П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2025 року
м. Київ
справа № 9901/142/21
провадження № 11-126заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак  О. В., Ткача І. В., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Проценко Р. А.,
представника позивача - Васильєва П. П.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
представника Ради національної безпеки і оборони України - не з`явився,
представника Служби безпеки України - Яновського А. В.,
розглянувши в закритому судовому засіданні справу № 9901/142/21 за позовом Приватного підприємства «Полтавабудцентр» до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування указу в частині, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Приватного підприємства «Полтавабудцентр» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.02.2025 (головуючий суддя Дашутін І. В., судді Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишов О. О., Яковенко М. М.), 
У С Т А Н О В И Л А:
1.            Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1.       Приватне підприємство «Полтавабудцентр» (далі - позивач, Підприємство, ПП  «Полтавабудцентр») звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21.04.2021 № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 169/2021) у частині введення в дію пункту 1 додатка 2 до згаданого в цьому Указі рішення РНБО, згідно з яким до ПП «Полтавабудцентр» застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
1.2.       Обґрунтовуючи позов, Підприємство зазначає, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині та згадане рішення РНБО в частині, що стосується ПП «Полтавабудцентр», не містять передбачених статтею 3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII) підстав застосування санкцій, так само як і вмотивованих аргументів, з яких до нього застосовані санкції.
1.3.       Позивач доводить, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, оскільки є юридичною особою, яка зареєстрована згідно із законодавством України; його засновником (кінцевим бенефіціарним власником) та директором є громадяни України, а будь-який контроль з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента відсутній.
1.4.       Позивач звертає увагу, що він не вчиняв будь-яких дій, пов`язаних зі створенням реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, які могли б бути підставою для запровадження санкцій відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Пояснення СБУ щодо фактичних обставин, на яких ґрунтується запровадження санкцій до позивача, містять лише інформацію про участь позивача у процедурах публічних закупівель і оскарження рішень, дій чи бездіяльності замовників у таких процедурах. На переконання позивача, подання скарг у межах процедур публічних закупівель не можна тлумачити як протизаконні дії або як такі, що становлять загрозу національним інтересам, національній безпеці тощо.
1.5.       Доводить позивач і те, що Указ № 169/2021 в оспорюваній частині не відповідає вимогам пропорційності, оскільки при застосуванні санкцій до Підприємства не дотримано балансу між несприятливими наслідками для прав та законних інтересів ПП «Полтавабудцентр» і метою, з якою видано оскаржуваний Указ. Підприємство зазнає істотних негативних наслідків від прийняття Указу № 169/2021, зокрема воно позбавлене можливості виконувати договірні зобов`язання перед контрагентами, оскільки застосування санкцій призвело до припинення Підприємством господарської діяльності.
2.            Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.1.       Касаційний адміністративний суд рішенням від 12.02.2025 у задоволенні позову ПП «Полтавабудцентр» відмовив, виснувавши, що Указ № 169/2021 у частині, яка стосується позивача, відповідає критеріям, яким повинне відповідати рішення суб`єкта владних повноважень згідно із частиною другою статті  2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
2.2.       Суд першої інстанції виходив з того, що Указ № 169/2021 (в оскаржуваній частині) Президент України видав у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; належних та допустимих доказів, які б спростовували це, позивач під час розгляду справи не надав.
2.3.       Суд першої інстанції зазначив, що Президент України у спірних відносинах реалізував свої конституційні повноваження у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення в тому числі експропріації власності держави, завдання державі майнових втрат та створення перешкод для її сталого економічного розвитку. РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також за дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII. Оскільки рішення РНБО про застосування санкцій вводить у дію своїм указом Президент України, узаконюючи застосовані санкції, то в такий спосіб він виражає свою згоду щодо підстав та доцільності їх застосування.
