ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Власова Ю. Л., Мазура М. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 березня 2025 року у справі № 990/36/23 (провадження № 11-304заі24) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним та скасування указу Президента України в частині
1.            Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1.        ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12.10.2022 № 694/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 694/2022) у частині застосування до нього ( ОСОБА_1 ) персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (пункт 1 додатка до рішення РНБО від 12.10.2022).
1.2.       Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач твердив, що в Указі № 694/2022 та введеному ним у дію рішенні РНБО не зазначено підстав застосування до нього санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції»  (у  редакції,  чинній  на  час  виникнення  спірних  відносин;  далі - Закон № 1644-VII).
1.3.       Доводив, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), оскільки не вчиняв дій, які б давали підстави вважати, що ним створені реальні або потенційні загрози національній безпеці та іншим охоронюваним об`єктам за цим Законом.
1.4.       Як на підставу позову ОСОБА_1 посилався і на те, що Указ № 694/2022 в оспорюваній частині не відповідає критерію пропорційності, прийнятий з порушенням Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, інших національних та міжнародних нормативно-правових актів, обмежує його конституційні права і свободи, зокрема право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном.
2.           Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.1.       Касаційний адміністративний суд рішенням від 13.11.2024 у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
2.2.       Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України видав Указ № 694/2022 в оспорюваній частині у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
2.3.       Як зазначив суд першої інстанції, введені в дію Указом № 694/2022 санкції застосовані до позивача РНБО за пропозицією КМУ (розпорядженням КМУ від 10.09.2022 № 808-р «Про внесення пропозицій щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке погоджено відповідними органами державної влади). 
2.4.       Касаційний адміністративний суд визнав слушним довід КМУ, що з метою актуалізації ефективності та дієвості застосованих раніше до ОСОБА_1 санкцій [рішенням РНБО від 19.03.2021, уведеним у дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, до ОСОБА_1 застосовані санкції, зокрема блокування активів безстроково] визнано необхідним визначити, що такі санкції, як блокування активів, застосовуються до ОСОБА_1 в обсязі, передбаченому Законом України від 12.05.2022 № 2257-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов`язаних з активами окремих осіб» [цим Законом у пункті 1 частини першої статті  4 Закону № 1644-VII слова «тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» замінено словами «тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними»]. 
Правомірність застосованих до ОСОБА_1 санкцій рішенням РНБО від 19.03.2021, введеним у дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, вже була оцінена в межах судової справи № 9901/376/21, рішенням Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 в якій (рішення набрало законної сили) відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО, КМУ, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування згаданого вище Указу.
2.5.       Суд першої інстанцій зазначив, що втручання у право мирного володіння майном внаслідок застосування до ОСОБА_1 санкцій згідно з Указом №  694/2022 є тимчасовим (на 10 років) обмеженням його прав щодо майна (активів) і що таке втручання, враховуючи характер створених внаслідок вчинених ОСОБА_1 дій реальних загроз державним і національним інтересам України, в умовах воєнного стану, введеного через військову агресію російської федерації проти нашої держави, є пропорційним легітимній меті та не становить для нього надмірного тягаря. За висновком суду першої інстанції, доказами у справі підтверджується довід КМУ щодо об`єктивної підозри можливої причетності ОСОБА_1 до терористичної діяльності, зокрема, після 24.02.2022 як підстави застосування до нього санкцій.
2.6.       Касаційний адміністративний суд відхилив довід ОСОБА_1 , що санкції до нього застосовано неправомірно, оскільки він не підпадає під ознаки підсанкційної особи, зазначивши, що позивач належить до кола суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII.
2.7.       У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 694/2022 у частині, яка стосується позивача, відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а отже, підстав для задоволення позову немає.
3.           Короткий зміст апеляційної скарги
3.1.        ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 13.11.2024, подав апеляційну скаргу, у якій просить це рішення скасувати й ухвалити нове - про задоволення його позову.
3.2.       Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, зазначав, що суд першої інстанції не мав підстав базувати висновок про правомірність застосованих щодо нього, ОСОБА_1 , санкцій на висновках у рішенні суду у справі № 9901/376/21, оскільки підстави застосування санкцій згідно з Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 (який був предметом оскарження у справі № 9901/376/21) та підстави застосування санкцій згідно з Указом № 694/2022 (який є предметом оскарження у цій справі) різняться, а тому різні й предмети доказування у цих справах.
