П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2025 року
м. Київ
Справа № 9901/528/21
Провадження № 11-2заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В., 
представника позивача - адвоката Фанштейн К. М.,
представника відповідача  Мовіле О. С.,
представника третьої особи Кабінету Міністрів України Бєльського-Панасюка О. О.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року (судді Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі за його позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, про скасування указу (в частині).
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог 
1.              У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. (далі також відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО, третя особа-1), Кабінет Міністрів України (далі також третя особа-2), у якій просив визнати протиправним, нечинним та скасувати Указ Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 265/2021) у частині введення в дію пункту 291 Додатка 1 до рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
2.              На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Указ № 265/2021 в оспорюваній частині та рішення РНБО від 18 червня 2021 року не містять підстав застосування санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII; у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин). 
3.              Так, позивач переконував, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до 
Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. 
4.              За твердженням позивача, Указ № 265/2021 та рішення РНБО від 18 червня 2021 року в частині, що його стосується, прийняті з порушенням положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів.
5.              У цьому контексті позивач наполягав, що Указ № 265/2021 та рішення РНБО від 18 червня 2021 року порушують та обмежують його особисті конституційні права і свободи, зокрема, право володіння, користування та розпорядження належним йому майном.
Обставини справи
6.              16 червня 2021 року у зв`язку з тривалою збройною агресією російської федерації проти України, сприянням і фінансуванням нею терористичної діяльності в Україні, що призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, численних людських жертв, тимчасової окупації частини її суверенної території, реальних і потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, на підставі частини першої статті 5 Закону № 1644-VII Кабінет Міністрів України видав розпорядження № 661-р «Про внесення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», пунктом 1 якого вніс на розгляд РНБО пропозиції щодо продовження на три роки строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1 і 2 (для службового користування), визначених рішенням РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176, зокрема і щодо ОСОБА_1 .
7.              Рішенням від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» РНБО підтримала внесені Кабінетом Міністрів України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Цим рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.
8.              Так, пунктом 291 додатка 1 до рішення РНБО від 18 червня 2021 року до ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України серія  НОМЕР_1 , виданий 1-м відділом Ялтинського міського управління Головного управління ГУ МВС України в Автономній Республіці Крим 21 березня 1997 року, директора Національного виробничо-аграрного об`єднання «Масандра» (Автономна Республіка Крим, м. Ялта, смт Масандра, вул. Миру, 6), застосовано строком на три роки такі обмежувальні заходи (санкції): 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 3) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення.
9.              24 червня 2021 рокуна підставі статті 107 Конституції України відповідач видав Указ № 265/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». 
10.           Позивач, уважаючи протиправним цей Указ у частині введення в дію пункту 291 додатка 1 до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду із цим позовом. 
11.           Суд першої інстанції установив, що на дату видання Кабінетом Міністрів України розпорядження від 16 червня 2021 року № 661-р щодо ОСОБА_1 вже діяли зазначені санкції відповідно до указів Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 вересня 2016 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
12.            ОСОБА_1 не оскаржував до суду вказані розпорядження Кабінету Міністрів України та рішення РНБО, а також дії, бездіяльність та рішення, які стали підставою для прийняття указів Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 та від 21 червня 2018 року № 176/2018, як і самі ці укази.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
13.           Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 листопада 2023 року в задоволенні позову відмовив.
14.           Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1 Закону № 1644-VII, та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 цього Закону. 
15.           У цьому аспекті суд першої інстанції зазначив, що Президент України, видавши Указ № 265/2021, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. Так, за висновком суду першої інстанції, видання 
Указу № 265/2021 є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку. При цьому відповідальність за повноту і достовірність інформації, яку Кабінет Міністрів України виклав у пропозиціях щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.РНБО, як наголосив суд першої інстанції, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також за дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII 
16.           Реагуючи на доводи позивача про порушення Указом № 265/2021 в оспорюваній частині принципу пропорційності, що призводить до необґрунтованого, безпідставного та надмірного обмеження основоположного права позивача на мирне володіння своїм майном та протиправності введення санкцій щодо громадянина України, суд першої інстанції зазначив, що суб`єктами, які наділені повноваженнями ініціювати питання щодо скасування та внесення змін до санкцій, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України. Оскільки санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій Кабінету Міністрів України, то саме ці суб`єкти владних повноважень, за висновком суду першої інстанції, наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни. 
