ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2025 року 
м. Київ
справа №200/315/22
адміністративне провадження № К/990/21415/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка"
до   Донецької обласної військово-цивільної адміністрації
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача:   Державна установа "Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії"
про   скасування розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка"
на постанову   Першого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року(прийняту у складі колегії: головуючого судді Гайдара А.В., Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка" (далі - позивач, скаржник, ТОВ "Азов-Мінералтехніка") звернулося до адміністративного суду з позовом до Донецької обласної військово-цивільної адміністрації (далі - відповідач, Донецька ОВА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Державна установа "Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії" (далі - третя особа, ДУ "Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії", ДУ «НІОХІМ», в якому просив:
скасувати розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації №666/5-20 від 30 червня 2020 року в частині надання ДУ "Державний науково дослідницький і проектний інститут основної хімії" земельної ділянки державної власності (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035), в межах якої знаходиться земельна ділянка площею 8 га з координатами, вказаними в дозволі на користування надрами №6578 від 21 жовтня 2021 року;
визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію земельної ділянки (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035).
2.          В обґрунтування позову зазначено, що розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації № 666/5-20 від 30 червня 2020 року (далі - розпорядження №   666/5-20) ДУ «Державний науково   дослідницький і проектний інститут основної хімії» надано земельну ділянку державної власності площею 227,4059 га (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035) у постійне користування із земель   промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, що перебувають у запасі, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд хіміко-металургійної фабрики) на території Донської селищної ради Волноваського району Донецької області за межами населених пунктів. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року позов задоволено повністю.
4.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що    відповідач, після погодження 28 листопада 2019 року надання надр у користування ТОВ «Азов-Мінералтехніка» не затвердив перелік земельних ділянок державної власності з розташованими у їх межах родовищами корисних копалин, зокрема ділянки надр площею 8 га, погодженої  для передачі у користування позивачу та 30 червня 2020 року передав земельну ділянку у постійне користування третій особі - ДУ «НІОХІМ», яка не є надрокористувачем.
Також суд першої інстанції зазначив, що 28 жовтня 2021 року Державна служба геології та надр України на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року з урахуванням ухвали Першого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року у справі № 200/2624/20-а видала ТОВ «Азов-Мінералтехніка» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6578 на Східній ділянці сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометального родовища площею 8,0 га, зі строком дії 10 років, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035.
Отже, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції наголосив, що позивач, отримавши дозвіл на користування надрами, не має можливості користуватися надрами через відсутність у користуванні відповідної земельної ділянки.
5.          Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року скасовано рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року і ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.
6.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції вказав, що суд першої інстанції необґрунтовано застосував до спірних правовідносин   пункт 3   статті 18-1 Кодексу України про надра, оскільки спеціальний дозвіл на користування надрами № 6578 виданий позивачу 28 жовтня 2021 року.
Відповідно до вимог частини третьої статті 23 Кодексу України про надра, права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
Таким чином, суд апеляційної інстанції констатував, що на момент прийняття спірного розпорядження відповідача (30 червня 2020 року), позивач не набув статусу користувача надр.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
7.          Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, ТОВ "Азов-Мінералтехніка" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8.          На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення пунктів 3, 4 частини першої   статті 18-1 Кодексу України про надра за відсутності обґрунтованого висновку Верховного Суду.
9.          У касаційній скарзі ТОВ "Азов-Мінералтехніка" не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що Донецькою ОВА було обґрунтовано надано земельну ділянку ДУ "Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії", оскільки позивач на момент прийняття спірного розпорядження від 30 червня 2020 року №666/5-20 не був надрокористувачем.
10.          Так, позиція позивача полягає в тому, що положенням пункту 3 частини першої   статті 18-1 Кодексу України про надра передбачено, що земельні ділянки не можуть передаватися у постійне користування будь-якій особі, крім користувача надр. Натомість земельна ділянка державної власності площею 227,4059 га (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035), в межах якої знаходиться спірна земельна ділянка площею 8 га з розташованим на ній техногенним родовищем корисних копалин, передана відповідачем за розпорядженням Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 30 червня 2020 року №666/5-20 третій особі, яка на момент прийняття цього розпорядження не була надрокористувачем або потенційним надрокористувачем, і не зверталася до Державної служби геології та надр України за відповідним дозволом.