2.4.       Щодо підстав застосування санкцій до позивача, то суд першої інстанції виходив з того, що суб`єктами, які наділені повноваженнями ініціювати питання щодо скасування та внесення змін до санкцій, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ. Оскільки санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій СБУ, то саме ці суб`єкти владних повноважень, за висновком суду першої інстанції, наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни. СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.
2.5.       Касаційний адміністративний суд зазначив, що СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до Підприємства санкцій у зв`язку з установленими фактами його протиправної діяльності на шкоду інтересам держави, про що зазначено в листі СБУ до РНБО щодо внесення пропозицій про застосування санкцій від 05.04.2021 № 8/3/5-3163 (гриф «Для службового користування»).
2.6.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
2.7.       Суд першої інстанції визнав обставини, на які посилалася СБУ щодо діяльності Підприємства, такими, що мають достатній ступінь обґрунтованості для того, щоб РНБО та Президент України мали підстави реалізувати свої дискреційні повноваження щодо застосування санкцій до позивача.
2.8.       Суд відхилив довід ПП «Полтавабудцентр», що Підприємство не підпадає під ознаки підсанкційної особи, зазначивши, що позивач належить до кола суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII. Також суд відхилив довід позивача про порушення оскаржуваними положеннями Указу № 169/2021 принципу пропорційності, проявом якого, як стверджував позивач, є необґрунтоване та надмірне обмеження його права на мирне володіння майном, зазначивши, що втручання у право власності позивача у зв`язку із застосуванням санкцій не позбавляє його всіх правомочностей власника, а лише обмежує можливість реалізації деяких з них (користуватися та розпоряджатися власністю) в Україні; таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача. 
3.            Зміст доводів Підприємства в апеляційній скарзі
3.1.       ПП  «Полтавабудцентр» не погодилось із рішенням Касаційного адміністративного суду від 12.02.2025, подало апеляційну скаргу, у якій просить це рішення скасувати й ухвалити нове - про задоволення його позову.
3.2.       Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що суд першої інстанції ухвалив рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які, однак, визнав установленими, а також неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права, внаслідок чого рішення як незаконне та необґрунтоване підлягає скасуванню.
3.3.       Позивач вважає, що суд першої інстанції дійшов неправильного висновку, що критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, про яку йдеться в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, і будь-яких інших обмежень Закон не встановлює. Такий висновок, на переконання Підприємства, хоча й зроблений з посиланням на висновок Великої Палати Верховного Суду в постановах від 06.07.2023 у справі № 9901/635/18, від 17.12.2024 у справі № 9901/206/21, від 17.12.2024 у справі № 9901/203/21, але є хибним та суперечить  нормам  частини другої статті 1 та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII. У зв'язку з цим, на думку позивача, Велика Палата Верховного Суду має відійти (відступити) від зазначеного висновку, оскільки таким висновком суд фактично перебирає на себе функції органу законодавчої влади (порушуючи принцип розподілу влади) та нівелює (відміняє) зміст норми частини другої статті 1 Закону № 1644-VII, яка іншого змістового призначення, аніж визначення конкретного переліку осіб, до яких можна застосовувати санкції, не має.
3.4.       Доводить, що при визначенні підсанкційної особи характер діяльності превалює над ознакою суб`єктності лише у випадку, коли йдеться про терористичну діяльність (за здійснення терористичної діяльності санкції можуть бути застосовані до будь-якої особи). В усіх інших випадках санкції можна застосовувати до виключного переліку осіб, серед яких немає української юридичної особи, яка створена на території України за законодавством України і яку контролюють фізичні особи - громадяни України.
3.5.       Як стверджує позивач, суд першої інстанції безпідставно визнав законним застосування до нього санкцій на підставі пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, тоді як у справі немає достатніх та переконливих доказів, які б підтверджували терористичну або іншу його (позивача) діяльність на шкоду національним інтересам та/або національній безпеці, що могло б об`єктивно стати підставою для застосування санкцій. Ані відповідач, ані СБУ таких фактів у судовому процесі не довели.
