ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2025 року 
м. Київ
справа № 140/10477/23
провадження № К/990/6007/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М.,  Мартинюк Н.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Яроша Д.В.,
представника позивача - Щербюка О.Ю. (в режимі відеоконференції),
представника відповідача - Кортоус Т.В., (в режимі відеоконференції),
розглянувши у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 , приватного підприємства "Константа-М", ОСОБА_5 до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Державне спеціалізоване господарське підприємство "Ліси України", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року (в складі колегії суддів: головуючого-судді - Курильця А.Р., суддів: Мікули О.І., Пліша М.А.) у справі №140/10477/23,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , фізична особа-підприємець ОСОБА_2 , фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , фізична особа-підприємець ОСОБА_4 , приватне підприємство «Константа-М» (далі - позивачі) звернулися до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі - відповідач, Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Державне підприємство «Камінь-Каширське лісове господарство» (далі - третя особа, ДП «Камінь-Каширське ЛГ») про визнання протиправною та скасування вимоги №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства».
1.2. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що спірна вимога є підставою для стягнення з них грошових коштів в зазначених у ній сумах, а тому породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для них. При цьому, позивачі посилаються на незаконність проведення ревізії, її упередженості та необ`єктивності, оскільки слідчий не мав повноважень призначати ревізії та перевірки, а КПК України не передбачено право або обов`язок спеціаліста встановлювати дотримання або порушення окремих питань фінансово-господарської діяльності шляхом проведення перевірки з питань, які у відповідності до частини першої, пункту 1 частини п`ятої статті 69 КПК України можуть бути предметом експертного дослідження.
1.3. Також позивачі зазначають про неповноту проведення ревізії, оскільки відповідач всупереч вимог пункту 26 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550) не провів зустрічну звірку.
1.4. Щодо висновків акту ревізії, то позивачі зауважують, що фінансово-господарські операції з ДП СЛАП «Камінь-Каширськагроліс» проводились на підставі первинних документів, додатковим підтвердження чого є проведені податковим органом та Держаудитслужбою перевірки, а також внутрішні аудити, в ході яких недоліків, зазначених в акті ревізії відповідача, не було виявлено та не зафіксовано жодного факту відсутності чи ненадання первинних документів.
2.1. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 15.06.2023 у справі №140/12104/23 за позовом ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Державне підприємство «Камінь-Каширське лісове господарство», до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправною та скасування вимоги об`єднано в одне провадження справу №140/12104/23 зі справою №140/10477/23 та об`єднаній справі присвоєно номер №140/10477/23.
2.2. У позовній заяві ОСОБА_6 також просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління від 13.04.2023 №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» з аналогічних підстав, що і позивачі ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ПП «Константа-М».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 в задоволені адміністративного позову відмовлено повністю.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що позивачі не довели порушення саме їхніх прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваної вимоги, оскільки наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною. Поряд з цим, суд першої інстанції зазначав, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання саме підконтрольною установою, якій вона адресована, а в даному випадку - ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (далі також - підконтрольна установа), та саме для об`єкта контролю вказана вимога є обов`язковою для виконання та породжує юридичні наслідки.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2024 задоволено апеляційні скарги ОСОБА_5 та фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 , скасовано рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 та прийнято постанову, якою позовні вимоги задоволено.
6. Суд апеляційної інстанції вважав помилковими та передчасними висновки суду першої інстанції та зазначав, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання, зокрема, але не виключно, підконтрольною установою, якому вона адресована, а відтак позивачі звернулися з позовом про її скасування; натомість, судом першої інстанції не проаналізовано порушення, які виявлено під час планової ревізії та не надано жодної оцінки позовним вимогам, обмежившись лише посиланням на те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу.
7. Суд апеляційної інстанції зауважив, що припинення трудових відносин з підприємством не унеможливлює звернення роботодавця з відповідною вимогою до працівника; при цьому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, що значною мірою утруднює можливість доведення протиправність вимоги Держаудитслужби фізичною особою, без використання правових механізмів адміністративного судочинства. Суд апеляційної інстанції також підкреслив, що до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод.