11.          Разом з тим позивач вважає, що положення пункту 4 частини першої   статті 18-1 Кодексу України про надра   передбачають можливість передання особам, які не є користувачами надр земельних ділянок, в надрах яких знаходяться корисні копалини, в оренду, на правах емфітевзису, суперфіцію та лише на строк до надання земельної ділянки користувачу надр. Таким чином Донецька обласна військово-цивільна адміністрація не мала законних повноважень передавати земельну ділянку в постійне користування Державної установи "Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії", а лише на строк до надання земельної ділянки користувачу надр.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12.          Касаційна скарга надійшла до Суду 03 червня 2024 року.
13.          Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі № 200/315/22, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
14.          Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 15 квітня 2025 року.
15.          При розгляді цієї справи в касаційному порядку іншими учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
16.          Від відповідача 15 жовтня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено про незгоду з позицією відповідача, що викладена у касаційній скарзі.
17.          Зазначає, що Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року Nє615, що діяв на момент прийняття розпорядження №    1310/5-19 «Про погодження надання надр у користування ТОВ «Азов-Мінералтехніка», було визначено лише процедуру походження, зокрема відповідними обласними радами, надання у користування надр, та не передбачалось затвердження ними після погодження переліку земельних ділянок державної власності з розташованими у їх межах родовищами корисних копалин та резервування земельних ділянок за потенційними користувачами надр.
18.          3 огляду на викладене, враховуючи відсутність подання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, щодо затвердження переліку земельних ділянок державної, комунальної власності, розташованих у межах ділянки надр, що передається в користування переможцю аукціону, конкурсу, і які мають бути передані йому в користування для видобування корисних копалин, висновки суду першої інстанції та твердження позивача стосовно того, що відповідач мав затвердити перелік земельних ділянок державної власності з розташованими у їх межах родовищами корисних копалин, зокрема ділянки надр площею 8 га, погодженої 28 листопада 2019 року для передачі у користування позивачу є безпідставними та такими, що не відповідають нормам чинного законодавства.
19.          Крім того, зазначає, що земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об?єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті «а» частини другої статті 92 Кодексу про надра, лише на праві постійного користування. Факт наявності спору між Позивачем та Державною службою геології та надр України щодо видачі дозволу на користування надрами не є обставиною, що впливала на право облдержадміністрації здійснити розпорядження земельною ділянкою, сформованою відповідно до вимог законодавства, на підставі клопотання особи, як не є підставою для відмови у задоволенні такого клопотання, оскільки вичерпний перелік підстав для відмови у наданні в користування земельних ділянок встановлений законодавством.
20.          Таким чином, жодних обмежень щодо передання в постійне користування ДУ «НІОХІМ» земельної ділянки державної власності і площею 227,4059 га з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035 на момент прийняття спірного розпорядження голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 30 червня 2020 року Nє 666/5-20 «Про надання земельної ділянки у постійне користування ДУ «Державний науково-дослідницький і проектний інститут основної хімії» не існувало та твердження позивача стосовно того, що відповідач не мав законних підстав передавати вказану земельну ділянку у постійне користування суб?єкту господарювання, який не є надрокористувачем, а лише на певний період - на строк до надання земельної ділянки користувачу надр, є безпідставними та такими, що не відповідають нормам чинного законодавства.
21.          Від третьої особи ДУ «НІОХІМ» відзиву на касаційну скаргу або пояснень не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції. При цьому колегія суддів зазначає, що згідно довідки про доставку документа в кабінет електронного суду, ухвалу Верховного Суду отримано третьою особою 04 червня 2024 року о 12:30.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій 
22.          Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ «Азов-Мінералтехніка», код ЄДРПОУ 37536031, юридична адреса: 85771, Донецька область, Волноваський район, смт. Донське, вул. Заводська, 53.