3.6.       До того ж оскаржуваним Указом до Підприємства було застосовано сімнадцять видів санкцій, які суд першої інстанції повинен був проаналізувати на обґрунтованість та відповідність меті кожної з них, що, однак, зроблено не було.
3.7.       Інші доводи позивача з приводу його незгоди з рішенням суду першої інстанції за змістом та спрямованістю подібні до зазначених у позовній заяві, які наведено вище. 
4.            Рух апеляційної скарги
4.1.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20.03.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ПП «Полтавабудцентр» на рішення Касаційного адміністративного суду від 12.02.2025, а ухвалою від 03.04.2025 призначила справу до апеляційного розгляду в закритому судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи.
5.            Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги Підприємства
5.1.       Офіс Президента України (далі також - Офіс), який відповідно до Указу Президента України від 30.04.2020 № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» здійснює самопредставництво Президента України в судах, у відзиві на апеляційну скаргу ПП «Полтавабудцентр» не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду в рішенні від 12.02.2025 щодо підстав для відмови в задоволенні позову, законності та обґрунтованості цього рішення.
5.2.       Зазначає, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Санкції застосовано до позивача рішенням РНБО, введеним у дію Указом № 169/2021, за наявності підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII, відповідно до принципів пропорційності, відповідності меті, для досягнення якої застосовані санкції, та ефективності.
5.3.       Тимчасове обмеження права позивача користуватись та розпоряджатись належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, базується на Законі № 1644-VII, не позбавляє позивача права власності, а лише тимчасово, на чітко визначений строк, обмежує можливість реалізації цього права в Україні.
5.4.       Офіс зазначає, що позивач неправильно трактує норми Закону № 1644-VII, вважаючи, що до нього як юридичної особи, що створена за законодавством України, неможливе застосування санкцій. Офіс погоджується з тим, що визначальним критерієм для застосування до особи санкцій є не включення особи до переліку суб`єктів, зазначених у статті 1 Закону № 1644-VII, а здійснення нею діяльності, вказаної в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, від якої Закон охороняє суспільні відносини. Здійснення позивачем такої діяльності доведено в судовому процесі, що робить довід позивача, що до нього не можна застосовувати санкції, необґрунтованим.
5.5.       СБУ у відзиві на апеляційну скаргу ПП «Полтавабудцентр», вважаючи, що суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з дослідженням усіх доказів у цій справі, так само просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
5.6.       Зазначає, що зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні  підстави для відповідного реагування в інтересах національної безпеки України. У зв`язку із цим застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлене передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії позивача.
5.7.       Наголошує, що санкції не мають ознак кримінально-правового заходу впливу, оскільки: 1) призначенням санкцій є не кара, як це передбачає Кримінальний кодекс України, а лише обмеження економічної та іншої діяльності, яка сприяє тероризму, іншим посяганням на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України; 2) спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи не полягають у позбавленні людини волі, власності, інших конституційних прав і свобод. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави (стаття 1 Закону № 1644-VII), зокрема в порядку кримінального судочинства. А тому за своєю юридичною природою це різні механізми реагування держави на існуючі загрози національній безпеці та національним інтересам.
5.8.       Ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО та СБУ використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону № 1644-VII, а саме: захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
6.            Обставини справи, встановлені судом
6.1.       ПП «Полтавабудцентр» є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України 27.01.1997 (код ЄДРПОУ 24565511).
6.2.       Засновником (учасником) та кінцевим бенефіціарним власником ПП  «Полтавабудцентр» є ОСОБА_1 [частка в статутному капіталі позивача 100 %], керівником - ОСОБА_2 .
6.3.       У квітні 2021 року СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до ПП «Полтавабудцентр»  обмежувальних заходів (санкцій)  відповідно до Закону № 1644-VII у зв`язку із встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.