17.           У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 265/2021 відповідач видав на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством України. Цей Указ відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а отже, підстав для задоволення позову немає. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
18.           Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 ,в інтересах якого діє адвокат Моргунова А. О., подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої представниця позивача зазначила, що суд першої інстанції ухвалив рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які визнав встановленими, а також неправильно застосував норми матеріального права.
19.           Загалом на обґрунтування апеляційної скарги представниця позивача навела мотиви, якими були обґрунтовані вимоги позовної заяви, зокрема, наполягла, що позивач не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1644-VII, і при цьому наголосила, що у документах, на підставі яких РНБО ухвалювала рішення про застосування до позивача санкцій, не наведено жодної його дії, яка б давала підстави для застосування санкцій.
У цьому контексті скаржниця зауважує, що в ході розгляду справи судом першої інстанції відповідач і треті особи також не надали доказів, які б підтверджували, що позивач вчинив неправомірні дії. При цьому в матеріалах справи, як стверджує скаржниця, є докази, які спростовують наявність підстав для застосування санкцій стосовно позивача.
20.           Крім того, на думку скаржниці, суд першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не з`ясував належним чином та не перевірив наявність порушень процедури застосування санкцій.
Так, скаржниця стверджує, що Президент України, уводячи в дію Указом № 265/2021 рішення РНБО, не перевірив та не оцінив законність, обґрунтованість та доцільність прийняття РНБО рішення про застосування санкцій щодо ОСОБА_1 . На обґрунтування доводів у цій частині скаржниця наголосила, що лише 12 січня 2022 року, як мовиться у відзиві відповідача на позовну заяву, Офіс Президента України звернувся до Апарата РНБО та Кабінета Міністрів України з листами, у яких просив надати матеріали, на підставі яких РНБО прийняла зазначене рішення. А тому на момент видання Указу № 265/2021 Президент України не мав у своєму розпорядженні документів, які б підтверджували наявність фактичних та правових підстав для застосування санкцій до позивача.
Поряд із цим скаржниця зауважила, що ініціатором застосування санкцій до ОСОБА_1 зазначено Міністерство економіки України (далі - Мінекономіки), а розробником - Міністерство закордонних справ України (далі - МЗС). При цьому Мінекономіки, як стверджує скаржниця, не зверталося до Кабінету Міністрів України з пропозицією про застосування до позивача санкцій відповідно до пункту 3 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (далі - Порядок № 888; у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
У цьому контексті скаржниця зазначила, що МЗС листом від 16 квітня 2021 року звернулося до Міністерства розвитку економіки торгівлі та сільського господарства України (попередня назва Мінекономіки) з пропозицією щодо продовження санкцій, зокрема і стосовно ОСОБА_1 . У цьому листі МЗС звертало увагу на вимоги 
Порядку № 888, зокрема, на те, що пропозиції мають містити викладення дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій, зазначених у статті 3 Закону № 1644-VII. Мінекономіки на зазначений лист не висловило пропозицій щодо продовження дії санкцій, зокрема і стосовно позивача, зазначивши натомість, що не встановлює фактів перебування осіб на території української юрисдикції та не вживає заходів з притягнення осіб до відповідальності за вчинення дій, які стали підставою для застосування санкцій, і запропонувало МЗС звернутися до правоохоронних органів для прийняття подальших рішень.
Також скаржниця зауважила, що додаток 1 до рішення РНБО від 18 червня 2021 року в частині щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 не відрізняється від проєкту цього додатка, який надавався Міністерству юстиції України для проведення експертизи (у якій було зазначено, що проєкт не містить інформації щодо викладення дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій), а отже, цей додаток не містить викладення дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій, зазначених у статті 3 Закону № 1644-VII.
На підставі наведеного скаржниця наполягає, що Кабінет Міністрів України не проаналізував питання наявності або відсутності підстав для застосування санкцій стосовно позивача, а РНБО під час розгляду пропозицій щодо застосування санкцій не перевірила наявності законодавчих підстав для застосування санкцій. 
21.           Крім того, скаржниця наполягає, що суд першої інстанції безпідставно переклав тягар доведення обставин на позивача, чим порушив норми процесуального права, а саме статті 77 КАС України.
22.           На підставі викладеного скаржниця просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів 
23.           Представники Кабінету Міністрів України та Президента України у відзивах на апеляційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року - без змін. 
24.           Так, представник Кабінету Міністрів України наголошує, що суд першої інстанції з`ясував обставини, що мають значення для справи, правильно застосував норми матеріального права і дотримався норм процесуального права, а викладені в оскаржуваному рішенні висновки відповідають дійсним обставинам справи.