8. Щодо суті позовних вимог суд апеляційної інстанції зазначав, що державний фінансовий аудит полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності; у свою чергу, функція документальної та фактичної перевірки фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечити виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних осіб у їх допущенні не притаманна аудиту, а віднесена до компетенції інспектування у формі ревізії; крім цього, на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності вже проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу Держаудитслужби не проводиться.
9. Аналізуючи норму частини другої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України», суд апеляційної інстанції зауважив, що орган державного фінансового контролю не має права ініціювати інспектування, якщо держаний фінансовий аудит за той самий період вже було проведено, а тому дії Західного офісу Держаудитслужби про призначення та проведення планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Камінь-Каширське ЛГ» за період із 01.01.2019 по 31.10.2022 є неправомірними, оскільки ревізія проводилась після проведення і встановлення результатів фінансового аудиту, що суперечить частині другій статті 4 указаного Закону, а відтак підлягає скасуванню вимога за результатами такої перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзивів (заперечень) на неї та додаткових пояснень. Позиція сторін.
10. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Управління звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2024 повністю і залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 у справі №140/10477/23.
11. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, вказуючи, що судом апеляційної інстанції застосовано пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України», без урахування висновків Верховного Суду, викладених в постанові від 23.06.2022 у справі №160/7717/19.
12. В обґрунтування підстав касаційного оскарження Управління указує, що судом апеляційної інстанції зроблено помилкові висновки можливість керівника, в тому числі колишнього, оскаржити вимогу, позаяк, з урахуванням компетенції Держаудитслужби, остання вправі пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства та вживати заходів для забезпечення притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
13. Скаржник просить звернути увагу, що оскаржувана вимога пред`явлена Голові комісії з припинення ДП «Камінь-Каширське ЛГ» Володимиру ДРОЗДИКУ, а не колишньому директору ДП СЛАП «Камінь-Каширськагроліс» ОСОБА_5 . Отже, на переконання відповідача, оскаржувана вимога, як індивідуально-правовий акт, не породжує права і обов`язки непідконтрольних установ - ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ПП «Константа-М» та ОСОБА_5 , а породжує права та обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, а саме ДП «Камінь-Каширське ЛГ».
14. Управління указує, що у постанові від 23.06.2022 у справі №160/7717/19 Верховний Суд дійшов висновків та підтримав правову позицію, що оскаржувана вимога, як і акт ревізії, на підставі якого вимогу сформовано відповідачем (Східним офісом Держаудитслужби) були складені по відношенню не до позивача (ДЗ «Дніпропетровська медична академія МОЗ України» (нова назва - Дніпровський державний медичний університет)), а щодо іншої юридичної особи, а саме Управління захисту населення Соборної районної у місті Дніпра ради, а отже, позивач (ДЗ «Дніпропетровська медична академія МОЗ України» (нова назва - Дніпровський державний медичний університет)) не є суб`єктом оскарження вказаної вище вимоги та відповідних висновків органу державного фінансового контролю; у зв`язку з наведеним Верховний Суд у наведеній справі дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
15. Відповідач також зазначає, що Верховний Суд в указаній справі висловив позицію, що на підставі акта ревізії об`єкта контролю, орган державного фінансового контролю має право відповідно до статті 10 Закону № 2939-ХІІ пред`явити керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. При цьому вимоги органу державного фінансового контролю можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам і є обов`язковими до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; 
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Відповідно, правомірність висновків органу державного фінансового контролю за результатами проведення ревізії та вимоги про усунення порушень законодавства може бути предметом судового контролю у справі про оскарження такої вимоги або про стягнення збитків, завданих об`єкту контролю.
16. В контексті обґрунтування підстав касаційного оскарження відповідач зазначає, що висновки Управління щодо завдання матеріальної шкоди та оскаржувана вимога, прийнята на підставі акту ревізії, не порушують прав позивачів, оскільки оцінка їх обґрунтованості надаватиметься судом при розгляді позову підконтрольної установи про стягнення збитків.