6.4.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.5.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.6.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.7.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.8.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.9.       Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
6.10.    Рішенням РНБО від 15.04.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
6.11.    Цим рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком 2, зокрема до ПП «Полтавабудцентр».
6.12.    Відповідно до пункту 1 додатка 2 до рішення РНБО від 15.04.2021 до ПП «Полтавабудцентр» застосовано на три роки такі обмежувальні заходи (санкції), як:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);
11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
6.13.    21.04.2021 на підставі статті 107 Конституції України Президент України видав Указ № 169/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 15.04.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
7.        Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у цій справі
7.1.    Велика Палата Верховного Суду відповідно до встановлених статтею 308 КАС меж апеляційного перегляду справи дослідила наявні у справі докази, перевірила обґрунтованість наведених ПП «Полтавабудцентр» доводів в апеляційній скарзі і дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає. Такий висновок Велика Палата Верховного Суду зробила виходячи з підстав та мотивів, які наводяться нижче.
7.2.    Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7.3.    За приписами пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, очолює РНБО.
7.4.    Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
7.5.    Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону України від 05.03.1998 № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
7.6.    Згідно з преамбулою Закону № 1644-VII Верховна Рада України прийняла цей Закон, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
7.7.    Відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
7.8.    Санкції можуть застосовуватися по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (положення  частини другої статті 1 Закону № 1644-VII).
7.9.    Згідно із частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя цієї статті).
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).
7.10.    Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частини перша, третя статті 5 Закону № 1644-VII в порядку викладення).
7.11.    Застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII насамперед обумовлюється потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави. 
7.12.    Шляхом застосування санкцій на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені законом, Президент України як глава держави, який виступає від її імені та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України, зокрема й через діючий при ньому координаційний орган з питань національної безпеки й оборони - РНБО.
7.13.    Базисним положенням при цьому є те, що санкції слід застосовувати на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Конституцією України та Законом № 1644-VII.
7.14.    Велика Палата Верховного Суду, застосовуючи норми Закону № 1644-VII у подібних до спірних правовідносинах (зокрема, у постановах від 13.01.2021 та 06.07.2023 у справах № 9901/405/19, № 9901/635/18 відповідно), послідовно дотримується правової позиції, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
7.15.    При введенні в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для застосування санкцій, доцільність їх застосування, тобто оцінити існування реальної або потенційної загрози об`єктам охорони Закону № 1644-VII з боку певної особи (осіб) або іноземної держави, характер і ступінь такої загрози та необхідність вжиття запобіжних заходів задля її уникнення.
7.16.    За змістом статті 10 Закону № 183/98-ВР формулювання «введення в дію рішення РНБО» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО само собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні щодо введення в дію, а отже, застосування санкцій шляхом реалізації конституційного повноваження на видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
7.17.    Судовий контроль за уведеним у дію рішенням РНБО про застосування санкцій є обмеженим, оскільки суд не наділений повноваженнями повторно (іншими словами, за Президента України) оцінити наявність та достатність підстав для застосування санкцій, що вже здійснив при введенні в дію рішення РНБО Президент України у межах своєї дискреції (зворотне означало б порушення принципу розподілу влади). Водночас суд може і повинен перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
7.18.    У Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), серед елементів верховенства права зазначено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
7.19.    Відповідно до пункту 45 цієї Доповіді потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, який надає дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
7.20.    Щодо заборони свавілля у пункті 52 згаданої Доповіді вказано, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.
7.21.    Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово висловлював свою позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].
7.22.    Ураховуючи зазначені ПП «Полтавабудцентр» підстави позову та його доводи в апеляційній скарзі, у цій справі насамперед слід відповісти на питання, чи Підприємство належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватись економічні та інші санкційні обмеження, передбачені Законом № 1644-VII.
7.23.    Норми, яка б давала визначення (загальне чи спеціальне) «підсанкційного» суб`єкта (суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції), в Законі № 1644-VII немає. Так само поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей цього Закону не розкрито в інших законах.
