ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/18670/24                                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  09 квітня 2025 року                                                                                            м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача          - Єгорової Н.М.,
суддів                              - Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області про визнання протиправними та скасування висновків, -
ВСТАНОВИЛА:
У березні 2024 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області, яким просила:
- визнати протиправним та скасувати висновок службової перевірки підстав документування Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспортом громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , складений Головним Управлінням ДМС України в Харківській області 09 квітня 2015 року, яким визнано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області 28 березня 2014 року та паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 , виданий органом 6390 (ГУ ДМС України в Харківській області) 17 квітня 2014 року, на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , такими, що оформлені з порушенням вимог чинного законодавства, підлягають вилученню та знищенню;
- визнати протиправним та скасувати висновок службової перевірки підстав документування Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспортом громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , затверджений ДМС України 05 травня 2015 року, яким визнано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області 28 березня 2014 року, та паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 , виданий органом 6390 (ГУ ДМС України в Харківській області) 17 квітня 2014 року, на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , такими, що оформлені з порушенням вимог чинного законодавства, підлягають вилученню та знищенню.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, оскільки позов належить розглядати за правилами цивільного судочинства.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу суду, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.
Апелянт наголосила, що Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 окрім формування висновку службового розслідування, не передбачено складання будь-якого іншого окремого документу, як-то рішення про визнання паспорту недійсним. 
Звернула увагу суду на те, що саме оскаржуваний висновок є підставою для внесення відповідних відомостей про недійсність паспорту до баз даних та унеможливлює його подальше використання.
Відповідач - Державна міграційна служба України, подав до суду відзив, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки висновок службового розслідування, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень норм законодавства, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.
Відповідач - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області, подав до суду відзив, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки висновки службового розслідування не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є лише носієм певної інформації.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 28 березня 2014 року ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 отримала паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУДМС України в Харківській області.
Головний центр обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України листом від 20 грудня 2023 року №5 на адвокатський запит представника позивача повідомив про те, що станом на 21 грудня 2023 року інформація про паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 . 1.3 виданий на ім`я ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 міститься в базі даний "Загублені, викрадені та оголошені недійсними документи", яка уведена на підставі повідомлення, що надійшло від Апарату ДМС України від 10 червня 2015 року №03/3-11756, від 31 березня 2016 року №6-1984/3-16, паспорт громадянина України НОМЕР_3 виданий на ім`я ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 у відповідній базі відсутній. 
Головне управління ДМС у Харківській області листом від 28 грудня 2023 року №6301.6.4-23748/63.3-23 на адвокатський запит представника позивача повідомило про те, що відповідно до висновку службової перевірки підстав документування Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспортом громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , оформленого 09 квітня 2015 року - паспорт громадянина України НОМЕР_1 , виданий на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , визнано таким, що оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, підлягає вилученню та знищенню у встановленому порядку; паспорт громадянина України виїзду за кордон НОМЕР_2 , виданий на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , визнано таким, що оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, підлягає вилученню та знищенню у встановленому порядку; вирішено надіслати до головних управлінь, управлінь ДМС України в областях та до Адміністрації Державної прикордонної служби України інформацію про визнання зазначених паспортів недійсними.
Також судом першої інстанції встановлено, що 09 квітня 2015 року ГУ ЛПС у Харківській області складено висновок за результатами службової перевірки підстав документування Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспортом громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , який затверджений Директором Департаменту з питань громадянства, реєстрації та роботи з громадянами з тимчасово окупованої території України ОСОБА_2 05 травня 2015 року. Результати висновку службового розслідування:
1. Службову перевірку підстав документування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспортом громадянина України, в межах компетенції, вважати закінченою.
2. Паспорт громадянина України серії  НОМЕР_1 , виданий 28 березня 2014 року Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на підставі довідки № 10/А-47 про реєстрацію особи громадянином України, виданої 01 грудня 2010 року ГУ МВС України в АР Крим, відповідно до п. 10.4 наказу МВС України № 320 вважати таким, що оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, підлягає вилученню та знищенню у встановленому порядку.
3. Паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , оформлений 17 квітня 2014 року ГУ ДМС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на підставі паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 28 березня 2014 року Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області вважати таким, що оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, підлягає вилученню та знищенню у встановленому порядку.
4. Висновок у двох примірниках надіслати для затвердження до ДМС України.
5. Після затвердження висновку ДМС України вжити відповідних заходів щодо виявлення та вилучення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 28 березня 2014 року Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , оформлений 17 квітня 2014 року ГУ ДМС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
6. Проінформувати адміністрацію Державної прикордонної служби України про визнання паспортів такими, що оформлені з порушенням вимог чинного законодавства.
7. У відділ адресно - довідкової роботи ГУ ДМС України в Харківській області направити лист щодо виставлення контролю на незаконно виданий 28 березня 2014 року Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .
8. Інформувати підрозділи Головних управлінь, Управлінь ДМС України в областях про визнання паспортів недійсними.
9. Відповідно до ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України матеріали службової перевірки надіслати до Фрунзенського РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області для внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Вважаючи протиправним оскаржуваний висновок службової перевірки, позивач звернулась до суду з позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції виходив з того, що висновок службового розслідування, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень норм законодавства, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідків для суб`єктів відповідних правовідносин і має обов`язковий характер. За своєю правовою природою висновок службового розслідування є службовим документом, який фіксує факт проведення службового розслідування і є носієм доказової інформації про обставини, що стали підставами для його призначення. 
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Так Верховний Суд у постанові від 07 вересня 2022 року у справі №420/3418/19 надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що висновок службової перевірки є лише службовим документом, а окремого рішення щодо позивача не приймалось, зазначив про те, що відповідно до положень Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 результатом проведення перевірки є складання висновку, який має бути погоджений керівником територіального органу ДМС та затверджений керівником структурного підрозділу ДМС, і складання іншого документу, як-то рішення про позбавлення громадянства України, за процедурою, встановленою Порядком №302, не передбачено. 
Крім того Верховний Суд наголосив, що позивач правомірно оскаржує саме висновок за результатами службової перевірки.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, предметом позову у даній справі є оскарження висновку службової перевірки підстав документування Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області паспортом громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , складений Головним Управлінням ДМС України в Харківській області 09 квітня 2015 року, затверджений Державною міграційною службою України 05 травня 2015 року, яким визнано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Фрунзенським РВ у м. Харкові ГУ ДМС України в Харківській області 28 березня 2014 року та паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 , виданий органом 6390 (ГУ ДМС України в Харківській області) 17 квітня 2014 року, на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , такими, що оформлені з порушенням вимог чинного законодавства, підлягають вилученню та знищенню.
З огляду на викладене, оскаржуваний висновок службової перевірки, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні положень ст. 19 КАС України та з урахуванням висновків Верховного Суду, підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
З урахуванням вищевикладеного, а також зважаючи на те, що за своїм змістом спірні правовідносини належать до юрисдикції адміністративного суду, судова колегія приходить до висновку про помилковість постановленої Київським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було невірно застосовано положення Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, - 
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року - скасувати. 
Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду 

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                Н.М. Єгорова

Судді                                                                                                     Є.О. Сорочко

                                                                                                              Є.В. Чаку