17. Окремо відповідач просить звернути увагу на те, що Управлінням такий захід як державний фінансовий аудит підконтрольної установи не проводився, а проводилася з власної ініціативи планова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2015 по 31.12.2019 (акт ревізії від 13.04.2020 №070-22/02); також Управлінням проводилася планова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи за період з 01.01.2019 по 31.10.2022 (акт ревізії від 29.03.2023 №070-22/01) за зверненням правоохоронного органу (ТУ ДБР, розташованого у м. Львові) від 21.10.2022 №12-31/18504-вих 22; при цьому цей акт підписаний посадовими особами підконтрольної установи без заперечень.
18. Відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції належним чином не дослідив та не перевірив, які ж саме заходи державного фінансового контролю проведено Управлінням у підконтрольної установи та дійшов помилково висновку, що ревізія проводилася після проведення встановлення результатів фінансового аудиту. Вказує на тому, що ГУ ДПС у Волинській області та Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області є зовсім різними контролюючими органами, наділеними різними функціями та повноваженнями.
19. У відзиву на касаційну скаргу позивач - ОСОБА_5 просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін. Підтримуючи висновки, викладені в оскаржуваній постанові, позивач зазначає, що зміст спірної вимоги породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, однак наведене не спростовує можливість керівника, в тому числі колишнього, оскаржити відповідну вимогу. Указує, що відносно нього на підставі спірної вимоги порушено кримінальне провадження, що порушує його права і не дає можливості йому в інший спосіб домогтися захисту своїх законних прав та інтересів.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач - ФОП ОСОБА_3 , також просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
21.1. 05 травня 2025 року до Верховного Суду від представника ОСОБА_5 (далі - представник позивача) надійшли додаткові пояснення, в яких представником позивача, окрім іншого, зазначається, що ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Камінь-Каширське ЛГ» за період з 01.01.2019 по 31.10.2022 породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для ОСОБА_5 , оскільки на підставі акту такої перевірки здійснюється притягнення його до кримінальної відповідальності, що як стадія кримінального провадження у відповідності до пункту 14 частини першої статті 3 КПК України, починається саме з моменту повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального правопорушення. Указує, що наявна підозра від 16.11.2023 у вчиненні кримінального правопорушення за ознаками злочину, передбаченого частиною п`ятою статті 191 КК України, в рамках кримінального провадження №62022140130000054, базується на акті відповідача від 29.03.2023 №070-22/01 та оскаржуваній вимозі, винесена після проведення аудиту на основі акту аудиту, що очевидно впливає на порушення його прав та обов`язків, навіть, більше того, обмежує його права, адже у даному кримінальному провадженні вжиті запобіжні заходи щодо ОСОБА_5 ; 13.04.2023 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на адресу голови комісії з припинення Державного підприємства «Камінь-Каширське лісове господарство» Володимира Дроздика направлено вимогу №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», шляхом стягнення коштів із ОСОБА_7 ; на виконання вищевказаної вимоги Державне спеціалізоване господарське підприємство Ліси України - філії «Камінь-Каширське лісове господарство» звернулось до Камінь-Каширського районного суду Волинської області із позовом про стягнення з ОСОБА_5 грошових коштів в сумі 56 986 883,91 грн. (5  698  683, 91 грн.).
21.2. Щодо кримінального провадження то представник позивача зауважує, що таке розпочате ТУ ДБР 27.07.2022, тобто до проведення ревізії, на підставі заяви ДП «Камінь-Каширське ЛГ» про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтями 191, 364 КК України. Однак, дана підозра пред`явлена саме по діяльності ДП «Камінь-Каширське ЛГ» і цих суб`єктах підприємницької діяльності та в цей же період часу, та базується на акті відповідача від 29.03.2023 №070-22/01 і оскаржуваній вимозі. Тому, на переконання представника позивача, порушення прав ОСОБА_5 оскаржуваною вимогою є очевидними.