23.          28 листопада 2018 року Розпорядженням голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації №1310/5-19 погоджено надання надр у користування ТОВ «Азов-Мінералтехніка» (надалі також Товариство) з метою видобування техногенних пісків для отримання польовошпатових концентратів та супутніх корисних компонентів Східної ділянки сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометального родовища, на ділянці площею 8 га, яка знаходиться на землях державної власності за межами населеного пункту Донської селищної ради Волноваського району Донецької області, природоохоронного законодавства.
24.          10 грудня 2019 року вказане погодження направлено Голові Державної служби геології та надр України.
25.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року, зміненим постановою Першого апеляційного адміністративного від 20 жовтня 2020 року   у справі № 200/2624/20-а визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо неприйняття рішення про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Азов-Мінералтехніка» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків техногенних Східної ділянки сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометалевого родовища для отримання польовошпатових матеріалів з вилученням супутніх корисних компонентів, що знаходиться у Волноваському районі Донецької області, за результатами розгляду заяви від 17 жовтня 2019 року; визнаний протиправним та скасований наказ Державної служби геології та надр України від 13 березня 2020 року № 92 в частині відмови Товариству з обмеженою відповідальністю «Азов-Мінералтехніка» в наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону; зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Азов-Мінералтехніка» від 17 жовтня 2019 року про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства, зокрема, відповідно до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №    615, в редакції, чинної станом на час звернення із заявою від 17 жовтня 2019 року.
26.          30 червня 2020 року Донецька обласна військово   цивільна адміністрація прийняла Розпорядження № 666/5-20, яким надано ДУ «НІОХІМ» земельну ділянку державної власності площею 227,4059 (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035) у постійне користування із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, що перебувають в запасі, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд хіміко   металургійної фабрики) на території Донської селищної ради Волноваського району Донецької області за межами населених пунктів.
27.          Вказаних розпорядженням зобов`язано ДУ «НІОХІМ»: 1) дотримуватись обов`язків землекористувача відповідно до вимог земельного і природоохоронного законодавства; 2) здійснити державну реєстрацію права на земельну ділянку, яка надається у користування, відповідно до вимог законодавства.
28.          20 жовтня 2020 року ТОВ «Азов-Мінералтехніка», звернулось до Донецької обласної військово-цивільної адміністрації з проханням надати дозвіл на розподілення земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035 та дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 8 га.
29.          16 грудня 2020 року Донецька обласна військово - цивільна адміністрація листом повідомила товариство, що з 30 червня 2020 року земельна ділянка перебуває у постійному користуванні ДУ «НІОХІМ», згідно запису про відповідне право в Державному реєстрі речових прав, тому такий дозвіл не надала.
30.          28 жовтня 2021 року Державна служба геології та надр України на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року, постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року з урахуванням ухвали Першого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року по справі № 200/2624/20-а видала ТОВ «Азов-Мінералтехніка» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6578 на Східній ділянці сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометального родовища площею 8,0 га, зі строком дії 10 років, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035.
Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 21 жовтня 2021 року № 6578, яка укладена між Державною службою геології та надр України та ТОВ «Азов-Мінералтехніка» (надрокористувач). Сторони угоди визнали, що ця Угода є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами.
31.          17 листопада 2021 року позивач звернувся до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово   цивільної адміністрації з заявою про скасування розпорядження Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово   цивільної адміністрації № 666/5-20 від 30 червня 2020 року та на розподілення земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035.
32.          Листом Донецької обласної військово   цивільної адміністрації від 02 грудня 2021 року позивача було повідомлено про те, що правові підстави для скасування розпорядження та надання такого дозволу без отримання згоди користувача відсутні.