На обґрунтування таких тверджень представник третьої особи-1 зазначає, що вперше санкції до позивача були застосовані згідно з рішенням РНБО від 16 вересня 2016 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним в дію Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 (пункт 22 додатка 3 до вказаного рішення), яке РНБО прийняла за пропозицією Кабінету Міністрів України, викладеною у розпорядженні від 31 серпня 2016 року № 639-р «Про внесення пропозицій щодо застосування та розширення персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Так, підпункт 2 пункту 1 цього розпорядження містив пропозиції застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи до фізичних осіб за переліком згідно з додатком 3 (для службового користування), зокрема його рядок 22 містив відомості щодо ОСОБА_1 , директора Національного виробничо-аграрного об`єднання «Масандра» (Автономна Республіка Крим, м. Ялта, смт Масандра, вул. Миру, 6).
Щодо обґрунтувань підстав застосування санкцій до позивача в рядку 22 додатка 3 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 639-р зазначалося, що пропозицію внесло Міністерство аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики) листом від 29 лютого 2016 року № 37-31-1-10/2909, згідно з яким підстави для застосування санкцій до позивача пов`язано з його статусом керівника державного підприємства, яке входить до сфери управління цього Міністерства та знаходиться на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим, і його сприянням окупаційній владі (звільнений Мінагрополітики). 
За доводами представника третьої особи-1 зазначене обґрунтування застосування санкцій відповідає пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII як дії [...] інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, [...] призводять до [...] експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку [...].
Указом Президента України № 265/2021 введено в дію рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в якому, зокрема, містяться відомості щодо позивача. Зазначене рішення РНБО прийняла, схваливши пропозиції Кабінету Міністрів України, викладені у розпорядженні від 16 червня 2021 року № 661-р щодо продовження на три роки строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1 і 2 (для службового користування), визначених рішенням РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018.
У цьому контексті представник третьої особи-1 доводить, що в правовому сенсі термін «продовження строку застосування санкцій» слід розглядати як застосування санкцій до особи, до якої санкції вже застосовані з тих самих підстав. Тобто, якщо санкції після закінчення терміну, на який вони були застосовані відносно певної особи, не досягли мети їх застосування, їх дія підлягає продовженню шляхом прийняття рішення про застосування санкцій.
Як зауважує представник третьої особи-1, з метою отримання пропозицій щодо продовження чи скасування санкцій МЗС (головний розробник розпорядження) запропонувало Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (первісного ініціатора застосування санкцій до позивача) опрацювати доцільність продовження чи припинення дії санкцій відносно певного кола осіб, у тому числі й позивача, яке повідомило МЗС листом від 6 травня 2021 року 
№ 4431-07/26442-03, що припинення дії обмежувальних заходів до визначеного кола фізичних осіб (у тому числі і до позивача) можливе лише за умови здійснення передбаченого законодавством повного комплексу заходів з притягнення зазначених осіб до відповідальності за вчинення дій, які стали підставою для застосування санкцій.
На підставі наведеного насамкінець представник третьої особи-2 зазначає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність вагомих обставин, які слугували підставою для відмови у задоволенні позову.
25.           Представник відповідача зазначає, що РНБО розглянула та підтримала пропозиції Кабінету Міністрів України щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема щодо позивача, та прийняла рішення. Після надходження в установленому порядку до Президент України відповідних матеріалів (рішення з додатками, проєкту указу та пояснювальної записки до нього) він видав Указ № 265/2021, яким увів у дію рішення РНБО. Видаючи Указ № 265/2021 в оспорюваній частині,Президент України реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі, що визначені законодавством України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
Рух апеляційної скарги
26.           Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 січня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року, а ухвалою від 13 лютого 2024 року призначила справу до розгляду на 29 лютого 2024 року на 14:00 у відкритому судовому засіданні, а в частині дослідження документів, які містять інформацію з грифом «Для службового користування», та заслуховування пояснень, які передбачають розголошення інформації з обмеженим доступом, вирішила розгляд справи проводити в закритому судовому засіданні.
27.           29 лютого 2024 року справу знято з розгляду через те, що у залі судових засідань № 111, розташованому за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8, не впроваджено комплекси заходів технічного захисту інформації згідно з вимогами нормативних документів системи технічного захисту інформації, а також не створено комплекс системи захисту інформації з підтвердженою відповідальністю, наявність яких необхідна для розгляду справ, які містять документи з грифом «Для службового користування».