21.3. Щодо безпідставності проведення такої перевірки на основі доручення Територіального управління ДБР, розташованого у м. Львів від 21.10.2022 №12-31/18504-вих 22, представник позивача зазначає, що слідчий не має повноважень ініціювати призначення ревізії та перевірок, а КПК України не передбачено право або обов`язок спеціаліста встановлювати дотримання або порушення окремих питань фінансово-господарської діяльності шляхом проведення перевірки з питань, які, у відповідності до частини першої, пункту 1 частини п`ятої статті 69 КПК України, можуть бути предметом експертного дослідження. Також указує, що у даному випадку звернення ДБР та перевірка Держаудитслужби відбулись в одному кварталі, що вказує на відсутність у відповідача підстав для включення підконтрольної установи до проведення заходів державного фінансового контролю у 4 кварталі 2022 року; відповідно, відсутні були правові підстави і для призначення планової виїзної перевірки.
21.4. Щодо додаткових доказів відсутності порушень викладених в оскаржуваній вимозі та акті перевірки, що став підставою для винесення такої вимоги, представник позивача звертає увагу, що Державною податковою службою у Волинській області проведено перевірку за період з 2019-2022 роки та складено - акт перевірки ДП СЛАП «Камінь-Каширськагроліс» (правонаступник ДП «Камінь-Каширське ЛГ») від 05.07.2022 №2446/07-11/35097450 та акт перевірки від 18.10.2019 №3077/05-07-35097450, та вказані акти податкових перевірок вказують на відсутність зазначених в акті ревізії від 29.03.2023 №070-22/01 за період із 01.01.2019 по 31.10.2022, за наслідками якої вимогу №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», порушень. Також зауважує, що Волинським обласним управлінням лісового та мисливського господарства проводився внутрішній аудит (Аудиторський звіт № 01/08-05/2021 від 26.03.2021 року та Аудиторський звіт № 01/08-05/2022 від 05.07.2022 року); вказаних недоліків в ході проведених перевірок не виявлялось, всі документи в ході проведення перевірок надавались та не зафіксовано жодного факту відсутності чи ненадання первинних документів.
22.1. 13 травня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшли додаткові пояснення у справі, в яких додатково зазначається про те, що звернення Територіального управління ДБР, розташованого у м. Львів від 21.10.2022 № 12-31/18504-вих 22 підписане слідчим Територіального слідчого відділу Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Львові Іваном Лозою, а не керівником чи його заступником відповідного ДБР; слідчий не звертався до Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області із клопотанням та ухвалою суду і не виносив постанову про проведення позапланової виїзної ревізії Державного підприємства «Камінь-Каширське лісове господарство»; тому, така перевірка є незаконною і її результати є нікчемними та відповідно оскаржувана вимога є теж незаконною (із посиланням на висновки Верховного Суду в потстанові від 01.05.2025 по справі №200/12015/21).
22.2. Представник позивача посилається на те, що під час ухвалення постанов від 28.10.2022 у справі №600/1741/21-а, від 12.10.2022 у справі №160/24072/21 Верховний Суд враховував висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17, і зазначив, що доводи про неправомірність дій контролюючого органу, а саме невиконання вимог норм ПК України щодо процедури проведення перевірки, можуть бути підставою для висновку про відсутність правових наслідків такої та визнання протиправними рішень прийнятих за її наслідками.
23.1. 19 травня 2025 року до Верховного Суду від відповідача надійшли додаткові пояснення у справі, в яких зазначається про те, що кримінальне провадження №62022140130000054 розпочате ТУ ДБР 27.07.2022, тобто до проведення ревізії (акт ревізії від 29.03.2023 № 070-22/01), на підставі заяви ДП «Камінь-Каширське ЛГ», поданої в липні 2022 року до ТУ ДБР про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтями 191, 364 КК України. Окрім того, відповідач вважає, що факт пред`явлення ОСОБА_5 підозри в кримінальному провадженні №62022140130000054 від 27.07.2022 не може бути підставою для надання юридичної оцінки висновкам акта ревізії в межах розгляду даної справи, оскільки оцінка доказів в кримінальному провадженні виходить за межі предметної юрисдикції адміністративного суду (із посиланням на позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 826/5608/17).