33.          Вважаючи таку відмову необґрунтованою та незаконною, позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного, на його думку, права.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
34.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
35.          Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
36.          Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37.          Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38.          Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
39.          Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40.          Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41.          Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
42.          Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
43.          Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
44.          Позиція Верховного Суду стосовно застосування цієї статті Основного Закону України сформована, зокрема у постановах від 22 квітня 2019 року у справі № 809/697/18, від 19 червня 2019 року у справі № 2340/3649/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 0940/1534/18, від 08 вересня 2020 року у справі № 806/2983/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 0240/2435/18-а, від 24 травня 2023 року у справі № 640/25350/21 та від 02 жовтня 2024 року у справі № 400/4760/21.
45.          Відповідно до статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
46.          За змістом частини першої статті 79 ЗК України  земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
47.          Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності (частина перша та пункт «а» частини другої статті 83 ЗК України).
48.          У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина перша статті 84 ЗК України).
49.          До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу (пункти «а» та «б» частини першої статті 12 ЗК України).
50.          Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 ЗК України).
51.          Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону (абзац перший частини першої статті 116 ЗК України).
52.          Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга статті 116 ЗК України).
53.          Відповідно до частини п`ятої статті 116 Земельного кодексу України, земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
54.          Отже, набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
55.          Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 Земельного кодексу України.
56.          Так, відповідно до частини другої та третьої вказаної статті особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
57.          У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховної ради Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
58.          Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
59.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України імперативно визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
60.          Аналогічна позиція викладена Верховним Судом, зокрема у постановах від 30 вересня 2024 року у справі № 520/9956/21, від 02 жовтня 2024 року у справі №400/4760/21, від 25 лютого 2025 року  у справі № 420/1414/24.
61.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 червня 2020 року Донецька обласна військово   цивільна адміністрація прийняла Розпорядження № 666/5-20, яким надано ДУ «НІОХІМ» земельну ділянку державної власності площею 227,4059 (кадастровий номер 1421555900:02:000:0035) у постійне користування із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, що перебувають в запасі, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд хіміко   металургійної фабрики) на території Донської селищної ради Волноваського району Донецької області за межами населених пунктів.
62.          28 жовтня 2021 року Державна служба геології та надр України на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року, постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року з урахуванням ухвали Першого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року у справі № 200/2624/20-а видала ТОВ «Азов-Мінералтехніка» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6578 на Східній ділянці сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометального родовища площею 8,0 га, зі строком дії 10 років, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035.
63.          17 листопада 2021 року позивач звернувся до Донецької обласної військово   цивільної адміністрації з заявою про скасування розпорядження № 666/5-20 та на розподілення земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035.
64.          Листом Донецької обласної військово   цивільної адміністрації від 02 грудня 2021 року позивача було повідомлено про те, що правові підстави для скасування розпорядження та надання такого дозволу без отримання згоди користувача відсутні.
65.          Звертаючись до суду з касаційною скаргою позивач вказує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові неправильно застосував положення пунктів 3, 4 частини першої статті 18-1 Кодексу України про надра, у зв`язку із чим дійшов необґрунтованого висновку про правомірність виданого 30 червня 2020 року Донецькою обласною військово-цивільною адміністрацією Розпорядження №666/5-20.
66.          Аналізуючи обґрунтованість оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів, заявлених у касаційній скарзі, колегія суддів вказує таке.
67.          У частині другій статті 24 Кодексу України про надра зазначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з дня отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою, та діють до завершення строку дії спеціального дозволу на користування надрами або до набрання законної сили рішенням суду про дострокове припинення права користування надрами (анулювання спеціального дозволу на користування надрами) з підстав, встановлених   цим Кодексом.
68.          Згідно частини другої   статті 16 Кодексу України про надра   спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
69.          Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615   (далі-Порядок № 615).
70.          Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 (в редакцій чинній на час звернення позивача за отриманням дозволу) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
71.          З аналізу вищезазначених положень вбачається, що законодавець передбачив два альтернативні способи отримання спеціального дозволу на користування надрами, які мають різну правову природу:
за результатами аукціону - є загальним способом надання спеціальних дозволів, що реалізується на засадах змагальності, прозорості та рівності учасників аукціону. Цей механізм спрямований на ефективне та раціональне використання надр як об`єкта права власності Українського народу.