3.3.       Ураховуючи визнаний сторонами у цій справі факт, що санкції, застосовані згідно з Указом № 694/2022, є іншими («новими» по відношенню до попередніх санкцій), суд зобов`язаний був зробити оцінку їх застосування на предмет правомірності виходячи з критеріїв, визначених у частині другій статті 2 КАС, а не покладатись на рішення суду у справі № 9901/376/21.
3.4.       Як твердив апелянт, суд першої інстанції безпідставно визнав законним застосування до нього санкцій на підставі пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, тоді як у справі відсутні достатні та переконливі докази, які б підтверджували терористичну або іншу його (позивача) діяльність на шкоду національним інтересам та/або національній безпеці, що могло б об`єктивно стати підставою для застосування санкцій. Ані відповідач, ані КМУ таких фактів у судовому процесі не довели.
4.           Висновки Великої Палати Верховного Суду щодо належності позивача до кола суб`єктів, відносно яких можуть застосовуватися санкції  
Залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, виходила з того,  що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.
4.1.       Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що Касаційний адміністративний суд у рішенні від 02.03.2023 у справі № 9901/376/21, яке набрало законної сили 06.07.2023 [справа за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: РНБО, КМУ, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 «Про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 12 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021], установив, що ОСОБА_1 має громадянство російської федерації, а отже, є фізичною особою - нерезидентом.
4.2.       Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
4.3.       Велика Палата Верховного Суду зазначила, що в силу норми частини четвертої статті 78 КАС обставини щодо громадянства ОСОБА_1 як такі, що встановлені в рішенні Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 у справі № 9901/376/21, не підлягають доказуванню у цій справі. 
5.           Підстави і мотиви для викладення окремої думки
5.1.       Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
5.2.       Наша незгода з висновками Великої Палати щодо можливості застосування санкцій до ОСОБА_1 ґрунтується  на такому.
5.3.       Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1) і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, і слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.
5.4.       Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає із самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.
5.5.       Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 694/2022) визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
5.6.       Такими суб`єктами є:
- іноземні держави;
- іноземні юридичні особи;
- юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;
- іноземці;
- особи без громадянства;
- суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.
5.7.       Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб`єкта до переліку.
5.8.       На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 694/2022), у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
5.9.       Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються РНБО та вводяться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
5.10.    Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, ідеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. З огляду на це спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи по відношенню до громадян України можуть бути застосовані виключно у випаду здійснення ними терористичної діяльності.       
5.11.    Ще одним підтвердженням наведеного висновку є нещодавнє внесення змін до  Закону № 1644-VII Законом України від 20 листопада 2024 року № 4074-ІХ «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» (далі - Закон № 4074-ІХ). 
5.12.    Так, Законом 4074-ІХ частина друга статті 1 Закону № 1644-VII була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону». 
5.13.    При цьому статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України».
5.14.    Такі зміни зайвий раз свідчать про те, що частина друга статті 1 Закону № 1644-VII містить вичерпний перелік суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані санкції, і цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. В іншому випадку законодавцю не було ніякої необхідності доповнювати цей перелік іншими суб`єктами, а саме  «будь-якими нагородженими особами, яких може бути позбавлено державних нагород», оскільки про дії таких осіб, що можуть бути підставою для застосування санкцій, ідеться в новій редакції статті 3 Закону
 № 1644-VII, зокрема у її частині четвертій. 
5.15.    Наведені вище аргументи, на нашу думку, спростовують висновок Великої Палати про те, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме діяльність суб`єкта, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону  № 1644-VII, безвідносно до визначеного у частині другій статті 1 кола суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом  санкції.
5.16.    Маємо звернути увагу й на те, що санкції до ОСОБА_1 були застосовані як до громадянина України, про що прямо зазначено в Указі № 694/2022. Тому Велика Палата мала б сформулювати свій висновок у цій частині виходячи з даних, що містяться в оспорюваному Указі, а не обґрунтовувати його, зокрема, й наявністю у позивача іншого громадянства, яке було встановлено судом при розгляді іншої справи.  
5.17.    За встановлених у справі обставин нормативного регулювання щодо кола осіб, до яких можуть бути застосовані санкції, відсутності доказів здійснення позивачем  терористичної діяльності, вважаємо, що у Великої Палати не було підстав погоджуватися з рішенням суду першої інстанції.    
5.18.    Якщо ж дії позивача є протиправними та кримінально караними, то відповідними органами мають бути задіяні передбачені чинним законодавством України механізми притягнення його до кримінальної відповідальності.   
Судді:                                                                                                          О. В. Кривенда
                                                                                              Ю. Л. Власов
                                                                                              М. В. Мазур