7.24.    З преамбули Закону № 1644-VII, беручи до уваги його завдання та призначення, політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, а також через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави - можна і треба розуміти, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Тобто визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про яке йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII і подолання якого є завданням цього Закону.
7.25.    Зміст норм Закону № 1644-VII стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави утвердитися в думці, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (велінь) (зокрема, на кшталт застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних» суб`єктів не можна відносити інших осіб, окрім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж  за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та/або потенційних загроз об`єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону. 
7.26.    З конституційних ознак норми частини першої статті 1 Закону № 1644-VII про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об`єктів захисту від реальних та/або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб`єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті  1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об`єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб`єктами застосування санкцій.
7.27.    Інше тлумачення норм Закону № 1644-VII не відповідало б не тільки його завданням та цілям, але й змісту. 
7.28.    До того ж Велика Палата Верховного Суду в постановах від 06.07.2023 у справі № 990/635/21 та від 27.06.2024 у справі № 990/432/21 (хоча за не зовсім схожих фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі) виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.
7.29.    У продовження наведених міркувань слушно зазначити, що обмежувальні заходи, перелічені в частині четвертій Закону № 1644-VII, не є новелами в законодавстві України і могли застосовуватися й до прийняття згаданого Закону до національного суб`єкта (юридичної чи фізичної особи) відповідним уповноваженим законом органом. Відтак застосування таких обмежень як санкцій відповідно до Закону № 1644-VII рішенням РНБО та указом Президента України ще раз підтверджує висновок, що вони можуть бути застосовані до національного суб`єкта, особливо (але не винятково), коли йдеться про терористичну діяльність.
7.30.    У зв`язку з наведеним Велика Палата Верховного Суду відхиляє довід ПП  «Полтавабудцентр», що суд першої інстанції порушив норми статті 1 Закону № 1644-VII, включивши до кола осіб, на яких поширюється дія цього Закону, юридичних осіб, зареєстрованих за українським законодавством.
7.31.    Твердження ПП «Полтавабудцентр» в апеляційній скарзі, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині не відповідає статті 3 Закону № 1644-VII, а відповідач не надав доказів, які б підтверджували існування підстав застосування до нього санкцій, не відповідають фактичним обставинам та доказам у справі.
7.32.    Відповідно до статті 72 КАС доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
За правилом частини першої статті 73 КАС належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. 
7.33.    Частиною другою статті 77 КАС передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
7.34.    Велика Палата Верховного Суду погоджується з оцінкою суду першої інстанції наданих СБУ доказів на підтвердження підстав застосування до ПП  «Полтавабудцентр» санкцій як належних, допустимих, достовірних та достатніх, щоб зробити висновок, що в РНБО та Президента України були підстави застосувати санкції. Факти (обставини), які зазначені щодо діяльності ПП «Полтавабудцентр» у листі СБУ від 05.04.2021 № 8/3/5-3163 (гриф «Для службового користування»), слід визнати достатніми для того, щоб виключити можливість оцінки реалізації РНБО та Президентом України дискреції щодо застосування санкцій як свавільної.
7.35.   Можливість оцінки цих фактів як підстави для застосування санкцій до Підприємства збільшувалася, якщо врахувати внутрішню і зовнішньополітичну ситуацію, в якій знаходилася Україна, за яких цілком зрозумілими є дії Президента України, РНБО і СБУ щодо зміцнення внутрішнього становища в державі та зміцнення її обороноздатності. Факти в діяльності Підприємства створювали підстави для перестороги, що невжиття заходів задля присікання такої діяльності негативно позначиться на функціонуванні критичної інфраструктури, яка має, зокрема, і стратегічне значення. 
7.36.       Відповідно до частини першої статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
7.37.       Захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз визначають зміст національної безпеки України, як це визначено в пункті 9 частини першої статті 1 Закону України від 21.06.2018 № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII).  
