів з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, змінювати чи скасовувати їх, оскільки вони належать вказаним суб`єктам владних повноважень відповідно до закону.
46. У зв`язку з цим колегія суддів критично оцінює доводи позивачки про відсутність у підзаконному акті Уряду України відповідних норм, які б передбачали можливість накладення у спірних правовідносинах штрафу на підставі акта фактичної перевірки податкового органу, а отже, на її думку, зумовлюють протиправність оскарженої у цій справі постанови Держпраці про накладення штрафу.
47. Усе вищевикладене засвідчує, що суди попередніх інстанцій, в силу приписів частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, вирішуючи спір у справі, що розглядається, повинні були застосувати насамперед норми закону, який має вищу юридичну силу та у спірних правовідносинах передбачав наявність у відповідача повноважень стосовно накладення штрафу на суб`єктів господарювання - фізичних осіб - підприємців за порушення ними вимог законодавства про працю, відповідальність за які встановлена нормами абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, і які виявлені податковим органом в ході фактичної перевірки та зафіксовані у цим органом у акті, складеному за результатом такого заходу державного контролю».

25. Суд вважає цю позицію застосовною до справи, що розглядається, і не вбачає підстав для відступу від неї. 
26. Враховуючи вищенаведені висновки, Суд не погоджується з позицією суду апеляційної інстанції і вважає, що акт фактичної перевірки є допустимим доказом вчинення правопорушення законодавства про працю. 
27. Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції не оцінював інші доводи та докази у справі, він повинен розглянути всі інші, наведені сторонами, аргументи, як щодо суті порушення, так і щодо процедури проведення перевірки.
28. За приписами ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
29. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи, які належним чином не були з`ясовані судами попередніх інстанцій, перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі. З огляду на невстановлення належним чином обставин справи і Суду відсутні підстави для надання оцінки відповідності оскаржуваних рішень зазначеній позивачем практиці Верховного Суду.
30. Відповідно до п. 1 ч. 2, 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 328 цього Кодексу.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
31. Зважаючи на вище викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, у зв`язку з чим та на підставі ч. 2 ст. 353 КАС України оскаржуване судове рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції для надання оцінки аргументам позивача та відповідача з урахуванням висновків Верховного Суду.

Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у справі № 160/24607/24 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              С.Г. Стеценко