28.           Справу призначено до розгляду на 21 травня 2024 року на 14:00 в приміщенні Верховного Суду за адресою: вул. Князів Острозьких, 8, корп. 5, м. Київ, зал № 7.
29.           У судовому засіданні 21 травня 2024 року оголошено перерву до 27 серпня 2024 року. 27 серпня 2024 року оголошено перерву до 22 жовтня 2024 року. 22 жовтня 2024 року оголошено перерву до 17 грудня 2024 року. 17 грудня 2024 року оголошено перерву до 25 лютого 2024 року. 25 лютого 2024 року оголошено перерву до 22 квітня 2025 року. 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
30.           У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу № 265/2021 у частині введення в дію пункту 291 Додатка 1 до рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким до нього застосовано обмежувальні заходи (санкції).
31.           Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32.           За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
33.           Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34.           Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35.           Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
36.           Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
37.           За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
38.           Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
39.           Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
40.           Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
41.           На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
42.           Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
43.           Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР). 
44.           За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
45.           Згідно з преамбулою Закону № 1644-VII Верховна Рада України прийняла цей Закон, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні й потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
46.           Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). 
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
47.           Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
48.           Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону № 1644-VII.
49.           Так, відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном (пункт 1); анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод (пункт 23); позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення (пункт 24). 
50.           Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
51.           Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 
Закону № 1644-VII).
52.           Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
53.           Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (зокрема, право власності), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в гарантовані Конституцією України права особи, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого, власне, й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і дотримання принципів правової держави, прав і свобод людини і громадянина.
У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
54.           За обставинами цієї справи, до позивача застосовано санкції з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
55.           Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що ОСОБА_1 не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, з таких міркувань.
56.           За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. 
57.           При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 
Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. 
58.           Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 (спір у якій стосувався, з-поміж іншого, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону № 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/203/21, № 9901/206/21(спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб,що створені та зареєстровані за законодавством України). 
59.           Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
60.           У постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. 
61.           Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
62.           У цьому аспекті необхідно враховувати, що Законом № 1644-VII, як про це вже наголошувала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.
63.           Санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб`єкта, котрий їх здійснив, у більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальну цілісність, чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов`язує підстави для застосування санкцій.
64.           Інакше кажучи, передбачені Законом № 1644-VIІ санкції не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції впроваджуваних державою обмежувальних (превентильних / стримувальних) заходів (зокрема, економічного характеру) щодо суб`єктів правовідносин, дії яких створюють реальні та/або потенційні загрози для людини і громадянина, суспільства та держави. Так, підставами для застосування цих обмежувальних заходів можуть стати дії особи, які викликають у відповідних органів влади об`єктивні підозри щодо їх негативного впливу на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, зокрема, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
65.           Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що передбачені Законом № 1644-VIІ санкції можуть бути застосовані до будь-якого суб`єкта (зокрема і громадян України безвідносно до наявності чи відсутності щодо них відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальну цілісність, чи подібного до них правопорушення), якщо його дії створюють реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. Відтак ОСОБА_1 є особою, до якої у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
66.           Реагуючи на доводи апеляційної скарги та відзивів на неї щодо відсутності / наявності підстав для застосування санкцій стосовно ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду виходить із такого.
67.           У ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції установив, що за пропозиціями Кабінету Міністрів України були застосовані обмежувальні заходи щодо ОСОБА_1 як директора Національного виробничо-аграрного об`єднання «Масандра» (Автономна Республіка Крим, м. Ялта, смт Масандра, вул. Миру, 6).
68.           Ці санкції до позивача застосовано вперше рішенням РНБО від 16 вересня 2016 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним у дію Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016, після чого строк їх застосування продовжувався відповідно до рішення РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного у дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018.
69.           24 червня 2021 року Президент України видав Указ № 265/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію Кабінету Міністрів України про продовження на три роки строку застосування до ОСОБА_1 санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.
70.           На обґрунтування викладеної у розпорядженні від 16 червня 2021 року № 661-р пропозиції, яку підтримала РНБО, про продовження на три роки строку застосування санкцій, зокрема і щодо позивача, Кабінет Міністрів України зазначив протривалу збройну агресію російської федерації проти України, сприяння і фінансування нею терористичної діяльності в Україні, що призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, численних людських жертв, тимчасової окупації частини її суверенної території, реальних і потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України.
