ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2025 року	Львів	Справа № 308/9524/17 пров. № А/857/7156/25	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                        Глушка І.В.,
суддів:                                                             Затолочного В.С., Судової-Хомюк Н.М.,
за участю секретаря судового засідання:    Єршової Ю.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач» на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 30 січня 2025 року про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену суддею Хамник М.М. у м. Ужгороді у справі №308/9524/17 за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Ужгородський завод «Електродвигун», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФЦА Україна», Товариства з додатковою відповідальністю «Патент», Товариства з додатковою відповідальністю «Ужгородський механічний завод», Товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач», Товариства з додатковою відповідальністю «Управління виробничо-технологічної комплектації», Відкритого акціонерного товариства «Закарпатська автобаза» до Ужгородської міської ради, з участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача – Приватного підприємства «Закарпатінвестбуд», Публічне акціонерне товариство «Укрнафта», про визнання незаконним та скасування рішення, -
                                                        ВСТАНОВИВ:
27 вересня 2017 року позивачі – Приватне акціонерне товариства «Ужгородський завод «Електродвигун», Товариство з обмеженою відповідальністю «ФЦА Україна», Товариство з додатковою відповідальністю «Патент», Товариство з додатковою відповідальністю «Ужгородський механічний завод», Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач», Товариство з додатковою відповідальністю «Управління виробничо-технологічної комплектації», Відкрите акціонерне товариство «Закарпатська автобаза», звернулись до суду з позовом до відповідача - Ужгородської міської ради, з участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Приватного підприємства «Закарпатінвестбуд», Публічного акціонерного товариства «Укрнафта», у якому просили визнати незаконним і скасувати рішення XXIII сесії VІ скликання Ужгородської міської ради №1398 від 14 липня 2014 року «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради».
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 30 січня 2025 року адміністративний позов залишено без розгляду.
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду першої інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач» подало апеляційну скаргу, в якій зазначає, що оскаржена ухвала винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, неповністю досліджені обставини справи, просить зазначену ухвалу скасувати та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В апеляційній скарзі, зокрема, вказує на те, що суд першої інстанції при ухваленні судового рішення не надав позивачам можливості додатково обґрунтувати причини пропуску строку звернення до суду. Покликаючись  ст. 123 КАС України, зазначає, що процесуальним законом визначено, що передумовою залишення позову без розгляду є надання можливості позивачу скористатись правом подати заяву із наведенням інших причин поважності пропущеного строку, ніж ті, які були визначені в первинній заяві та визнані судом неповажними.
Інші учасники справи правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористались, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, представників позивачів, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.
Відповідно до ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з ч.1 ст.6 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивача до суду, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Реалізація порушеного чи оспорюваного права відбувається шляхом пред`явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції.
Відповідно до п.5 ч.1 ст.107 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
За правилами ст. 100 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017, адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
Чинним процесуальним законом визначено, що якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч.4 ст. 123 КАС України).
Як зазначено в оскаржуваній ухвалі суду першої інстанції, у провадженні судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Лемак О.В. перебувала розглядувана адміністративна справа. Згідно розпорядження №374 від 10.12.2024 року матеріали справи перерозподілено у зв`язку із тим, що суддя Лемак О.В. відрахована із штату суду у зв`язку з поданням заяви про відставку згідно наказу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 04.10.2024 №27/02-06. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.12.2024 року головуючим суддею визначено Хамник М.М.  Ухвалою суду від 11.12.2024 справу прийнято до свого провадження. Постановлено розгляд справи продовжити за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання у справі.
Судом першої інстанції, констатувавши, що позовна заява подана з пропуском строку звернення до суду без поважних причин, відповідно до п.8 ч.1 ст. 240 КАС України позов залишено без розгляду. 
Судом апеляційної інстанції враховано, що умовами застосування наслідків пропуску строку звернення до суду є насамперед його пропуск, відсутність заяви про поновлення строку, а у разі подання заяви про поновлення строку - відсутність поважних причин його пропуску.
Як слідує з матеріалів справи, ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02.10.2017 позовну заяву залишено без руху з підстав пропуску строку звернення до суду з означеними позовними вимогами.
В подальшому, за наслідком розгляду клопотання позивачів про поновлення строку, ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 19.10.2017 відкрито провадження у адміністративній справі. Зміст ухвали вказує на визнання судом наявності поважних підстав пропуску позивачами строку звернення до суду.
Разом з тим, в оскаржуваній ухвалі про залишення адміністративного позову без розгляду судом першої інстанції вказано наступне.
З перегляду офіційного вебсайту Ужгородської міської ради, встановлено, що у розділі «Документи», підрозділ «рішення сесії та виконкому», «рішення сесії за 2014 рік» рішення XXIII сесії VІ скликання від 14.07.14 року Ужгородської міської ради №1398 від 14 липня 2014 року «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради» було опубліковано 14 липня 2014 року.