23.2. Відповідач наголошує, що вимога від 13.04.2023 № 130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області до правоохоронного органу не надсилалася (передавалася), а надсилалася виключно підконтрольній установі, а саме: Державному підприємству «Камінь-Каширське лісове господарство», що відповідає вимогам Закону №2939-XII та Порядку № 550; відповідно вимога Управління від 13.04.2023 №130307-14/987-2023 жодного відношення до кримінального провадження №62022140130000054 не має, адже вимога до правоохоронного органу не передавалася та провадження розпочате ТУ ДБР 27.07.2022, тобто до проведення ревізії (акт ревізії від 29.03.2023 № 070-22/01), на підставі заяви ДП «Камінь-Каширське ЛГ» про вчинення кримінального правопорушення.
23.3. Щодо твердження представника ОСОБА_5, що кримінальне провадження №62022140130000054 від 27.07.2022 базується на акті відповідача від 29.03.2023 №070-22/01 та оскаржуваній вимозі про усунення порушень від 13.04.2023 № 130307-14/987-2023, що очевидно впливає на порушення його прав та обов`язків, то відповідач зауважує, що жодного доказу про те що кримінальне провадження №62022140130000054 від 27.07.2022 базується на акті відповідача від 29.03.2023 № 070-22/01 та оскаржувальній вимозі про усунення порушень від 13.04.2023 № 130307-14/987-2023, ОСОБА_8 чи його представником не надано, відповідно матеріали справи №140/10477/23 таких доказів не містять, тому ці твердження нічим не підтверджені.
24.4. Відповідач також зауважує, що у своїх позовних заявах, відзивах на касаційну скаргу, додаткових поясненнях позивачами жодним чином не спростовано фактів порушень, що зазначені у вимозі від 13.04.2023 № 130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» та в акті ревізії від 29.03.2023 № 070-22/01.
25. У судових засіданнях в суді касаційної інстанції представник відповідач підтримав вимоги касаційної скарги та просив задовольнити її в повному обсязі. Представник позивача підтримав позицію, викладену у відзиві на касаційну скаргу та додаткових поясненнях, просив залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а оскаржуване судове рішення - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
26. Касаційна скарга Управління до Верховного Суду надійшла 16.02.2024.
27. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.02.2024 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Білак М.В.
28. Ухвалою Верховного Суду від 05.03.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2024 у справі №140/10477/23, а ухвалою Верховного Суду від 30.09.2024 - справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
29. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.12.2024 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
30. Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2025 справу призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на  15 квітня 2025 року на 16:00 год.
31. Ухвалою Верховного Суду від 02.04.2025 задоволено заяву Управління про участь у судових засіданнях в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів. Забезпечено участь представника відповідача у судових засіданнях у справі в режимі відеоконференції за допомогою підсистеми відеоконференцзв`язку відповідно до Положення про ЄСІТС.
32. Ухвалою Верховного Суду від 09.04.2025 задоволено заяву представника ОСОБА_5 - Щербюка Олега Юрійовича про участь у судових засіданнях в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів. Забезпечено участь представника позивача у судових засіданнях у справі в режимі відеоконференції за допомогою підсистеми відеоконференцзв`язку відповідно до Положення про ЄСІТС.
33. Ухвалою Верховного Суду від 15.04.2025 частково задоволено клопотання Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про залучення до участі у справі №140/10477/23 як правонаступника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору. Замінено у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - ДП «Камінь-Каширське лісове господарство» на його правонаступника - Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України». Протокольною ухвалою від 15.04.2025 оголошено перерву в судовому засіданні до 29.04.2025 до 16:00.
34. Протокольною ухвалою від 29.04.2025 оголошено перерву в судовому засіданні до   06 травня 2025 року до 12:30 год.
35. Протокольною ухвалою від 06.05.2025 оголошено перерву в судовому засіданні до   20 травня 2025 року до 16:00 год.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.2.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року з 20.12.2022 по 22.03.2023 відповідачем проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Камінь-Каширське ЛГ» за період із 01.01.2019 по 31.10.2022, за наслідками якої складено акт від 29.03.2023 №070-22/01 (т.1, а.с.186-290). Акт ревізії підписаний головою комісії з припинення ДП «Камінь-Каширське ЛГ» Дроздиком В.І. без зауважень.
