ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 травня 2025 року
м. Київ
справа № 990/29/25
провадження № 11-87заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2025 року(судді Смокович М. І, Кашпур О. В., Мацедонська В. Е., Мельник-Томенко Ж. М., Уханенко С. А.) у справі № 990/29/25 за його позовом до Президента України, Верховної Ради України (далі ? ВРУ) про визнання протиправною бездіяльності ВРУ та/або дій Президента України, що призвели до порушень конституційних прав і свобод позивача, зокрема права на вільний вибір та права бути обраним на виборні посади і
ВСТАНОВИЛА:
1.            21 січня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, Президента України, у якому просив:
1) визнати дії та бездіяльність Президента України та ВРУ протиправними, що порушують його конституційні права та свободи;
2) зобов`язати Верховну Раду України привести дискримінаційні норми програм «єПідтримка», «Національний кешбек» та «єКнига» у відповідність до Конституції України, гарантувавши доступ до послуг без нав`язування електронних сервісів;
3) зобов`язати ВРУ внести зміни до законодавства для усунення проблем, що дозволяють вимагати наявність телефону, нав`язувати електронні послуги та обмежувати соціальні виплати та допомогу через відмову від їх використання, забезпечивши альтернативні та зручні способи отримання послуг для всіх громадян;
4) зобов`язати Президента України та ВРУ припинити практику нав`язування електронних послуг та гарантувати можливість отримання державних послуг та соціальних виплат зручним для кожного способом, незалежно від використання електронних інструментів;
5) заборонити Президенту України та іншим посадовим особам втручатися у діяльність банківської системи та вимагати надання банками платних послуг безкоштовно;
6) зобов`язати державу забезпечити позивачеві соціальні виплати, яких він був незаконно позбавлений, та надати компенсацію за завдану моральну і матеріальну шкоду;
7) забезпечити реалізацію конституційного права на вільні вибори та бути обраним на виборні посади;
8) зобов`язати уповноважені органи провести ретельну перевірку всіх наведених у позові фактів порушень з боку Президента України та ВРУ;
9) у разі підтвердження хоча б одного з фактів порушення закону з боку Президента України Володимира Зеленського заборонити йому брати участь у будь-яких виборах на території України;
10) зобов`язати ВРУ: негайно розпочати розслідування дій та бездіяльності Президента України, ВРУ та інших посадових осіб, причетних до порушення прав позивача, на предмет наявності ознак кримінальних злочинів; негайно розпочати процедуру імпічменту Президента України як такого, що систематично порушує Конституцію України та не виконує свої конституційні обов`язки;
11) зобов`язати Президента України: негайно розпустити ВРУ як таку, що систематично порушує Конституцію України та не виконує свої конституційні обов`язки;
12) визнати, що з урахуванням спливу 5-річного терміну повноважень Президента України та ВРУ їхнє подальше перебування на посадах є порушенням Конституції України та фактичним захопленням державної влади;
13) розглянути цей позов по суті, прийнявши його до розгляду в поданому вигляді;
14) з огляду на стан здоров`я позивача, який унеможливлює його особисту участь у судових засіданнях,  призначити йому адвоката для усунення можливих недоліків у позовній заяві, якщо такі будуть виявлені;
15) розглянути справу в найкоротші строки, зважаючи на її суспільну значущість та систематичне порушення конституційних прав;
16) зобов`язати відповідачів провести вибори в Україні та заборонити їм брати участь у виборах через невиконання своїх прямих обов`язків протягом 5 років;
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.            Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 січня 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі.
3.            Суд першої інстанції, проаналізувавши позовні вимоги ОСОБА_1 , дійшов висновку, що позивач висловлює свою незгоду з державною політикою, яку провадять Президент України та ВРУ, та вважає, що відповідачі неналежно виконують покладені на них Конституцією України та чинним законодавством обов`язки.
4.            Цей суд зазначив, що вимоги, викладені у позовній заяві, не узгоджуються із завданнями адміністративного судочинства, а їхня мета суперечить встановленому конституційному ладу, за яким державна влада поділена на три гілки, а органи держави та їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5.            В оскаржуваній ухвалі йдеться і проте, що незгода чи критичні судження з приводу діяльності державних представницьких органів не утворюють змісту правовідносин, а відповідно й спорів, які уповноважений вирішувати суд.
6.            Зважаючи на положення частини шостої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд першої інстанції зазначив, що заявлені ОСОБА_1 вимоги не можуть вирішуватися в суді, тож підстав для роз`яснення йому, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи, немає.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.            Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, за змістом якої просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2025 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.
8.            Вважає, що суд першої інстанції не виконав завдання адміністративного судочинства щодо захисту його порушених прав у сфері публічно-правових відносин, обмежив право на звернення до суду, не забезпечив належного розгляду справи.
Позиція відповідачів
9.            У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2025 року - без змін.
10.         Зазначає, що суд дійшов правильного висновку про те, що, здійснюючи передбачені Конституцією України повноваження законотворчості, ВРУ та Президент України не виконують владні управлінські функції по відношенню до тих суб`єктів, прав, свобод та інтересів, яких стосуються прийняті закони, у зв`язку із чим не відповідають поняттю суб`єкта владних повноважень, яке міститься у статті 4 КАС України, що, у свою чергу, виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
Рух апеляційної скарги
11.         Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою   ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2025 року, а ухвалою від 17 квітня 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 15 травня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
13.         Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14.         Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
15.         Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
16.         На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
17.         Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
18.         За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19.         Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
20.         Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, зокрема, це справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
21.         Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
22.         Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
23.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження.
24.         Велика Палата Верховного Суду, враховуючи зміст та обґрунтування позовних вимог, з якими ОСОБА_1 звернувся у цій справі до Верховного Суду, які, як можна зрозуміти з наведених позивачем формулювань, стосуються його незгоди з тим, як (яким чином) глава держави та парламент виконують / реалізовують свої повноваження у низці сфер суспільних відносин, погоджується з твердженням суду першої інстанції, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
25.         Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
26.         За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі.
27.         Суд першої інстанції також слушно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, треба тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду судами загальної юрисдикції.
28.         Така правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18.
29.         У відповідь на доводи апелянта про обмеження його права на доступ до суду Велика Палата Верховного Суду насамперед звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
30.         У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
31.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема ВРУ та Президента України, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких ВРУ та Президент України реалізують свої владні (управлінські) функції.
32.         Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги спрямовані на те, аби за посередництва суду оцінити політичну діяльність глави держави, змінити керівництво держави (чи, принаймні, спонукати до цього), а також вплинути на регулювання певних загальносуспільних інтересів, тобто сфокусовані на ті їхні функції і повноваження, які не є формою вираження владної публічної управлінської діяльності і на які через це не поширюється юрисдикція загальних судів.
33.         У зв`язку із цим Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги про незабезпечення судом першої інстанції конвенційних прав позивача.
34.         Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
35.         Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
36.         Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
37.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції від 27 січня 2025 року постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2025 рокуу справі № 990/29/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                      О. В. Кривенда 
Судді:                                     О. О. Банасько                                            С. І. Кравченко
О. Л. Булейко                                              К. М. Пільков
Ю. Л. Власов                                               О. В. Ступак
І. А. Воробйова                                           І. В. Ткач
М. І. Гриців                                                  О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна                                              В. Ю. Уркевич
Л. Ю. Кишакевич                                        Є. А. Усенко
В. В. Король