Суд першої інстанції виснував, що позивачі мали можливість та повинні бути обізнаними про прийняття оскаржуваного рішення Ужгородською міською радою, які стосуються землевпорядної документації. З матеріалів справи вбачається, що позивачі з 2014 року не звертались до суду за захистом своїх порушених прав. До суду позивачі звернувся з адміністративним позовом лише 27.09.2017, згідно штемпеля на титульному листі позову, що дає змогу прийти до висновку, що позивачами порушено строк звернення до суду. Тобто, позивачі на протязі більше 3 (трьох) років не звертались до суду за захистом свої прав та не цікавились існуванням оскаржуваного рішення. Враховуючи наведені обставини, позивачі могли та повинні були дізнатись про обставини, що слугували підставою для звернення до суду з даним позовом.
Однак, колегія суддів суду апеляційної інстанції не поділяє такі висновки суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, аналіз наведених чинних процесуальних норм вказує на чітку послідовність дій суду під час з`ясування поважності причин пропуску строку звернення до суду. При цьому, принциповим моментом в такому порядку є забезпечення можливості позивачу належним чином обґрунтувати причини пропуску строку, передбаченого процесуальним законом.
Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Під строком звернення до адміністративного суду розуміється строк, протягом якого особа має право звернутися з адміністративним позовом і розраховувати на одержання судового захисту. Дотримання цього строку є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах, яка дисциплінує учасників цих відносин, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності та неостаточності у відносинах.
Отже, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Суд апеляційної інстанції враховує, що на спірні правовідносини поширюються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, визначені ст. 171 КАС України (в редакції до 15.12.2017).
При цьому, суд апеляційної інстанції підкреслює, що поряд із встановленими статтею 122 КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами статті 264 КАС України (в чинній редакції процесуального закону) визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з частиною третьою якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Тобто, спеціальна норма частини третьої статті 264 КАС України пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким у даному випадку є оскаржувані рішення Берегівської міської ради та Берегівської районної ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно - правового акта.
Відповідно до рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму частини другої статті 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
На підставі вище зазначеного колегія суддів зазначає, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно - правового акту.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17, від 24.01.2019 у справі № 826/22472/15.
Згідно із пунктом 18 частини першої статті 4 чинної редакції КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на викладене, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
Такий правовий висновок сформований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 05 лютого 2020 у справі № 9901/520/19.
Судом апеляційної інстанції також враховано, що за приписами ч.3 ст.3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Так, позивачі звернулись до суду з вимогами про визнання незаконним та скасування рішення Ужгородської міської ради №1398 від 14 липня 2014 року «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м.Ужгорода Ужгородської міської ради».
В обґрунтуванні клопотання про поновлення строку звернення до суду з даним позовом представник позивачів покликався на те, що про незаконність оскаржуваного рішення та затвердженої ним технічної документації з нормативно грошової оцінки земель населеного пункту м.Ужгород позивачі дізнались лише 07.08.2017 - на засіданні правління Закарпатського регіонального відділення Українського союзу промисловців і підприємців, де їх було ознайомлено з висновком експерта Київського НДІ судових експертиз від 20.04.2017 №8947/16-41 та після отримання на запит від відповідача копії оскаржуваного рішення.
Судом першої інстанції було встановлено, що позивачі є діючими підприємствами на території м.Ужгород Закарпатської області та, як зазначено представником позивачів, сплачують земельний податок згідно технічної документації з нормативно грошової оцінки земель населеного пункту м.Ужгород, затвердженого висновком Державного агентства земельних ресурсів України від 05.06.2016р. №698-14, що є предметом оскарження в даному позові.
Згідно частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Відповідно до статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (чинного на час виникнення спірних правовідносин та звернення позивача до суду з адміністративним позовом) рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування станом на час звернення до суду врегульовувались статтею 171 КАС України. Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.
Згідно частини першої, другої статті 99 КАС України (редакція процесуального закону, чинного на час звернення до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Перевіряючи обґрунтованість висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акту.
Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:
- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;
- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;
- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.
Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.
Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Суд зазначає, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:
- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула?
З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
У постанові від 10 березня 2025 року у справі №320/10183/22 Верховний Суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій, що таке таке рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту має ознаки нормативно-правового регуляторного акта.
Зважаючи на наведений аналіз норм права та фактичних обставин адміністративної справи, змісту правового регулювання, суд апеляційної інстанції вважає помилковими висновки суду першої інстанції про застосування передбачених п.8 ч.1 ст. 240 КАС України правових наслідків.
В даному випадку постановивши ухвалу про залишення адміністративного позову без розгляду, суд першої інстанції фактично позбавив позивачів права доступу до суду, що свідчить про порушення їх права звернення до адміністративного суду, гарантованого ст.5 КАС України.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
З огляду на викладене, враховуючи обов`язок суду сприяти учасникам справи у реалізації їх процесуальних прав з додержанням принципу розумності та пропорційності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для скасування ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 195 242, 308, 309, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ,-
                                                   ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач»  задовольнити, а ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 30 січня 2025 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №308/9524/17 – скасувати та справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	В. С. Затолочний 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк  	
Повне судове рішення складено  13.05.25