37. За наслідками проведеної ревізії Управління винесло вимогу від 13.04.2023 №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», яку скерувало голові комісії з припинення ДП «Камінь-Каширське ЛГ» та якою вимагало:
38.1. Відповідно до норм статей 216-219 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи із ФОП ОСОБА_1 щодо стягнення на користь ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») коштів на суму 1 511 540,20 грн;
відповідно до норм ст.ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) в сумі 1 511 540,20 грн винними особами;
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV належного відображення всіх первинних документів по розрахунках із ФОП ОСОБА_1 у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ»);
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV відображення у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») дебіторську заборгованість по розрахунках із ФОП ОСОБА_1 на суму 1 511 540,20 грн (із врахуванням повернення коштів в сумі 247 000,00 грн).
38.2. Відповідно до норм статей 216-219 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи із ФОП ОСОБА_2 щодо стягнення на користь ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») коштів на суму 888 225,00 грн;
відповідно до норм ст.ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) в сумі 888 225,00 грн винними особами;
забезпечити згідно вимог ст. 9 Закону №996-XIV належного відображення всіх первинних документів по розрахунках із ФОП ОСОБА_2 у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ»);
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV відображення у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») дебіторську заборгованість по розрахунках із ФОП ОСОБА_2 на суму 888 225,00 грн.
38.3. Відповідно до норм статей 216-219 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи із ФОП ОСОБА_3 щодо стягнення на користь ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») коштів на суму 2 496 080,72 грн;
відповідно до норм ст.ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) в сумі 2 496 080,72 грн винними особами;
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV належного відображення всіх первинних документів по розрахунках із ФОП ОСОБА_3 у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ»);
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV відображення у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») дебіторську заборгованість по розрахунках із ФОП ОСОБА_3 на суму 2 496 080,72 грн (із врахуванням повернення коштів в сумі 87 000,00 грн).
38.4. Відповідно до норм статей 216-219 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи із ФОП ОСОБА_4 щодо стягнення на користь ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») коштів на суму 6 431 141,03 грн;
відповідно до норм ст.ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) в сумі 6 431 141,03 грн винними особами;
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV належного відображення всіх первинних документів по розрахунках із ФОП ОСОБА_4 у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ»);
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV відображення у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») дебіторську заборгованість по розрахунках із ФОП ОСОБА_4 на суму 6 431 141,03 грн.
38.5. Відповідно до норм статей 216-219 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи із ПП «Константа-М» щодо стягнення на користь ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») коштів на суму 5 385 856,14 грн;
відповідно до норм ст.ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) в сумі 5 385 856,14 грн винними особами;
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV належного відображення всіх первинних документів по розрахунках із ПП «Константа-М» у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ»);
забезпечити згідно вимог ст.9 Закону №996-XIV відображення у бухгалтерському обліку ДП «Камінь-Каширське ЛГ» (правонаступників ДП «Камінь-Каширське ЛГ») дебіторську заборгованість по розрахунках із ПП «Константа-М» на суму 5 385 856,14 грн.
38.6. Враховуючи те, що в ході ревізії забезпечено відшкодування збитків на загальну суму 134 325,00 грн, забезпечити відшкодування винними особами збитків, нанесених самовільними рубками в сумі 129 778,00 грн, відповідно до ст.19 Лісового кодексу України та норм ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України.
38.7. Забезпечити відшкодування винними особами збитків в сумі 19 932,46 грн відповідно до ст.19 Лісового кодексу України та норм ст.130-136, 232, 233 Кодексу законів про працю України.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
39. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
41. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
42. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
43. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
45. За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
46. Статтею 10 Закону №2939-ХІІ визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7);  звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
47. Відповідно до частини другої статті 15 указаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
48. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - «Положення №43»).
49. Відповідно до пункту 1 Положення №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
50. Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
51. Згідно із пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
52. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (Порядок №550).
53. Пунктом 2 Порядку №550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
54. Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
55. Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
56. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
57. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
58. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована (аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30.12.2024 у справі №440/4083/22).
59. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
60. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 року по справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
61. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
62. Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 також дійшов висновків, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
63. До того ж, у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
64. До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постановах від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 11.09.2018 у справі №825/1481/16, від 11.10.2018 у справі №813/4101/17, від 20.11.2018 у справі №815/4223/16.
65. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.
66. Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17, зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
67. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
68. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
69. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
70. Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі № 820/3089/17, від 31.05.2021 у справі № 826/18686/16, від 31.08.2021 у справі № 160/5323/20, від 02.11.2021 у справі № 420/6808/19, від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, від 22.12.2022 у справі № 826/13003/17, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22.
71. Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
72. Проте оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольної установи в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.
73. Подібний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.03.2023 у справі №560/4370/22.
74. Отже, наведене в сукупності не виключає права саме підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
75. Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22.12.2022 у справі № 826/13003/17, від 06.07.2023 у справі № 1740/2398/18.
76. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
77. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мають право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.
78. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
79. Відтак позивачі звернулися з позовом про скасування вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області №130307-14/987-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства».
80. Згідно усталених висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.
81. Пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
82. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи як такої, у випадку поширення на неї дії відповідної вимоги, на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
83. Визначальною ознакою даного публічно-правового спору є те, що спірну вимогу відповідача за результатом проведеної перевірки підконтрольної установи остання не оскаржує і не заперечує щодо її правомірності.
84. Звертаючись до суду касаційної інстанції із касаційною скаргою, відповідач покликається на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 23.06.2022 у справі №160/7717/19 та наголошує на тому, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, винесений підконтрольній установі - ДП «Камінь-Каширське ЛГ», не породжує прав і обов`язків непідконтрольних установ, а саме - ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ПП «Константа-М». За доводами скаржника, спірна вимога не породжує також прав та обов`язків як колишнього керівника ДП СЛАП «Камінь-Каширськагроліс» (до реорганізації третьої особи) ОСОБА_5 , так і решти позивачів у цій справі.
85. Вирішуючи питання обґрунтованості доводів касаційної скарги та релевантності до застосування у спірних правовідносинах висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 23.06.2022 у справі №160/7717/19, слід зауважити, що за результатом касаційного перегляду суд касаційної інстанції у наведеній справі дійшов, зокрема, таких висновків:
«55. Натомість, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Відповідно, правомірність висновків органу державного фінансового контролю за результатами проведення ревізії та вимоги про усунення порушень законодавства може бути предметом судового контролю у справі про оскарження такої вимоги або про стягнення збитків, завданих об`єкту контролю.
56. З установлених судами обставин слідує, що у даному випадку позивач - ДЗ «ДМА МОЗ України» (непідконтрольна установа) оскаржує дії контролюючого органу під час проведення зустрічної звірки.
57. Разом із тим, вимога про усунення порушень законодавства Східним офісом Держаудитслужби пред`явлена підконтрольній установі - Управлінню соціального захисту населення Соборної районної у місті Дніпрі ради, а отже, саме для об`єкта контролю вказана вимога є обов`язковою для виконання та породжує юридичні наслідки.
58. Вказане підтверджується наведеними у відзиві ДЗ «ДМА МОЗ України» поясненнями про те, що Управління соціального захисту населення Соборної районної у місті Дніпрі ради зверталося з позовами до підприємств, у тому числі позивача, у яких Східним офісом Держаудитслужби також проводилися зустрічні звірки в рамках даної ревізії, про стягнення надмірно виплачених коштів унаслідок подання завищених тарифів на оплату житлово-комунальних послуг.
59. За таких обставин висновується, що реалізуючи свої повноваження щодо проведення в ДЗ «ДМА МОЗ України» зустрічної звірки з питань документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Управління соціального захисту населення Соборної районної у місті Дніпрі ради за період з 01 січня 2015 року по завершений місяць 2018 року, відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України. Висновки відповідача щодо завищення розміру тарифу за результатами зустрічної звірки не порушують права ДЗ «ДМА МОЗ України», оскільки оцінка їх обґрунтованості та підтвердженості надається судом при розгляді позову підконтрольної установи до підприємства про стягнення збитків, що підтверджується вищевказаним.».
