ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
22 квітня 2025 року
м. Київ
cправа № 9901/201/21
провадження № 11-95заі25
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представника позивача - адвоката Гойдик Т. Л.,
представника відповідача Мовіле О. С.,
представника третьої особи - Служби безпеки України - Яновського А. В.,
розглянула у закритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» (далі - ТОВ «НАДРАПРОСТІР») на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року (судді Олендер І. Я., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Хохуляк В. В., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі за позовом ТОВ «НАДРАПРОСТІР» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 (у частині) та
ВСТАНОВИЛА:
1.           У травні 2021 року ТОВ «НАДРАПРОСТІР» звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ТОВ «НАДРАПРОСТІР» (пункт 17 додатка до рішення) (далі - Указ № 123/2021).
2.           На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Указ № 123/2021 не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які ставляться до акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача, які фактично рівнозначні припиненню його господарської діяльності.
3.           Позивач стверджував про невідповідність оскаржуваного акта вимогам законності та вказував на те, що вичерпний перелік підстав для застосування санкцій відповідно до Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - 
Закон № 1644-VІІ) визначений статтею 3 цього Закону, й жодних дій для настання таких підстав підприємством під час здійснення господарської діяльності допущено не було. На думку позивача, текст Указу № 123/2021 не містить посилань на конкретні правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів. Зокрема, у його тексті та рішенні Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) відсутні посилання на будь-які конкретні обставини, які б, з одного боку, свідчили про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для застосування санкцій, а з іншого - дозволили б позивачеві мати усвідомлення щодо суті порушень, які ним могли бути допущені, а також відповідні докази, які б підтверджували існування таких порушень.
4.           Також позивач акцентував увагу на тому, що він не належить до кола суб`єктів, щодо яких можуть бути застосовані обмежувальні заходи (санкції), оскільки ТОВ «НАДРАПРОСТІР» є юридичною особою, що зареєстрована відповідно до законодавства України, її кінцевим бенефіціарним власником є громадянин України. Відтак, враховуючи, що структура власності товариства не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, то, відповідно, позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій згідно із Законом № 1644-VІІ. Не може розглядатися позивач і як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки відповідно до статей 23, 24 Закону України від 20 березня 2003 року № 638-ІV «Про боротьбу з тероризмом» особи, винні у терористичній діяльності, притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому законом, а організація, відповідальна за вчинення терористичного акту і визнана за рішенням суду терористичною, підлягає ліквідації із конфіскацією належного їй майна.
5.           Позивач посилався і на те, що застосовані до нього обмежувальні заходи (санкції) не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки їх перелік (згідно з Указом № 123/2021) не дає можливості чітко усвідомити, які конкретно заходи будуть запровадженні до позивача і яким чином вони вплинуть на ведення ним господарської діяльності. Більше того, включення до переліку застосованих до товариства санкцій пункту «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом» (із посиланням на Закон № 1644-VІІ) фактично означає, що рішення про запровадження санкцій допускає можливість застосування невичерпного переліку обмежувальних заходів.
6.           Стверджував позивач у своїх доводах і про невідповідність Указу № 123/2021 вимогам пропорційності та «необхідності у демократичному суспільстві», маючи при цьому на увазі те, що більшість із застосованих до нього санкцій має економічний характер та прямо впливає на право позивача вільно володіти своїм майном. Зокрема, позивач як власник спеціального дозволу на користування надрами наразі зазнає істотних негативних наслідків від прийняття Указу № 123/2021, оскільки 26 березня 2021 року Державною службою геології та надр України анульовано відповідний дозвіл з підстав прийняття цього Указу.
7.           Звертав увагу позивач і на те, що під час прийняття Указу № 123/2021 його було позбавлено можливості дізнатися про підстави його прийняття, а також права бути заслуханим та надати свої пояснення. Враховуючи, що застосовані санкції значною мірою обмежують обсяг прав позивача, останньому мала бути надана можливість з боку держави бути обізнаним про вирішення такого питання щодо нього.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
8.           Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 січня 2025 року у задоволенні позову відмовив.