71.           Так, дослідженням матеріалів справи встановлено, що вперше санкції до позивача були застосовані за пропозицією Кабінету Міністрів України, викладеною у розпорядженні від 31 серпня 2016 року № 639-р. При цьому МЗС (головний розробник розпорядження) внесло позивача до додатка до проєкту розпорядження за пропозицією Мінагрополітики, викладеною у листі від 29 лютого 2016 року 
№ 37-31-1-10/2909, згідно з яким підстави для застосування санкцій до позивача пов`язано з його статусом керівника державного підприємства, яке входить до сфери управління цього Міністерства та знаходиться на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим, і його сприянням окупаційній владі (звільнений Мінагрополітики).
72.           Зазначене вище рішення від 21 червня 2018 року РНБО прийняла, підтримавши пропозицію Кабінету Міністрів України, викладену в розпорядженні від 18 квітня 2018 року № 275-р. Цього разу МЗС внесло позивача до додатка до проєкту розпорядження за пропозицією Мінагрополітики, викладеною у листі від 18 квітня 2018 року № 374-31-10/11719. За змістом цього листа санкції до позивача пропонувалося застосувати на підставі пункту 1 частини першої статті 3 
Закону № 1644-VII, оскільки його останнє місцезнаходження - на непідконтрольній Україні території.
73.           [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
74.           [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
75.           [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію]. 
76.           З огляду на викладене мотиви щодо наявності визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підстав для застосування до позивача передбачених цим Законом заходів загалом можна зрозуміти так, що його дії як керівника державного підприємства, яке знаходиться на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим, викликали у відповідних органів влади об`єктивні підозри щодо їх спрямованості на сприяння окупаційній владі, що створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, зокрема експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку.
77.           У контексті встановлених у справі обставин та правового регулювання процедури застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII варто підкреслити, що передбачені цим Законом санкції за своєю суттю є попереджувальними заходами впливу держави на відповідних суб`єктів правовідносин з метою досягнення певних запобіжних цілей.
78.           У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду наголошує, що Україна, як це закріплено в статті 1 Конституції України, є суверенною і незалежною державою. Суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Перебування на території України підрозділів збройних сил інших держав з порушенням процедури, визначеної Конституцією та законами України, Гаазькими конвенціями 1907 року, IV Женевською конвенцією 1949 року, а також всупереч Меморандуму про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1994 року, Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і російською федерацією 1997 року та іншим міжнародно-правовим актам є окупацією частини території суверенної держави України та міжнародним протиправним діянням з усіма наслідками, передбаченими міжнародним правом.
79.           27 березня 2014 року на 68-й сесії Генеральної Асамблеї Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН) відкритим голосуванням країн - членів ООН було ухвалено Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН про територіальну цілісність України № 68/262.
80.           Насильницьку анексію Криму не визнають також Парламентська асамблея Ради Європи і Парламентська асамблея Організації з безпеки та співробітництва в Європі. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) за змістом Висновку від 21 березня 2014 року № 762/2014 одноголосно визнала, що прийняте Верховною Радою Автономної Республіки Крим в України рішення про організацію референдуму щодо входження до складу російської федерації або відновлення Конституції Криму 1992 року є несумісним з конституційними принципами, суперечить Конституції України.  
81.           Законом України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (тут і далі - у редакції, чинній станом на дату постановлення Указу № 265/2021) визначено статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії російської федерації.
82.           Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 цього Закону тимчасово окупованою територією визначалися сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
83.           Отже, особливістю цієї справи є те, що санкції застосовані до громадянина України, дії якого як керівника державного підприємства, яке знаходиться на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим, можуть створювати реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, зокрема експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку.
84.           У статті 4 Закону № 1644-VII наведено види санкцій, перелік яких не є вичерпним, переважна більшість яких характеризується такою ознакою, як тимчасовість. Вимогу про тимчасовий характер обмежень, що передбачені Законом № 1644-VII, містить частина п`ята статті 5 цього Закону.
85.           Водночас за змістом частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII орган, що прийняв рішення про застосування санкцій відповідно до цього Закону, може своїм рішенням скасувати ці санкції за умови, якщо застосування санкцій сприяло досягненню мети їх застосування.
86.           Таким чином, обираючи вид санкцій згідно із Законом № 1644-VII та період їх дії, орган, до повноважень якого належить застосування таких заходів, повинен насамперед окреслити мету застосування санкцій (визначити кого / що треба захистити, кому / чому треба протидіяти, чому саме слід запобігти / кого від чого застерегти), після чого визначити, за допомогою яких необхідних та достатніх способів захисту (обмежувальних заходів) можливо досягти такої мети.