без проведення аукціону - є виключенням із загального правила, яке застосовується в окремих, прямо передбачених законом випадках, перелік яких є вичерпним і міститься у пункті 8 Порядку №?615.
Таким чином, надання спеціального дозволу на користування надрами можливе виключно у формах, прямо передбачених законодавцем: або за результатами відкритого аукціону, або у виняткових випадках - без його проведення. Такий підхід забезпечує дотримання засад законності, правової визначеності, рівності суб`єктів господарювання та прозорості у сфері розпорядження надрами як об`єктами права власності Українського народу.
Отже, способи набуття права на користування надрами через надання спеціального дозволу за результатами аукціону та без проведення аукціону є не лише процедурно відмінними, а й різними за своєю правовою природою, підставами та умовами застосування. Законодавець свідомо та чітко диференціює ці два правових режими, що виключає можливість їх ототожнення або взаємозамінності.
72.          Повертаючись до спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що статтею 18 Кодексу України про надра   передбачено, що   надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.
73.          Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених   статтею 23 цього Кодексу,   надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.
74.          Згідно статті 18-1   Кодексу України про надра   -   у разі якщо для провадження діяльності з видобування корисних копалин є необхідним   надання в користування земельних ділянок державної чи комунальної власності, які на момент проведення аукціону чи конкурсу з надання надр у користування сформовані як об`єкт цивільних прав,   орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, уповноважений здійснювати розпорядження такими земельними ділянками,   до початку проведення такого аукціону (конкурсу)   за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр,   затверджує перелік земельних ділянок державної, комунальної власності, розташованих у межах ділянки надр, що передається в користування переможцю аукціону, конкурсу, і які мають бути передані йому в користування для видобування корисних копалин. Розпорядження такими земельними ділянками здійснюється з такими особливостями:
1)          строк дії договорів оренди, емфітевзису, суперфіцію щодо таких земельних ділянок може бути продовжений лише у разі, якщо вони не будуть після закінчення їх строку передаватися в користування користувачу надр для видобування корисних копалин;
2)          земельні ділянки не можуть передаватися у власність (крім випадків передачі їх власникам розташованих на них будівель, споруд);
3)          земельні ділянки не можуть передаватися у постійне користування будь-якій особі, крім користувача надр;
4)          земельні ділянки можуть передаватися в оренду, на правах емфітевзису, суперфіцію лише на строк до надання земельної ділянки користувачу надр;
5)          на земельній ділянці не може бути встановлений земельний сервітут, який унеможливлює використання земельної ділянки користувачем надр після передачі земельної ділянки йому в користування.
75.          З урахуванням зазначених положень, а також попередньо викладених мотивів щодо диференціації способів надання спеціальних дозволів, колегія суддів вважає за необхідне сформулювати такий висновок: норми статті 18-1 Кодексу України про надра регулюють спеціальний порядок розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності виключно у випадках, коли суб`єкт господарювання вже набув статусу користувача надр, тобто після одержання ним спеціального дозволу на користування надрами.
При цьому із системного тлумачення змісту частини першої статті 18-1 цього Кодексу випливає, що вона стосується виключно тих випадків, коли спеціальний дозвіл надано за результатами проведення аукціону (конкурсу). Це підтверджується як самим формулюванням норми ("переможцю аукціону, конкурсу"), так і встановленим порядком попереднього погодження переліку відповідних земельних ділянок до початку проведення такого аукціону.
Таким чином, стаття 18-1 Кодексу України про надра застосовується одночасно за двох умов:
особа є користувачем надр, тобто вже отримала спеціальний дозвіл на користування надрами;
такий дозвіл надано за результатами аукціону або конкурсу, тобто в межах конкурентної процедури, визначеної законодавством.