9.           Судове рішення мотивоване тим, що системний аналіз норм 
Закону № 1644?VІІ свідчить про те, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону. Отже, законодавчі приписи дають підстави вважати, що санкції можуть бути застосовані як до громадян України, так і до юридичних осіб - резидентів.
10.        Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України у спосіб видання Указу № 123/2021 реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. 
11.        У цьому аспекті суд першої інстанції наголосив, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях Служби безпеки України (далі - СБУ) в листі від 19 березня 2021 року, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.
12.        Покликаючись на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, суд першої інстанції зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій. 
13.        СБУ надала належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення нею пропозиції для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР». Також на вимогу суду СБУ надала документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, а також інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».
14.        Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що досліджені у цій справі документи (матеріали) підтверджують наявність передбачених законом достатніх правових підстав для застосування санкцій до позивача відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VІІ й вказують на дотримання встановленого цим Законом порядку застосування санкцій, пропозицію стосовно яких подано належним суб`єктом (СБУ) за об`єктивного фактичного існування обставин для цього.
15.        Суд визнав необґрунтованими доводи позивача про відсутність законних підстав для застосування санкцій, оскільки підпунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
16.        РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VІІ.
17.        Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
18.        Суд першої інстанції також зазначив, що судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
19.        Вирішуючи питання пропорційності застосованих заходів, суд першої інстанції зазначив, що прийняте відносно позивача рішення є втручанням держави у його право мирного володіння майном, проте таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VІІ. При цьому втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, таке втручання, на переконання суду, є пропорційним легітимній меті та не становить надмірного тягаря для позивача.
20.        За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 123/2021.
21.        Ураховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку в контексті національних інтересів, колегія суддів визнала пропорційними застосовані обмежувальні заходи.
22.        Отже, за встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ № 123/2021 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 17 додатка до рішення РНБО, щодо ТОВ «НАДРАПРОСТІР» на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування заявлених в апеляційній скарзі вимог
23.        Не погодившись із таким судовим рішенням, ТОВ «НАДРАПРОСТІР», в інтересах якого діє адвокат Гойдик Т. Л., подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що суд першої інстанції ухвалив рішення з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які визнав встановленими, а тому просить рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
24.        Так, апелянт переконує, що суд першої інстанції неправильно застосував статті 106, 124 Конституції України, статтю 3 Закону № 1644-VIІ, статтю 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не врахував практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та порушив статті 1, 2, 5-11, 72-77, 79, 80, 90, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 5, 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
25.        Загалом на обґрунтування апеляційної скарги ТОВ «НАДРАПРОСТІР» наводить мотиви, якими були обґрунтовані вимоги позовної заяви, зокрема зазначає, що позивач не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до частини другої статті 1 
Закону № 1644-VII. Наголошує на відсутності підстав для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до частини першої статті 3 
Закону № 1644-VII та водночас відсутності в Указі № 123/2021 в оспорюваній частині та в рішенні РНБО, як і загалом у матеріалах справи, будь-яких відомостей, які б дозволили зрозуміти: мету застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій); яка конкретно діяльність позивача (а не будь-яких третіх осіб) створювала на момент запровадження санкцій загрозу національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності чи іншим інтересам, необхідність захисту яких виправдовує застосування до позивача санкцій; яким чином саме відповідний набір обмежувальних заходів (санкцій) дозволить досягнути мети застосування санкцій; які обставини свідчать, що відповідної мети не можна було досягти шляхом застосування інших санкцій, у тому числі менш суворих.
26.        На думку апелянта, суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно оцінив роль Президента України як незалежного суб`єкта владних повноважень, рішення якого мало б бути оцінене за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України, натомість як документи, надані СБУ як ініціатором застосування санкцій, так і прийняте РНБО рішення повинні були бути оцінені судом не як окремі рішення, а лише в контексті їх оцінки відповідачем під час видання Указу № 123/2021 як рішення суб`єкта владних повноважень.