87.           Продовження ж строку застосування санкцій слід розглядати як їх застосування до особи, до якої санкції вже застосовані й підстави для їх застосування не відпали. Тобто, продовжуючи дію попередньо визначеного переліку обмежувальних заходів, уповноважений орган має виходити з конкретних фактичних обставин, що зумовлюють небезпеку (загрозу) для охоронюваних законом об`єктів, і з урахуванням її ступеня тяжкості та безпосередності визначити новий період застосування цих обмежувальних заходів.
88.           У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду нагадує свій висновок, викладений у постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, згідно з яким видання уповноваженим органом кожного наступного акта індивідуальної дії про вжиття санкцій незалежно від того, чи припиняється застосування попередніх обмежувальних заходів щодо такої особи, вочевидь свідчить про те, що на думку суб`єкта владних повноважень мета застосування санкцій не досягнута. 
89.           Так, за обставинами цієї справи Указом № 265/2021 в оспорюваній частині відповідач увів у дію рішення РНБО від 18 червня 2021 року, яким до позивача застосовано санкції на пропозицію Кабінету Міністрів України про продовження на три роки строку застосування до ОСОБА_1 санкцій, визначених рішенням РНБО від 21 червня 2018 року, уведеним в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018, які вперше були застосовані до позивача рішенням РНБО від 16 вересня 2016 року, уведеним у дію Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016.
90.           У цьому контексті варто зауважити, що позивач не оскаржував до суду укази Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 та від 21 червня 2018 року № 176/2018.
91.           Отже, можна зрозуміти, що при введені в дію Указом № 265/2021 рішення РНБО від 18 червня 2021 року Президент України виходив з того, що мета застосування до позивача санкцій ще не досягнута.
92.           У цьому аспекті доцільно також нагадати, що в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що з урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.
93.           До того ж згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
94.           Велика Палата Верховного Суду наголошує, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, а також досягнення мети застосування цих заходів перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
95.           Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що суд першої інстанції, пославшись на обмежений судовий контроль у цій категорії справ, ухилився від здійснення правосуддя.
96.           Як уже зазначалося, при розгляді справ про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про застосування обмежувальних заходів суд може лише перевірити дотримання меж відповідної дискреції, а також процедури введення санкцій.
97.           Ознак порушення меж дискреції Президента України при виданні 
Указу № 265/2021 в оспорюваній частині Велика Палата Верховного Суду не встановила. 
98.           На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду констатує, що при виданні Указу № 265/2021 в оспорюваній частині Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізувавши їх у спосіб, передбачений законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
99.           Наявні в матеріалах справи докази з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення Кабінетом Міністрів України пропозиції до РНБО щодо продовження строку застосування санкцій до позивача.
100.       Таким чином, твердження позивача про те, що рішення РНБО та 
Указ № 265/2021 в оспорюваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
101.       Мета застосування санкцій і відповідно продовження строку їх застосування у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
102.       Такі санкції кожна держава може вводити самостійно, за власним переконанням, яке від її імені оформлюється рішенням уповноваженого державного органу.
103.       За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції. Іншими словами, у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та оцінити пропорційність втручання у право на мирне володіння майном.
104.       Велика Палата Верховного Суду погоджується з мотивами суду першої інстанції щодо відхилення аргументів позивача про недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 265/2021 санкцій до нього.
105.       У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.
106.       Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року, 
параграфи 166-168).
107.       Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
108.       Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
109.       Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
110.       У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
111.       Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, безумовно, є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
112.       Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
113.       Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 265/2021.
114.       Таким чином, Президент України, РНБО і Кабінет Міністрів України, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
115.       Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи представниці позивача щодо можливих процедурних порушень при прийнятті рішення РНБО та виданні 
Указу № 265/2021 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи.
116.       Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 265/2021 в оспорюваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
117.       Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
118.       Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання представниці позивача на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які цей суд визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
119.       Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
120.       На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
121.       Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
122.       Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
123.       Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Пункти 73-75 мотивувальної частини цієї постанови містять службову інформацію.
Керуючись статтями 139, 266, 308, 310, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року у справі № 9901/528/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, про скасування указу (в частині) залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                        В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач                                                                                     О. В. Кривенда 
Судді:                                    О. О. Банасько                                           М. В. Мазур
О. Л. Булейко                                             С. О. Погрібний
Ю. Л. Власов                                               О. В. Ступак
М. І. Гриців                                                  О. С. Ткачук
О. А. Губська                                              Є. А. Усенко
Ж. М. Єленіна                                             Н. В. Шевцова         
Л. Ю. Кишакевич                                       
Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України постанову оформила суддя Шевцова Н. В.