7.38.       Національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. Фундаментальними національними інтересами України є, зокрема, державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України; сталий розвиток національної економіки, громадянського суспільства і держави для забезпечення зростання рівня та якості життя населення (положення пункту 10 частини першої статті 1, пунктів 1, 2 частини третьої статті 3 цього ж Закону).
7.39.       Згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону № 2469-VIII загрози національній безпеці України визначаються як явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України.
7.40.       Однією зі складових національної безпеки України є економічна безпека, під якою розуміється стан держави, за якого вона має можливість створювати і розвивати ефективні умови для перспективного розвитку та зростання добробуту громадян. Її сутність полягає у тому, що вона є матеріальною основою національного суверенітету, що визначає реальні можливості у забезпеченні інших видів національної безпеки (зокрема, але не виключно, військової, технічної, продовольчої, екологічної).
7.41.       Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 14.09.2020 № 392/2020 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України», визначає, зокрема, пріоритети національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, цілі та основні напрями державної політики у сфері національної безпеки, серед яких - суспільний розвиток, який забезпечуватиметься, зокрема, сталим розвитком національної економіки та її інтеграцією в європейський економічний простір.
7.42.    Одним із важливих елементів економічної безпеки держави є національна транспортна безпека, яка розуміється як такий стан розвитку транспортної системи держави, за якого забезпечується баланс інтересів держави, суспільства та окремих громадян, а також захист їх інтересів у випадку виникнення внутрішніх і зовнішніх загроз. Національна транспортна безпека забезпечується, насамперед, шляхом належного утримання / ремонту / відбудови автомобільних доріг України, що має стратегічне значення для України. Автомобільні дороги загального користування є невід`ємною складовою єдиної транспортної системи України, їх стан впливає, зокрема, на якість перевезення вантажів і пасажирів, рівень цін, ступінь зайнятості населення та темпи розвитку економіки держави. Отже, розвиток мережі автомобільних доріг та поліпшення їх транспортно-експлуатаційного стану є необхідною передумовою подальшого соціально-економічного розвитку держави.
Для гарантування достатку й безпеки громадян потрібні ресурси, які при залученні та ефективному використанні зовнішніх джерел можуть забезпечити стале і динамічне економічне зростання. Для цього необхідно, зокрема, модернізувати транспортну інфраструктуру - дороги, залізниці, трубопроводи, аеропорти, морські і річкові порти тощо, у тому числі через механізми державно-приватного партнерства, провести прозору приватизацію з метою залучення внутрішніх та іноземних інвестицій в модернізацію і розвиток підприємства, сприяти зростанню продуктивності праці в економіці (пункт 53 Стратегії національної безпеки України).
7.43.    Таким чином, національна транспортна безпека є одним із елементів національної безпеки України, а тому дії, які спрямовані на завдання шкоди транспортній системі держави, створюють загрозу національній безпеці України.
7.44.    Згідно зі статтею 5-1 Закону України від 08.09.2005 № 2862-IV «Про автомобільні дороги» автомобільними дорогами оборонного значення є автомобільні дороги, необхідні для забезпечення оборони і безпеки України, з`єднання військових та інших спеціальних об`єктів, які призначені в умовах воєнного стану для військових перевезень, перевезень, пов`язаних з евакуацією населення, перевезень, пов`язаних з евакуацією вантажів, народногосподарських перевезень. З метою забезпечення оборони і безпеки України автомобільні дороги незалежно від форми власності та значення можуть бути віднесені до автомобільних доріг оборонного значення. Віднесення автомобільної дороги до автомобільних доріг оборонного значення не є підставою для обмеження руху транспортних засобів такою автомобільною дорогою, крім випадків її використання в період дії воєнного стану. Порядок використання автомобільної дороги оборонного значення та її відновлення, проведення заходів щодо її технічного прикриття в період дії воєнного стану, а також перелік автомобільних доріг оборонного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України.