27.        Поряд із цим наполягає, що суд першої інстанції мав би перевірити Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його прийняття, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, тобто провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України.
28.        На противагу висновку суду першої інстанції про те, що суд не може повторно оцінити «наявність та достатність підстав для введення таких санкцій» у зв`язку з обмеженістю судового контролю, наполягає, що такий висновок суперечить Конституції України та рішенням Конституційного Суду України, нормам КАС України щодо обов`язку суду перевіряти рішення суб`єктів владних повноважень і не обмежує таку перевірку тільки способом та процедурою прийняття оскаржуваного рішення, що позбавляє позивача права захистити свої права та законні інтереси. Отже, суд першої інстанції, як уважає скаржниця, не виконав основний обов`язок щодо справедливого, своєчасного і повного розгляду справи, чим порушив право позивача на захист його прав та інтересів.
29.        У продовження наведених доводів стверджує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції презюмував наявність підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінивши та відхиливши докази й аргументи, викладені в позовній заяві. Водночас усупереч принципам рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальності сторін суд першої інстанції не оцінив критично докази, які були долучені СБУ до матеріалів справи, а прийняв їх як беззаперечний доказ наявності фактичних підстав для застосування до позивача санкцій.
30.        Зауважує, що суд першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не проаналізував аргументів позивача стосовно того, що у випадку якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача пов`язується з нібито заниженою в минулому вартістю спеціального дозволу, про що вказано у відкритих джерелах інформації, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу.
31.        Суд відхилив реальні і фактичні підстави, які підтверджують законність використання позивачем спеціального дозволу № 4853 від 22 серпня 2017 року на користування надрами, що не тільки не завдало збитків державі, а й саме товариство несло значні затрати на здійснення дослідження ділянки надр. При цьому судом не проаналізовано питання порядку отримання зазначеного дозволу як первісним надрокористувачем, так і в подальшому позивачем.
32.        Вважає, що позивач мав право на користування надрами на підставі спеціального дозволу № 4853 від 22 серпня 2017 року, який первісно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади, а не особисто первісним набувачем цього дозволу, а відтак позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.
33.        Крім того, у скарзі йдеться про те, що СБУ з порушенням процесуального строку надала докази у справі, які суд першої інстанції долучив до матеріалів справи без додаткового обґрунтування СБУ поважності причин пропуску цього строку. Це позбавило позивача можливості викласти свої контраргументи стосовно таких пояснень у відповіді на відзив.
34.        Як уважає апелянт, довідка щодо підстав застосування санкцій від 05 серпня 2022 року № 5/7/4/2-8770дск створена вже після прийняття оскаржуваного Указу № 123/2021, тому вона не може вважатися достовірним доказом у цій справі відповідно до критеріїв, що визначені статтею 75 КАС України.
35.        Зазначає про обґрунтований сумнів стосовно можливості здійснення представництва інтересів відповідача працівниками Офісу Президента України на засадах самопредставництва та пропонує суду апеляційної інстанції перевірити легітимність такого самопредставництва.
36.        Крім того, твердить що суд першої інстанції порушив статтю 10 КАС України щодо гласності судового процесу у співвідношенні з принципом доступу до правосуддя, передбаченого статтями 5, 6 КАС України. Зазначає, що ТОВ «НАДРАПРОСТІР» невідомо, чи існує врегульований механізм відтворення учасником процесу в апеляційній скарзі своєї позиції щодо частини рішення суду, яке містить службову інформацію, в спеціальному атестованому залі судових засідань в приміщенні суду першої інстанції з одночасною передачею відтвореної інформації уповноваженим на її отримання і передачу працівникам суду. Неврегульованість цього питання призводить до значного обмеження прав позивача у відтворенні своєї позиції в апеляційній скарзі та до зловживання суб`єктами владних повноважень щодо надання доказів з присвоєнням їм грифа «Для службового користування» (навіть якщо за своїм змістом жодної закритої інформації вказані докази не містять) з метою обмеження прав інших учасників процесу в питанні оскарження рішень, в яких фігурують матеріали, які містять службову інформацію.