Отже, дія статті 18-1 Кодексу України про надра не поширюється на осіб, яким спеціальний дозвіл було надано в позааукціонному порядку, відповідно до пункту 8 Порядку №?615. Застосування спеціального механізму розпорядження земельними ділянками, передбаченого цією статтею, до таких осіб є юридично необґрунтованим та суперечить буквальному та системному тлумаченню норми. 
Колегія суддів вважає за необхідне додатково зазначити, що метою статті 18-1 Кодексу України про надра є забезпечення ефективної та своєчасної передачі земельних ділянок переможцям аукціонів або конкурсів, які вже пройшли конкурентну процедуру та отримали право на користування надрами. Застосування спеціального порядку до випадків позааукціонного надання дозволів може порушити баланс інтересів та створити необґрунтовані переваги, що не відповідає принципам раціонального використання надр та рівності перед законом.
76.          Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується учасниками справи, що ТОВ «Азов-Мінералтехніка» 17 жовтня 2019 року звернулося до Держгеонадра із заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону . 
77.          За наслідками розгляду вказаної заяви, а також з урахуванням висновків, викладених у справі №   200/2624/20-а, 28 жовтня 2021 року Державна служба геології та надр України видала ТОВ «Азов-Мінералтехніка» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6578 на Східній ділянці сховища відходів збагачення вивітрилих руд Мазурівського рідкіснометального родовища площею 8,0 га, зі строком дії 10 років.
78.          Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20    Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених   Земельним кодексом України   та   Законом України" Про землеустрій".
79.          Згідно пункту 2 частини першої статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
80.          З урахуванням вищевикладеного, а також того, що позивач не мав статусу надрокористувача на момент прийняття відповідачем Розпорядження № 666/5-20 (30 червня 2020 року), колегія суддів зазначає, що підстави для його скасування відсутні. Колегія суддів також наголошує, що положення статті 18-1 Кодексу України про надра не можуть бути застосовані до обставин цієї справи, оскільки позивач звернувся за отриманням спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
81.          Верховний Суд звертає увагу, що правовий статус особи, яка вже отримала погодження органу виконавчої влади на користування надрами та подала заяву до Держгеонадр, хоча ще не отримала спеціального дозволу, не прирівнюється до статусу користувача надр у розумінні Кодексу України про надра. Проте такий статус може бути врахований судом під час оцінки обґрунтованості рішень органу влади щодо розпорядження відповідною земельною ділянкою - з урахуванням принципу належного урядування та необхідності забезпечення раціонального використання надр.
82. Враховуючи зазначене, Суд відхиляє наведені в касаційній скарзі доводи стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції положень статті 18-1 Кодексу України про надра та погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що, оскільки на момент видання спірного Розпорядження №?666/5-20 позивач не набув статусу користувача надр, відсутні правові підстави для скасування зазначеного розпорядження, а також проведеної на його підставі державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 1421555900:02:000:0035. 
83.          Колегія суддів також наголошує, що положення статті 18-1 Кодексу України про надра регулюють особливості розпорядження земельними ділянками виключно у випадках надання надр у користування за результатами аукціону чи конкурсу. З огляду на це, враховуючи, що позивач набув право користування надрами у позааукціонному порядку, остання не підлягає застосуванню до правовідносин, які є предметом розгляду у цій справі, навіть за умови, якщо б на момент видання спірного Розпорядження позивач вже мав спеціальний дозвіл на користування надрами.
84.          Крім того, в контексті спірних правовідносин, Суд вважає за необхідне зазначити, що чинним законодавством встановлено механізм примусового вилучення земельних ділянок державної або комунальної власності з постійного користування для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення, з урахуванням також випадків, коли землекористувач не надає згоди на їх вилучення.
85.          Згідно   частини 3 статті 149 ЗК України для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення, в тому числі будівництва та розміщення споруд (об`єктів), пов`язаних із зазначеним видом діяльності, вилучення земельних ділянок державної або комунальної власності, крім земель природно-заповідного фонду, оздоровчого призначення, рекреаційного призначення, історико-культурного призначення, здійснюється на підставі рішень органів, зазначених у   частині першій цієї статті, які мають бути прийняті протягом трьох місяців з дня подання відповідної заяви особою, яка має спеціальний дозвіл на користування надрами.   За рішенням про вилучення земельної ділянки державної або комунальної власності здійснюється передача відповідної земельної ділянки у користування особі, яка має спеціальний дозвіл на користування надрами.