7.45.    Особливого значення належне функціонування автомобільних доріг набуває під час безпосередніх загроз для України, що зумовлюють введення на її території спеціальних режимів, як-от воєнний стан, надзвичайний режим, особливий період.
7.46.    Стаття 1 Закону України від 06.12.1991 № 1932-XII «Про оборону України» визначає особливий період як період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи моменту введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний стан і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
7.47.    Указом Президента України від 17.03.2014 № 303/2014 «Про часткову мобілізацію», затвердженим Законом України від 17.03.2014 № 1126-VII (набрав чинності з 18.03.2014), в Україні оголошено часткову мобілізацію. Отже, з 18.03.2014 в Україні діяв особливий період.
7.48.    Правові та організаційні основи функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період визначає Закон України від 20.10.1998 № 194-XIV «Про функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період» (далі - Закон № 194-XIV).
7.49.    Відповідно до статті 1 цього Закону єдину транспортну систему України в особливий період складають транспорт та транспортна інфраструктура незалежно від форм власності, крім тих, що належать або передані Збройним Силам України та іншим військовим формуванням відповідно до мобілізаційних завдань.
7.50.    Основними завданнями єдиної транспортної системи України в особливий період є технічне прикриття та відбудова найважливіших об`єктів і споруд оборонного значення (абзац четвертий частини першої статті 2 Закону № 194-XIV).
7.51.    Частиною першою статті 4 Закону № 194-XIV передбачено, що підготовка єдиної транспортної системи України до функціонування в особливий період здійснюється в мирний час у рамках народногосподарських програм, у тому числі довгострокових і річних програм мобілізаційної підготовки галузей народного господарства, безпосередньо пов`язаних з розвитком вантажних і пасажирських перевезень, підвищенням ефективності роботи транспортних засобів, впровадженням раціональних схем вантажопотоків, розвитком комунікацій, посиленням координації функціонування транспорту.
7.52.       Відповідно до положень статей 1, 2 Закону України від 25.03.1992 № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
7.53.    Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
7.54.    За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону №  1644-VII.
7.55.    Установлюючи строковість санкцій, законодавець презюмує, що підстави для їх застосування, навіть при незмінності фактичних обставин, можуть змінюватися (відпасти) залежно від створення такими обставинами загроз (реальних або потенційних) для об`єктів санкційного захисту. Тому рішення про застосування санкцій у кожному випадку повинне мати обґрунтування щодо існування таких загроз через конкретну поведінку особи із зазначенням фактів, які свідчать про таку поведінку. Ступінь оцінки цих загроз належить до сфери повноважень РНБО і Президента України, однак для особи, до якої застосовані санкції, повинно бути зрозуміло причину застосування санкції. Обґрунтування підстави застосування санкцій не обов`язково повинне викладатись у рішенні РНБО та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, зважаючи на те, що такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено, проте обґрунтування має бути і воно повинне базуватися на конкретних фактах. 
7.56.    Такі факти при внесенні пропозиції СБУ про застосування санкцій до ПП «Полтавабудцентр» були зазначені, як і надані докази, що інформація про такі факти була в розпорядженні РНБО та Президента України. 
7.57.    Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
7.58.    Це, у свою чергу, обмежує встановлення судом таких джерел. Оцінюючи інформацію щодо діяльності Підприємства, на яку посилається СБУ, як таку, що могла бути підставою для висновку РНБО та Президентом України про існування реальних або потенційних загроз для національної безпеки України, Велика Палата Верховного Суду виходить з переконливості доводів СБУ, які не були спростовані позивачем.
7.59.    Що ж до доводу представника Підприємства про здійснення позивачем робіт з будівництва, ремонту та реконструкції автомобільних доріг [цей довід був наведений під час апеляційного перегляду справи як аргумент на користь того, що обставини щодо перешкоджання Підприємством діяльності служб Укравтодору з виконання зазначених вище програм, не відповідають дійсності], то самі по собі обставини, на які посилається представник, не є такими, що виключають можливість оцінки доводів відповідача та третьої особи про підстави застосування до Підприємства санкцій обґрунтованими. 