Позиція інших учасників справи
37.        Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року - без змін.
38.        Посилається на те, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію. Чинним законодавством чітко встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ відповідно до статті 5 Закону № 1644-VІІ вносять пропозиції РНБО щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виключно за наявності достатніх підстав.
39.        Санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ. РНБО було розглянуто та підтримано відповідні пропозиції. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів, Президент України в межах реалізації приписів Конституції України, Закону № 1644-VІІ видав Указ № 123/2021.
40.        Отже, як зазначає відповідач, цей Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
41.        Посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 (провадження № 11-203заі20), згідно з якою судовий контроль за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
42.        При цьому суд першої інстанції встановив відсутність порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав для введення санкцій щодо позивача.
43.        Зазначає, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VІІ. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.
44.        Санкції застосовуються в тому обсязі, який, на оцінку відповідних органів, забезпечить належний захист від реальних та/або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України співмірно із тими загрозами, які зумовлює особа, до якої застосовуються санкції.
45.        СБУ у відзиві на апеляційну скаргу зазначає, що підставою для включення ТОВ «НАДРАПРОСТІР» до «санкційного» списку слугувала сукупність зібраної СБУ з різних джерел інформації (підтвердженої відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь позивача в діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
46.        Твердить про те, що зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та РНБО в інтересах національної безпеки України. Застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії з боку позивача.
47.        Зазначає, що Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Оцінка зазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VІІ є підставою для застосування санкцій.
48.        Вважає, що оскаржуваний Указ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Рух апеляційної скарги
49.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 березня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ «НАДРАПРОСТІР» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року, а ухвалою від 03 квітня 2025 року призначила справу до розгляду на 22 квітня 2025 року о 12 годині 15 хвилин у закритому судовому засіданні.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
50.        ТОВ «НАДРАПРОСТІР» є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України, кінцевим бенефіціарним власником якої є громадянин України - ОСОБА_1 , що підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
51.        Учасниками ТОВ «НАДРАПРОСТІР» є дві юридичні особи:
1) Товариство з обмеженою відповідальністю «Авант трейд лімітед», яке є резидентом України та власником частки в розмірі 90 %. У свою чергу, учасниками цього товариства виступають дві фізичні особи - громадяни України і кінцевим бенефіціаром також є фізична особа - громадянин України;
2) Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСК інвест», яке також є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 10 %. Єдиним учасником ТОВ «ІСК інвест» є ТОВ «Авант трейд лімітед», бенефіціаром - фізична особа - громадянин України ОСОБА_1 .
52.        СБУ ініційовано перед РНБО питання про застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» обмежувальних санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII у зв`язку з установленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
53.        Враховуючи викладене, з метою невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці, недопущення втрат державного бюджету України СБУ рекомендовано РНБО розглянути пропозиції щодо застосування, зокрема, до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 6 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, безстроково.
54.        Отже, підставою до застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» санкцій слугували, зокрема, матеріали кримінального провадження Державного бюро розслідувань, а також наявна у СБУ контррозвідувальна та розвідувальна інформація.
55.        Рішенням РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені СБУ.
56.        Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.
57.        Указом № 123/2021 введено в дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Згідно з пунктом 17 додатка до вказаного рішення до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» безстроково застосовано такі обмежувальні заходи (санкції) як:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій;
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походження з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
58.        Указ Президента України набрав чинності 26 березня 2021 року з дня опублікування в офіційному виданні - «Офіційний вісник Президента України», № 8.
59.        Наказом від 26 березня 2021 року № 228 Державної служби геології та надр України анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4853 від 22 серпня 2017 року, виданий ТОВ «НАДРАПРОСТІР». Наказ видано із посиланням на Закон № 1644-VІІ та рішення РНБО від 19 березня 2021 року, введене в дію Указом № 123/2021.
60.        Позивач, уважаючи протиправним Указ № 123/2021 у частині введення в дію пункту 17 додатка до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
61.        У цій справі ТОВ «НАДРАПРОСТІР» звернулося до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу № 123/2021 у частині введення в дію рішення РНБО, яким до позивача застосовано обмежувальні заходи (санкції).
62.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
63.        За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
64.        Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
65.        Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
66.        Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
67.        Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
68.        За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
69.        Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
70.        Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
71.        Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
72.        На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
73.        Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
74.        Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).
75.        За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 
Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
76.        Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
77.        Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
78.        Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
79.        Відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
80.        Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
81.        Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
82.        Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 Закону № 1644-VII).
83.        Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
84.        Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
85.        Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
86.        Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
87.        У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
88.        За обставинами цієї справи 25 березня 2021 року відповідач видав Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО, яка підтримала пропозицію СБУ про застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» санкцій відповідно до вимог 
Закону № 1644-VII.
89.        Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
90.        Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для застосування санкцій стосовно ТОВ «НАДРАПРОСТІР» з таких міркувань.
91.        За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
92.        При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 
Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
93.        Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 (спір у якій стосувався, з-поміж іншого, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону № 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/203/21, № 9901/206/21 (спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, що створені та зареєстровані за законодавством України).
94.        Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні - як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
95.        У цьому аспекті необхідно враховувати, що Законом № 1644-VII, як про це вже наголошувала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.
96.        У постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
97.        Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
98.        У ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції запропонував СБУ подати письмові пояснення щодо позову або відзиву, а також витребував від СБУ належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР», що були внесені до РНБО, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій).
99.        Так, ухвалою від 31 травня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі № 9901/201/21 і запропонував третім особам подати письмові пояснення щодо позову або відзиву у п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії зазначеної ухвали або триденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву відповідно. СБУ цю ухвалу отримала 03 червня 2021 року.
100.     Частинами третьою - п`ятою статті 79 КАС України встановлено, що відповідач, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинні подати суду докази разом із поданням відзиву або письмових пояснень третьої особи. Якщо доказ не може бути поданий у встановлений законом строк з об`єктивних причин, учасник справи повинен про це письмово повідомити суд та зазначити: доказ, який не може бути подано; причини, з яких доказ не може бути подано у зазначений строк. Учасник справи також повинен надати докази, які підтверджують, що він здійснив усі залежні від нього дії, спрямовані на отримання відповідного доказу. У випадку визнання поважними причин неподання учасником справи доказів у встановлений законом строк суд може встановити додатковий строк для подання вказаних доказів.
101.     14 липня 2021 року до суду від СБУ надійшли пояснення на позовну заяву в цій справі та клопотання про приєднання доказів до матеріалів справи. Такі пояснення направлені й на адресу позивача 12 липня 2021 року (інформація про відправлення - том 2, а. с. 35).
102.     З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апелянта щодо позбавлення його можливості викласти свою позицію щодо відповідних пояснень СБУ.
103.     Крім того, 13 липня 2021 року до відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду надійшов від Управління правового забезпечення СБУ лист від 09 липня 2021 року, зареєстрований СБУ за вих. № 16/4144/дск; зареєстрований Верховним Судом 13 липня 2021 року за вх. № 55/0/28-21дск, додатком до якого була копія листа СБУ до Секретаря РНБО від 19 березня 2021 року № 8/5/2-2592дск про внесення пропозицій про застосування санкцій. 
104.     Також, як установив суд першої інстанції, цього ж дня від СБУ надійшло клопотання, в якому повідомлялось про те, що у вказаній справі СБУ на адресу режимно-секретного органу Верховного Суду надіслано докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та містять інформацію, що становить державну таємницю (лист СБУ від 09 липня 2021 року № 16/111т), та на адресу суду надіслано інформацію із обмеженням доступу «Для службового користування» (лист СБУ від 09 липня 2021 року № 16/4144дск) (том 2, а. с. 37, 38).