У разі якщо землекористувач не надав згоду на вилучення земельної ділянки протягом строку, передбаченого абзацом першим цієї частини, орган, зазначений у   частині першій цієї статті, протягом трьох місяців з дня спливу такого строку звертається до суду з позовом про вилучення земельної ділянки державної або комунальної власності з постійного користування, крім земель природно-заповідного фонду, оздоровчого призначення, рекреаційного призначення, історико-культурного призначення, для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення. Задоволення позову про вилучення земельної ділянки з постійного користування відповідно до цієї частини допускається у разі, якщо об`єкти, які передбачається розмістити на земельній ділянці, неможливо розмістити на іншій земельній ділянці або якщо розміщення таких об`єктів на інших земельних ділянках завдасть значних матеріальних збитків або спричинить негативні екологічні наслідки для відповідної територіальної громади, суспільства чи держави в цілому.
Земельна ділянка, вилучена з постійного користування за рішенням суду, передається у користування особі, яка має спеціальний дозвіл на користування надрами для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення органом, зазначеним у   частині першій цієї статті, у 30-денний строк з дня набрання чинності рішенням суду. Втрати лісогосподарського виробництва та збитки, що будуть завдані землекористувачу внаслідок вилучення земельної ділянки з постійного користування, відшкодовуються відповідно до законодавства особою, якій земельну ділянку передано у користування.
86.          Таким чином, чинне законодавство передбачає спеціальний механізм примусового вилучення земельних ділянок державної або комунальної власності з постійного користування, в разі відсутності згоди землекористувача на добровільне вилучення, для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення. Застосування такого механізму можливе за наявності у відповідної особи чинного спеціального дозволу на користування надрами та за умови дотримання відповідної процедури, передбаченої частиною третьою статті 149 ЗК України. Застосування такого механізму вимагає також активності від користувача надр щодо подання заяви, належного обґрунтування переваг використання саме спірної ділянки та дотримання балансу інтересів між державою, чинним землекористувачем та потенційним надрокористувачем.
87.          Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
88.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
89.          Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення у цій справі; обставини у справі з`ясовані повно та всебічно.
90.          Зважаючи на це, Верховний Суд доходить висновку, що касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка" слід залишити без задоволення, а постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
91.          У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.
92.          Водночас, Суд звертає увагу, що згідно з ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2024 року, ТОВ "Азов-Мінералтехніка" було відстрочено сплату судового збору за подання касаційної скарги до завершення касаційного перегляду справи. Оскільки касаційний перегляд завершено, наявні правові підстави для стягнення зі скаржника на користь держави судового збору в розмірі 4540 грн.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Cуд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка" залишити без задоволення.
Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року у справі №   200/315/22 залишити без змін.
Стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Азов-Мінералтехніка" (місцезнаходження: 85771, вул. Заводська, буд. 53, офіс 53, смт Донське, Волноваський район, Донецька область, код ЄДРПОУ 38996146) до спеціального фонду Державного бюджету України на рахунок Державної судової адміністрації України (отримувач коштів: УК у Печер. р-ні/Печерс. р-н/22030102. Номер рахунку отримувача (стандарт IBAN) UA288999980313151207000026007, код ЄДРПОУ: 37993783, Банк отримувача: Казначейство України (ЕАП), Код класифікації доходу бюджету: 22030102) судові витрати на сплату судового збору за подання касаційної скарги в сумі 4540 грн (чотири тисячі п`ятсот сорок) гривень.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Суддя -доповідач                                                                                          Я.О. Берназюк

Судді                                                                                                                 В.М. Кравчук

                                                                                                                        В.М. Шарапа