7.60.    Таким чином, твердження позивача, що рішення РНБО та Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
7.61.    Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивача в апеляційній скарзі щодо недотримання принципу пропорційності, балансу між публічним та приватним інтересами внаслідок запровадження щодо нього санкцій виходячи з таких міркувань.
7.62.    Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.
7.63.    Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23.01.2014, параграфи 166-168).
7.64.    Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є ствердна відповідь на питання (в сукупності): 1) чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі; 2) чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті; 3) чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
7.65.    Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам: втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві; якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів; втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
7.66.    Частиною сьомою статті 41 Конституції України встановлено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства. Це узгоджується з положеннями пункту 2 статті  1 Першого протоколу до Конвенції, які допускають реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.
7.67.    Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
7.68.    Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на  Законі № 1644-VII та має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
7.69.    Втручання у право позивача на мирне володіння майном слід визнати пропорційним легітимній меті й таким, що не становить для нього надмірного тягаря, з огляду на характер дій позивача, що стали підставою для втручання держави в його право. Таке втручання не позбавляє позивача права власності, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених у справі обставин щодо діяльності позивача несприятливі наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ №  169/2021.
7.70.    Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на створені внаслідок дій позивача наявні та потенційні загрози державним та національним інтересам, використали свої повноваження з належною метою, а саме для захисту національних інтересів, національної безпеки, права власності, сталого економічного розвитку України.
7.71.    Застосування до позивача санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам. Превентивний характер санкцій, на відміну від заходів юридичної, зокрема кримінальної, відповідальності, не вимагає доведення вини особи у вчиненні дій, які РНБО та Президент України мають повноваження оцінити як реальні та/або потенційні загрози державним та національним інтересам. Враховуючи дискреційні повноваження цих суб`єктів владних повноважень щодо застосування санкцій, достатнім є встановлення фактів, які б з певною мірою очевидності свідчили про такі загрози. 
7.72.    З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Президент України, видаючи Указ № 169/2021 (цей висновок стосується оскаржуваної частини Указу), діяв у межах конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямований цей Указ (пропорційно).
7.73.    Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильності висновків суду першої інстанції не спростовують.
7.74.    Підсумовуючи наведене вище, Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права до встановлених у справі обставин та обґрунтовано відмовив у задоволенні позову ПП «Полтавабудцентр». Рішення Касаційного адміністративного суду від 12.02.2025 відповідає вимогам статті 242 КАС щодо законності та обґрунтованості судового рішення, а доводи, наведені Підприємством в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції в цьому рішенні, не містять підстав для його зміни чи скасування.
8.        Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
8.1.    Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
8.2.    На підставі частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
8.3.    Оскільки Касаційний адміністративний суд розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у рішенні висновків, апеляційна скарга ПП «Полтавабудцентр» задоволенню не підлягає.
Пункти 2.6., 6.4.-6.9., 7.57. цієї постанови містять службову інформацію.
Керуючись статтями 242, 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Приватного підприємства «Полтавабудцентр» залишити без задоволення.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.02.2025 у справі № 9901/142/21 залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя                                                                                    В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідачка                                                                                   Є. А. Усенко
Судді:                                    О. О. Банасько                                            М. В. Мазур  
                                                О. Л. Булейко                                              С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова                                            К. М. Пільков
                                                О. А. Губська                                               С. О. Погрібний
                                                А. А. Ємець                                                  Н. С. Стефанів
                                                Л. Ю. Кишакевич                                        Т. Г. Стрелець
                                                В. В. Король                                                 О. В. Ступак
                                                О. В. Кривенда                                            І. В. Ткач
                                                                                                                        Н. В. Шевцова