105.     16 серпня 2022 року надійшов лист Управління правового забезпечення СБУ від 11 серпня 2022 року № 16/2234/дкс-в, зареєстрований Верховним Судом  за вх. № П/9901/201/21-Д31/25дск, додатком до якого є довідка щодо підстав застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» від 05 серпня 2022 року 
№ 5/7/4/2-8770дск.
106.     [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
107.     Реагуючи на доводи апеляційної скарги щодо відсутності в матеріалах справи доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
108.     За правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].
109.     Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
110.     Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).
111.     Відповідно до частин третьої, шостої статті 80 КАС України про витребування доказів за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи, або про відмову у витребуванні доказів суд постановляє ухвалу.
112.     Будь-яка особа, у якої знаходиться доказ, повинна видати його на вимогу суду.
113.     Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду витребував від СБУ належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР», що були внесені до РНБО, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій).
114.     СБУ надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування». Документів, які містять інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення повторно суду не надавали.
115.     У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - 
Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
116.     Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
117.     За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 
Закону № 1644-VII.
118.     У контексті обставин цієї справи варто враховувати й те, що внаслідок агресивної війни російської федерації проти України й виникнення у зв`язку із цим реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутності можливості їх вивезення у безпечне місце МНСІ, які зберігалися у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), були знищені.
119.     Саме ці виняткові обставини зумовили необхідність додаткового, поза межами встановленого КАС України процесуального строку, надання СБУ витребуваних судом першої інстанції доказів наявності підстави для внесення СБУ пропозиції РНБО прийняти рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР».
120.     Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.
121.     Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
122.     Велика Палата Верховного Суду зауважує, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому необґрунтованим є твердження представника позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу № 123/2021.
123.     Таким чином, твердження представника позивача про те, що рішення РНБО та Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
124.     Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
125.     За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.
126.     Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги щодо недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 123/2021 санкцій до позивача з таких міркувань.
127.     Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East / West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).
128.     Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
129.     Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
130.     Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
131.     Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
132.     У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
133.     Обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
134.     Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
135.     Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 123/2021.
136.     Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
137.     При цьому застосування до позивача санкцій має превентивний (стримувальний) характер. Інакше кажучи, застосування до позивача санкцій покликане не дозволити йому зашкодити національним інтересам.
138.     Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
139.     Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
140.     Реагуючи на доводи апеляційної скарги про допущення судом першої інстанції процесуальних порушень у частині залучення до участі у справі працівників Офісу Президента України як представників Президента України в порядку самопредставництва, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що доводи представника позивача в цій частині стосуються питання законності Указу Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» та покладення цим Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто акта та дій, які не є предметом спору в цій справі, а тому такі доводи не можуть ураховуватися судом апеляційної інстанції під час перевірки законності та обґрунтованості оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції.
141.     Велика Палата Верховного Суду відхиляє також доводи представника позивача щодо можливих процедурних порушень при прийнятті рішення РНБО та виданні Указу № 123/2021 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи.
142.     Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання апелянта на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
143.     Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
144.     На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
145.     Оскільки наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні суду першої інстанції висновків про відмову в задоволенні позову, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
146.     Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
147.     Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Пункти 52, 106 мотивувальної частини цієї постанови містять службову інформацію.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.           Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР», в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна, залишити без задоволення.
2.           Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року у справі № 9901/201/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 в частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                        В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач                                                                                     О. В. Кривенда 
Судді:                                    О. О. Банасько                                           М. В. Мазур
О. Л. Булейко                                             С. О. Погрібний
Ю. Л. Власов                                               О. В. Ступак
М. І. Гриців                                                  О. С. Ткачук
О. А. Губська                                              Є. А. Усенко
Ж. М. Єленіна                                             Н. В. Шевцова            
Л. Ю. Кишакевич   
 
Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України постанову оформила суддя Шевцова Н. В.