86. Отже, підхід висловлений в указаному судовому рішенні, полягає в тому, що вимога контролюючого органу про усунення порушень законодавства є обов`язковою для виконання та породжує юридичні наслідки саме для підконтрольної установи; натомість висновки, викладені в рішенні контролюючого органу щодо не підконтрольної установи не порушують прав такої установи (в контексті оскарження вимоги в порядку адміністративного судочинства), оскільки оцінка їх обґрунтованості та підтвердженості надається судом при розгляді позову підконтрольної установи до підприємства про стягнення збитків.
87. В контексті встановлених обставин у цій справі та змісту позовних заяв випливає, що по кожному із позивачів (окрім колишнього керівника ДП «Камінь-Каширське ЛГ» - ОСОБА_5 ) спірна вимога містить обов`язкові до виконання для підконтрольної установи вимоги, пов`язані із забезпеченням відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) та вчинення інших дій.
88. Відтак, беручи до уваги підхід, викладений в постанові Верховного Суду від 23.06.2022 у справі №160/7717/19, колегія суддів Верховного Суду вважає вірними висновки суду першої інстанції про те, що позивачі ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 та ПП «Константа-М» не довели порушення саме їхніх прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваної вимоги.
89. Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову в задоволені позовних вимог фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 , приватного підприємства «Константа-М».
90. З аналізу встановлених у справі обставин та змісту позовних вимог слідує, що, звертаючись із позовною заявою до суду, ОСОБА_5 зазначав, що спірна вимога відповідача є також підставою для стягнення з позивача грошових коштів в сумах, зазначених у вимозі; крім того йому повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення за ознаками злочину, передбаченого частиною п`ятою статті 191 КАС України, в рамках відповідного кримінального провадження.
91. Із матеріалів цієї справи судом касаційної інстанції з`ясовано, що період проведення спірної в межах цих правовідносинах перевірки (із 01.01.2019 по 31.10.2022) може охоплювати час перебування ОСОБА_5 на керівній посаді в ДП СЛАП «Камінь-Каширськагроліс» (до реорганізації).
92. Під час судових засідань в суді касаційної інстанції на основі встановлених судами попередніх інстанцій обставин, матеріалів справи та наданих сторонам пояснень колегією суддів з`ясовано, що кримінальне провадження №62022140130000054 розпочате Територіальним управлінням ДБР, розташованого у м. Львів 27 липня 2022 року, тобто до проведення спірної ревізії (акт ревізії від 29.03.2023 № 070-22/01), на підставі заяви ДП «Камінь-Каширське ЛГ», поданої в липні 2022 року до ТУ ДБР про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтями 191, 364 КК України. 
93. В цьому контексті колегія суддів вважає слушними доводи відповідача про те, що факт пред`явлення ОСОБА_5 підозри в кримінальному провадженні №62022140130000054 від 27.07.2022 не може бути підставою для надання юридичної оцінки висновкам акта ревізії та вимозі контролюючого органу в межах розгляду даної справи. 
94. Безпідставними є також доводи сторони позивача - ОСОБА_5 , про те, що акт ревізії чи спірна вимога може мати статус доказів у кримінальному провадженні і що вони створюють правові наслідки для позивача, оскільки викладені у ньому, безпідставні, на його думку, висновки можуть бути використані в ході такого кримінального провадження. 
95. На переконання колегії суддів, ці доводи виходять за межі предметної юрисдикції адміністративного суду, оскільки вони є доказами в кримінальному провадженні. 
96. Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов вірних висновків про те, що доводи позивачів про порушення їх прав та інтересів спірною вимогою не знайшли своє підтвердження в ході судового розгляду справи, з огляду на що суд першої інстанції правомірно відмовив в задоволенні адміністративного позову повністю та ухвалив судове рішення, яке відповідає закону.
97. Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права і скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону.
98. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
99. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).
100. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
101. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та дотримання судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувану постанову - скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
102. Колегія суддів вважає, що в контексті обставин цієї справи Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.
103. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області задовольнити.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року у справі №140/10477/23 скасувати.
3. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року у справі №140/10477/23 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не оскаржується
В повному обсязі судове рішення складено 26 травня 2025 року.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду