ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2025 року

м. Київ

справа №160/1038/24
адміністративне провадження № К/990/38274/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства юстиції України, Державного підприємства "Національні інформаційні системи"
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Єфанової О.В. від 21 травня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів  Білак С.В., суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В. від 28 серпня 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , державний реєстратор, позивачка) звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), Державного підприємства «Національні інформаційні системи» (далі - ДП «Національні інформаційні системи»), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Мін`юсту від 14 грудня 2023 року № 4283/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради ОСОБА_1 »;
- зобов`язати Мін`юст поновити (розблокувати) їй доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР).
2.          На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що Мін`юст здійснив камеральну перевірку суто формально, не з`ясувавши обставини проведення нею 26 червня 2023 року реєстраційних дій щодо внесення змін до ЄДР стосовно кінцевого бенефіціарного власника Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровторма» (далі -                                ТОВ «Дніпровторма») і Товариства з обмеженою відповідальністю «Вторресурси Схід» (далі - ТОВ «Вторресурси Схід»). На момент здійснення цих реєстраційних дій вона як державний реєстратор, не мала інформації про громадянство держави-агресора (рф) у кінцевого бенефіціарного власника зазначених товариств ОСОБА_2 . У поданих для реєстрації документах не було розбіжностей із даними ЄДР щодо єдиного учасника ТОВ «Дніпровторма» та ТОВ «Вторресурси Схід». Внесені до ЄДР зміни усунули невідповідності щодо кінцевих бенефіціарних власників цих товариств і не спричинили переходу права власності на будь-які активи в Україні, оскільки ОСОБА_3 розпорядився своїми активами ще у жовтні      2022 року відповідно до законодавства Республіки Австрія.
Станом на червень 2023 року Закон України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 755-IV) не вимагав від державного реєстратора перевіряти кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб у санкційних реєстрах, а інформація про іноземних осіб вносилася до ЄДР без перевірок будь-яких реєстрів. На момент проведення спірних реєстраційних дій не існувало правових підстав для застосування положень пункту 11 Розділу ІІ Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, затвердженого наказом Мін`юсту від 09 лютого 2016 року № 359/5 (далі - Порядок № 359/5), оскільки підстава для відмови у державній реєстрації за фактом застосування санкцій була включена до статті 28 Закону № 755-IV лише 22 липня 2023 року.  
Мін`юст в оскаржуваному наказі не навів обґрунтувань щодо дослідження чи перевірки фактів, викладених в акті камеральної перевірки від 14 грудня 2023 року, який має рекомендаційний характер; застосував до позивачки покарання, водночас не скасував реєстраційні дії.  
3.          Мін`юст не визнав позов, у відзиві вказав, що ОСОБА_1 не оскаржувала наказ від 23 листопада 2023 року № 2692/7, яким було призначено камеральну перевірку її діяльності як державного реєстратора. До ОСОБА_2 було застосовано обмежувальні заходи, відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII), згідно з пунктом 193 додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 19 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію Указом Президента від 19 жовтня 2022 року № 727/2022.
Враховуючи це, ОСОБА_1 не мала правових підстав для проведення реєстраційної дії щодо виключення ОСОБА_2 як кінцевого бенефіціарного власника та повинна була відмовити у проведенні реєстраційної дії на підставі пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV. Наявність або відсутність громадянства рф не впливала на застосування санкцій до ОСОБА_2 за рішенням РНБО України.
За підсумками камеральної перевірки комісія Мін`юсту склала акт від 14 грудня 2023 року, в якому зафіксувала порушення позивачкою вимог статей 6, 25, пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV, а також пунктів 2, 11 розділу ІІ Порядку № 359/5.
До ОСОБА_1 було застосовано санкцію у вигляді анулювання доступу, відповідно до статті 34-1 Закону № 755-IV та Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, фізичних осіб - підприємців та відокремлених підрозділів юридичної особи, утвореної відповідно до законодавства іноземної держави, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990). Водночас зазначені Закон та Порядок № 990 не передбачають скасування реєстраційної дії за результатами камеральної перевірки.
4.          ДП «Національні інформаційні системи» у своєму відзиві наголосило, що не виконує владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, не має делегованих повноважень. При анулюванні доступу позивачки до ЄДР підприємство діяло виключно як технічний виконавець відповідно до вимог чинного законодавства України. Враховуючи це, немає підстав вважати його відповідачем у цій справі.
5.          Мін`юст додатково зазначав, що ОСОБА_1 мала декілька способів пересвідчитися в застосуванні до ОСОБА_2 персональних санкцій та відмовити у державній реєстрації. 
6.          Позивачка у відповідь вказувала, що реєстр санкцій запрацював лише з лютого           2024 року, а перевірка осіб, до яких застосовані санкції, на момент проведення реєстраційної дії, здійснювалася лише при змінах складу учасників та розміру статутного капіталу. Факт застосування санкцій став підставою для відмови у проведенні державної реєстрації лише з 22 липня 2023 року не безумовно, а лише, якщо застосовані санкції унеможливлюють проведення реєстрації.   
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7.          Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 21 травня 2024 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року, позов задовольнив частково:
-          визнав протиправним та скасував наказ Мін`юсту від 14 грудня 2023 року № 4283/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради ОСОБА_1 »;
-          зобов`язав ДП «Національні інформаційні системи» поновити державному реєстратору ОСОБА_1 доступ до ЄДР;
-          відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
-          стягнув на користь ОСОБА_1 відшкодування судового збору в розмірі 3 633,60 грн за рахунок бюджетних асигнувань Мін`юсту.
8.          Суди першої та апеляційної  інстанцій мотивували рішення тим, що державний реєстратор згідно із Законом № 755-IV не мав перевіряти кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб за реєстрами осіб, до яких застосовані санкції, а пункт 11 Розділу ІІ Порядку № 359/5 суперечить частині четвертій статті 28 Закону України № 755-IV. ОСОБА_3 був внесений до ЄДР як іноземець без реєстраційного номера облікової картки платника податків і без зазначення імені по батькові. Інформація у рішенні РНБО України щодо підсанкційної особи ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_4 ) не відповідала інформації про особу, яка була кінцевим бенефіціарним власником юридичних осіб - ОСОБА_2 . Зміни кінцевого бенефіціарного власника Палп Мілл Холдинг ГмбХ (Pulp Mill Holding GmbH) з громадянина ОСОБА_6 на громадянина Австрії ОСОБА_7, який став кінцевим бенефіціаром ТОВ «Дніпровторма» та ТОВ «Вторресурси Схід», були зареєстровані в державних реєстрах Республіки Австрія відповідно до її законодавства; інформація про нового власника була лише відображена у відповідних реєстрах України.
Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ДП «Національні інформаційні системи» має обов`язок відновити доступ позивачці до ЄДР відповідно до Порядку забезпечення доступу осіб, уповноважених на здійснення реєстраційних дій, до Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Мін`юсту, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року № 2586/5. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.          Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Мін`юст подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
10.          Позивачка у відзиві на касаційну скаргу просить закрити касаційне провадження відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а у разі розгляду - залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11.          Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 25, 28, 34-1 Закону № 755-IV, статей 1, 4 Закону         № 1644-VII, статті 37-1 Закону України  від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), пункту 30 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі - Закон № 361-IX), пункту 11 Розділу ІІ Порядку № 359/5, пункту 16 Порядку № 990, та не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах від 30 березня           2023 року у справі № 910/13/21 (щодо санкційного регулювання як аспектів публічного порядку в Україні) та від 21 червня 2023 року у справі № 910/2529/22 (щодо оскарження реєстраційних дій, проведених з порушеннями вимог Закону № 1644-VII).
12.          Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно тлумачили пункт 11 Розділу ІІ Порядку № 359/5,  який лише конкретизує підстави для відмови в реєстрації відповідно до частини четвертої статті 28 Закону України № 755-IV; помилково керувалися статтею 37-1 Закону № 1952-IV замість статті 34-1 Закону № 755-IV, оскільки реєстраційні дії були вчинені в ЄДР, а не Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; помилково вважали, що санкція у вигляді блокування активів ОСОБА_4 не є підставою для відмови у реєстраційних діях від 27 червня 2023 року про виключення ОСОБА_4 з числа кінцевих бенефіціарних власників ТОВ «Дніпровторма» та ТОВ «Вторресурси Схід» порушують Закон № 1644-VII, оскільки блокування активів унеможливлює такі зміни.
Державний реєстратор ОСОБА_1 мала доступ до публічних джерел і була обізнана про необхідність перевірки, а суди попередніх інстанцій помилково вважали, що реєстратор не могла ідентифікувати ОСОБА_4 як підсанкційну особу, хоча дані ЄДР та рішення РНБО України чітко вказують на одну особу. Суд апеляційної інстанції не надав оцінку листу Головного слідчого управління Національної поліції України (далі - ГСУ НП України) від 12 липня 2024 року               № 96225-2024 щодо встановлених у кримінальному провадженні № 42022100000000128 обставин порушення позивачкою норм Закону № 1644-VII. 
Анулювання доступу державному реєстратору ОСОБА_1 до ЄДР є правомірним і пропорційним заходом відповідно до статті 34-1 Закону № 755-IV та Порядку № 990, враховуючи грубе порушення законодавства.
13.           ОСОБА_1 зазначає, що висновки щодо застосування норми права, які викладені у постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі № 910/13/21 та від 21 червня      2023 року у справі № 910/2529/22, стосуються правовідносин, які не є подібними.
Лист ГСУ НП України від 12 липня 2024 року № 96225-2024 не підтверджує правомірність оскаржуваного рішення відповідача про анулювання доступу до ЄДР та не повинен був братися судом до уваги, оскільки не стосується предмета доказування. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ 
14.          Мін`юст 08 жовтня 2024 року подав касаційну скаргу.
15.          Верховний Суд ухвалою від 17 жовтня 2024 року відкрив касаційне провадження у справі.
16.           28 жовтня 2024 року ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу. 
17.          Верховний Суд ухвалою від 23 травня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 26 травня 2025 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18.          Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 26 червня 2023 року керівник ТОВ «Дніпровторма» подав державному реєстратору ОСОБА_1 пакет документів для зміни відомостей щодо кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи.
19.          Цього ж дня 26 червня 2023 року керівник ТОВ «Вторресурси Схід» подав державному реєстратору ОСОБА_1 аналогічний пакет документів.
20.           27 червня 2023 року державний реєстратор ОСОБА_1 провела реєстраційні дії № 1002241070025052051 та № 1004801070017074342 щодо зміни відомостей про кінцевих бенефіціарних власників ТОВ «Дніпровторма» та ТОВ «Вторресурси Схід» з громадянина Республіки Кіпру ОСОБА_2 на громадянина Республіки Австрії ОСОБА_7 у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника компанії Палп Мілл Холдинг ГмбХ  (Pulp Mill Holding GmbH).
21.           10 жовтня 2023 року ГСУ НП України надіслало до Мін`юсту лист про здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42022100000000128, в якому зазначалося: «Під час досудового розслідування встановлено; що 19.10.2022 рішенням РНБО України «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеним в дію Указом Президента України від 19.10.2022 № 727/2022 щодо ОСОБА_4 застосовано персональні економічні санкції, серед яких блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами».
22.           24 жовтня 2023 року Мін`юст прийняв наказ № 2692/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради ОСОБА_1» щодо призначення камеральної перевірки реєстраційних дій № 1002241070025052051 та № 1004801070017074342 в ЄДР. 
23.           14 грудня 2023 року Комісія у складі посадових осіб відділу камеральних перевірок у сфері державної реєстрації нерухомого майна та бізнесу Управління обліку та контролю діяльності у сфері державної реєстрації Департаменту державної реєстрації склала акт, яким пропонувала анулювати державному реєстратору ОСОБА_1 доступ до ЄДР у зв`язку з порушенням вимог статей 6, 25, пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV та пунктів 2, 11 розділу ІІ Порядку № 359/5.  
24.           14 грудня 2023 року Мін`юст прийняв наказ № 4283/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради ОСОБА_1 », яким анулював державному реєстратору ОСОБА_1 доступ до ЄДР відповідно до пункту 2 частини другої статті 34-1 Закону № 755-IV.
25.          Позивачка, вважаючи, що відповідач не мав підстав анульовувати їй доступ до ЄДР, оскаржила наказ Мін`юсту до суду.  
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
27.          Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28.          Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30.          Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31.          Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
32.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34.          Мін`юст наділений повноваженнями щодо здійснення контролю у сфері державної реєстрації, має право проводити камеральні перевірки діяльності державних реєстраторів відповідно до частини першої статті 34-1 Закону № 755-IV з метою встановлення відповідності їхніх дій вимогам законодавства. 
35.          Згідно з пунктом 2 частини другої статті 34-1 Закону № 755-IV за результатами такої перевірки Мін`юст може застосовувати до державного реєстратора заходи, зокрема анулювання доступу до ЄДР у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації.
36.          З огляду на пункти 5, 12, 13 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі документів, поданих для державної реєстрації, а також інформації, отриманої з ЄДР, інших реєстрів, зокрема реєстраційних справ в електронній формі та офіційних джерел. 
37.          У разі наявності порушень установленого законом порядку державної реєстрації складається акт, який може містити пропозиції щодо застосування заходів, передбачених законодавством, включаючи анулювання доступу до ЄДР. Якщо такі порушення відсутні, складається довідка (абзац другий пункту 13-1 Порядку № 990). 
(I) Щодо застосування санкцій у вигляді блокування активів до правочинів підсанкційних осіб щодо відчуження часток (акцій) юридичних осіб, вчинених поза межами України.
38.          Стаття 17 Конституції України проголошує, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
39.          Стаття 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній до 21 листопада 2024 року) визначає, що з боку України з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
40.          Національна безпека - це складне поняття, яке охоплює собою стан мирного та стабільного існування держави та її інститутів, а також стан відсутності реальних екзистенційних загроз у сфері суспільно-управлінських та міждержавних відносин.
41.          Загроза національній безпеці означає, зокрема, наявність ризиків державному суверенітету, конституційному ладу та територіальній цілісності країни, а рішення, які приймаються державою у випадку існування реальних загроз національній безпеці у визначених законом випадках є юридичною підставою для втручання та/або обмеження, зокрема, права власності, права доступу до професійної діяльності.
42.          Існування реальних загроз національній безпеці може виступати критерієм правомірності певного відступу держави від загальних правил (підходів), які стосуються дії закону в часі, дотримання принципу законності.
43.          Верховний Суд у постанові від 30 березня 2023 року у cправі №  910/13/21 зазначив, що Закон №?1644-VII є відповіддю України на збройну агресію рф з 20 лютого 2014 року, спрямованою на захист національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України шляхом упровадження спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) як складової частини сучасного публічного порядку.
44.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII блокування активів - це тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.
45.          У пункті 1 частини другої статті 1 Закону України від 10 листопада 2015 року № 772-VIII  "Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів" зазначено, що активи - це кошти, майно, майнові та інші права, на які може бути накладено або накладено арешт у кримінальному провадженні чи у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави або які конфісковані за рішенням суду у кримінальному провадженні чи стягнені за рішенням суду в дохід держави внаслідок визнання їх необґрунтованими.
46.          Отже, застосування санкції у вигляді блокування активів передбачає обмеження права особи користуватись належним їй майном, що в контексті змісту права власності, визначеного у статті 317 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), означає заборону користування та розпорядження майном, зокрема, акціями, частками у статутному капіталі, та корпоративними правами.
47.          У пункті 9 частини другої статті 9 Закону № 755-IV передбачено, що в Єдиному державному реєстрі містяться відомості про юридичну особу, зокрема інформація про кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, у тому числі кінцевого бенефіціарного власника її засновника, якщо засновник - юридична особа (крім юридичних осіб, зазначених у частині восьмій статті 5-1 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення", зокрема, державних органів та органів місцевого самоврядування, політичних партій, профспілок, адвокатських об`єднань тощо).
48.          За визначенням, наведеним у пункті 30 частини першої статті 1 Закону № 361-IX, кінцевий бенефіціарний власник - будь-яка фізична особа, яка здійснює вирішальний вплив (контроль) на діяльність клієнта та/або фізичну особу, від імені якої проводиться фінансова операція. 
Кінцевим бенефіціарним власником є:
-          для юридичних осіб - будь-яка фізична особа, яка здійснює вирішальний вплив на діяльність юридичної особи (в тому числі через ланцюг контролю/володіння); 
-          для трастів, утворених відповідно до законодавства країни їх утворення, - засновник, довірчий власник, захисник (за наявності), вигодоодержувач (вигодонабувач) або група вигодоодержувачів (вигодонабувачів), а також будь-яка інша фізична особа, яка здійснює вирішальний вплив на діяльність трасту (в тому числі через ланцюг контролю/володіння); 
-          для інших подібних правових утворень - особа, яка має статус, еквівалентний або аналогічний особам, зазначеним для трастів.
49.          Зміна кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи з підсанкційної особи (особи, до якої застосовано санкції відповідно до Закону № 1644-VII) на іншу фізичну особу є обходом санкції у вигляді блокування активів. 
50.          Відчуження акцій (частки в статутному капіталі) іноземної юридичної особи підсанкційною особою відповідно до законодавства іноземної держави теж має ознаки обходу санкції.
51.          Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 23 червня 2005 року  № 2709-IV «Про міжнародне приватне право» норма права іноземної держави не застосовується у випадках, якщо її застосування призводить до наслідків, явно несумісних з основами правопорядку (публічним порядком) України. У таких випадках застосовується право, яке має найбільш тісний зв`язок з правовідносинами, а якщо таке право визначити або застосувати неможливо, застосовується право України
52.          У контексті статті 228 ЦК України публічний порядок - це сукупність основоположних принципів і норм, які забезпечують стабільність, законність і моральні засади суспільного життя, а також захист основних прав і свобод людини, громадянина, держави та інших суб`єктів. 
53.          Кінцевий бенефіціарний власник, у правовому розумінні, є фізичною особою, яка, незалежно від формального володіння, має можливість здійснювати вирішальний вплив на управління юридичної особи та на діяльність, пов`язану з активами, при цьому отримує вигоди (доходи, прибутки) від цих активів. Зміна кінцевого бенефіціарного власника означає зміну суб`єкта, який здійснює вирішальний вплив на управління та діяльність юридичної особи/активів, і фактично отримує вигоди від них.
54.          Зміст санкції у вигляду блокування активів відповідно до пункту першого частини першої статті 4 Закону № 1644-VII не обмежується забороною на використання та розпорядження активами, що знаходяться на території України, така заборона поширюється на будь-яке майно (активи), що перебуває(ють) у власності або на підставі іншого речового права підсанкційної особи, якщо таке право передбачає можливість прямого чи опосередкованого розпорядження відповідним майном, незалежно від місця знаходження активів.
55.          Санкції, встановлені відповідно до Закону № 1644-VII, можуть поширюватися і на активи за кордоном, якщо: 1) вони знаходяться у власності підсанкційної особи; 2) існує механізм примусового виконання санкцій через міжнародне співробітництво.
56.          У такому разі Україна має діяти на підставі міжнародних договорів, оскільки такі договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (стаття 9 Конституції України), а правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки та оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2 Закону № 1644-VII).
57.          Відповідно до частини четвертої статті 31 Закону № 361-IX Служба безпеки України за участю Міністерства закордонних справ України здійснює міжнародне співробітництво щодо подання пропозицій до комітетів Ради Безпеки ООН та до іноземних держав стосовно включення (виключення) фізичних або юридичних осіб та організацій до відповідних санкційних переліків та розгляду запитів іноземних держав про включення (виключення) до (з) Переліку осіб.
58.          Отже, санкції у вигляді блокування активів, застосовані до особи на підставі Закону          № 1644-VII, мають екстериторіальний характер, тобто не обмежуються дією лише території України, застосовуються до правочинів підсанкційних осіб щодо відчуження акцій чи часток у статутному капіталі, вчинених за кордоном, якщо такі дії спрямовані на обхід санкцій, зокрема через зміну кінцевого бенефіціарного власника чи перерозподіл контролю. 
59.          Відповідно до абзацу 3 пункту  9 частини другої статті 9 Закону № 755-IV у разі зміни кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи державна реєстрація змін до відомостей про кінцевих бенефіціарних власників юридичної особи проводиться протягом 30 робочих днів з дня виникнення таких змін.
60.          Тобто, угода з відчуження активів, яка укладався за законодавством іноземної держави, набуде юридичної сили в Україні тільки після внесення відповідних змін до ЄДР, та навіть якщо новий кінцевий бенефіціарний власник юридичної особи вже зареєстрований за законодавством іноземної держави, то це не означає визнання цієї дії в Україні.
61.          Крім того, такі правочини є нікчемними відповідно до статті 228 ЦК України, оскільки порушують публічний порядок.
62.          У справі, що розглядається, встановлено, що санкції у вигляді блокування активів ОСОБА_4 відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, застосовані за рішенням РНБО від 19 жовтня 2022 року, що введені в дію Указом Президента України від 19 жовтня 2022 року № 727/2022, передбачають тимчасове позбавлення останнього права користуватися та розпоряджатися активами, а також активами, щодо яких він може прямо чи опосередковано вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження.
63.          Блокування активів забороняло ОСОБА_4 розпоряджатися частками у статутному капіталі ТОВ «Дніпровторма» та ТОВ «Вторресурси Схід», зокрема через зміну кінцевого бенефіціарного власника зазначених юридичних осіб. 
(ІІ) Щодо державної реєстрації змін кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи у разі застосування санкції у вигляді блокування активів
64.          Державна реєстрація змін кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи з підсанкційної особи на іншу суперечить меті санкцій, визначеній статтею 1 Закону № 1644-VII, оскільки дозволяє обходити обмеження, накладені на таку особу, та відновлювати контроль над активами в обхід санкційних заборон.
65.          У сфері санкційного регулювання, яке є складовою публічного порядку України, дії органу контролю мають не лише правову, а й стримувальну функцію. Реакція держави на дії, що мають ознаки обходу санкцій, спрямована на запобігання повторенню подібної практики та утвердження цінності дотримання законодавства, яке забезпечує національну безпеку.
66.          У пункті 80 постанови від 18 жовтня 2024 року у справі № 160/8773/23 Верховний Суд підкреслив, що законодавець цілеспрямовано створив систему правових норм, яка дозволяє забезпечити баланс між приватними та суспільними інтересами, зокрема у сфері національної безпеки. 
67.          Аналогічний баланс досягається у процесі застосування Мін`юстом заходів контролю, зокрема анулювання доступу до ЄДР у разі порушення державним реєстратором санкційного законодавства. 
68.          Такий підхід відповідає меті санкцій як складової частини сучасного публічного порядку в Україні та є пропорційним способом запобігання обходу обмежень, застосованих до підсанкційних осіб.
69.          Відповідно до пункту 9 частини другої статті 9 Закону № 755-IV, ЄДР містить відомості про кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, а згідно з абзацом 3 частини другої статті 9 Закону № 755-IV проводиться державна реєстрація змін до відомостей про кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи. Проте внесення таких змін не є автоматичним і вимагає перевірки документів на відповідність законодавству України (абзац 1 пункту 2 розділу II Порядку № 359/5).
70.          Частина друга статті 6 Закону № 755-IV (у редакції, чинній на 27 червня 2023 року) зобов`язує державного реєстратора перевіряти документи на наявність підстав для відмови у державній реєстрації та використовувати відомості з реєстрів і офіційних джерел. Пункт 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV передбачає відмову у державній реєстрації, якщо подані документи суперечать Конституції чи законам України.
71.          Пункт 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV (у редакції, чинній на 27 червня          2023 року), передбачає підставу для відмови у державній реєстрації, якщо подані документи суперечать вимогам Конституції та законів Україні.
72.          Пункт 11 розділу ІІ Порядку № 359/5 (у редакції, чинній на 27 червня 2023 року) уточнює, що державний реєстратор за наявності підстав для відмови у державній реєстрації, визначених статтею 28 Закону, у тому числі у зв`язку із прийняттям Радою національної безпеки і оборони України та введенням в дію указом Президента України рішення про застосування санкцій, передбачених пунктами 1, 7, 16 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», за допомогою програмних засобів ведення Єдиного державного реєстру формує повідомлення про відмову у державній реєстрації із зазначенням виключного переліку підстав для відмови та рішення суб`єкта державної реєстрації про відмову у державній реєстрації, що за допомогою програмних засобів ведення Єдиного державного реєстру розміщується на порталі електронних сервісів або з використанням Єдиного державного вебпорталу електронних послуг у день відмови у державній реєстрації.
73.          Суди першої та апеляційної інстанцій помилково вважали, що цей пункт суперечить частині четвертій статті 28 Закону № 755-IV, яка забороняє відмову з підстав, не передбачених законом. 
74.          Верховний Суд зазначає, що Порядок № 359/5 є підзаконним актом, який конкретизує норми Закону № 755-IV, і не виходить за межі делегованих повноважень. Підстава для відмови, передбачена пунктом 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV, охоплює випадки суперечності документів вимоги Конституції та законів України, зокрема Закону № 1644-VII, включаючи санкційні обмеження.
75.          З урахуванням встановлених у справі обставин того, що санкції стосовно ОСОБА_4 набули чинності 19 жовтня 2022 року, будь-які правочини, спрямовані на відчуження активів після цієї дати, є порушенням санкційних обмежень. 
76.          Навіть якщо правочини відбулися раніше, державний реєстратор мав перевірити їх відповідність законодавству України, включаючи Закон № 1644-VII, під час внесення змін до ЄДР.
77.          У сфері публічно-правового регулювання, пов`язаного із застосуванням персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), правомірним є здійснення ретроспективної перевірки реєстраційних дій державного реєстратора, навіть якщо на момент їх вчинення не існувало окремого автоматизованого механізму перевірки санкцій. 
78.          Такий ex post контроль з боку органу, відповідального за дотримання законності у сфері державної реєстрації, є законним засобом захисту публічного порядку, відповідає принципу верховенства права та гарантує, що жодне порушення санкційного режиму не залишиться без належної реакції.
79.          У сучасних умовах воєнного стану запровадження санкцій з метою захисту національної безпеки та публічного порядку не допускає здійснення дій, які, формально ґрунтуючись на документах іноземного походження, проте вчиняються для фактичного відновлення розпорядчого контролю підсанкційної особи над активом, що знаходиться в Україні. 
80.          Зміна кінцевого бенефіціарного власника, що передбачає виключення підсанкційної особи, порушує публічний порядок та суперечить меті санкцій, визначеній статтею 1 Закону        № 1644-VII, - захисту національних інтересів, безпеки та суверенітету України.
81.          Тому дії Мін`юсту, спрямовані на припинення (анулювання) доступу до ЄДР державного реєстратора, який вніс зміни до відомостей про юридичну особу без урахування застосування до кінцевого бенефіціарного власника персональних санкцій, є правомірним і об`єктивно обґрунтованим заходом публічного контролю та формою реалізації конституційного обов`язку держави захищати суверенітет, територіальну цілісність та економічну безпеку (статті 17, 65 Конституції України).
82.          У такому разі інтерес держави як гаранта конституційного порядку та безпеки переважає над приватним інтересом вільного доступу до професійної діяльності у сфері державної реєстрації.
83.          Отже, зміна кінцевого бенефіціарного власника компанії Палп Мілл Холдинг ГмбХ  (Pulp Mill Holding GmbH), зареєстрована в Австрії, не звільняє від необхідності дотримання санкційних обмежень в Україні під час внесення змін до ЄДР, а правочин, спрямований на зміну кінцевих бенефіціарних власників ТОВ "Дніпровторма" та ТОВ "Вторресурси Схід" шляхом виключення ОСОБА_4 , суперечив Закону № 1644-VII і мав бути визнаний нікчемним.
84.          Державний реєстратор ОСОБА_1 27 червня 2023 року провела реєстраційні дії        № 1002241070025052051 та № 1004801070017074342, внісши зміни до ЄДР щодо кінцевих бенефіціарних власників ТОВ "Дніпровторма" та ТОВ "Вторресурси Схід", замінивши ОСОБА_2 (громадянина Республіки Кіпр) на ОСОБА_7 (громадянина Республіки Австрія).
85.          Верховний Суд зазначає, що державний реєстратор не може посилатися на відсутність прямої технічної можливості перевірки застосування до особи санкцій як на обставину, що виключає обов`язок діяти добросовісно та обачно. 
86.          Станом на 27 червня 2023 року Указ Президента України від 19 жовтня 2022 року              № 727/2022, що вводив в дію рішення РНБО України щодо застосування санкцій до ОСОБА_4 , був офіційно оприлюднений. 
87.          Оскільки офіційне оприлюднення забезпечує публічний доступ до змісту нормативного акту, державний реєстратор, перевіряючи документи на наявність підстав для відмови у державній реєстрації відповідно до частини другої статті 6 Закону № 755-IV, мав можливість ознайомитися з цим Указом Президента України та рішенням РНБО України, що є офіційними джерелами інформації. 
88.          Незважаючи на потенційну відсутність уніфікованого санкційного реєстру на той час, на офіційних вебсайтах Президента України та Верховної Ради України були доступні Указ Президента України та рішення РНБО України для перевірки інформації про підсанкційних осіб. Відсутність у всіх реєстрах ідентичних даних (наприклад, по батькові чи РНОКПП для іноземця) не звільняє реєстратора від обов`язку здійснити максимальну перевірку наявної інформації, зіставивши її з відомостями, що містилися у поданих документах та офіційних джерелах. 
89.          За таких обставин, ОСОБА_1 мала правову можливість перевірити наявність санкцій щодо ОСОБА_4 і відмовити у реєстраційній дії на підставі пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV.
90.          Подібний правовий підхід був застосований у пункті 93 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 826/14367/17.
91.          Частина друга статті 6 Закону № 755-IV прямо зобов`язує державного реєстратора використовувати відомості з офіційних джерел. Оскільки станом на 27 червня 2023 року Указ Президента України від 19 жовтня 2022 року № 727/2022 був офіційно оприлюднений, реєстратор мав правову можливість перевірити наявність санкцій щодо ОСОБА_4 через публічні ресурси (зокрема сайт Президента України або Єдиний вебпортал органів влади) і відмовити у реєстраційній дії на підставі пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV.
92.          У контексті обов`язку державного реєстратора відмовити у реєстраційній дії саме факт порушення застосування санкцій є юридично значущим.
93.          Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, сформульованою у пунктах 131- 134 постанови Верховного Суду від 21 червня 2023 року у cправі №  910/2529/22.
94.          Дії ОСОБА_1 з внесення змін до ЄДР були протиправними, що обґрунтовує застосування Мін`юстом до неї заходів реагування на порушення порядку державної реєстрації у вигляді анулювання доступу до ЄДР відповідно до пункту 2 частини другої статті 34-1 Закону       № 755-IV та пункту 16 Порядку № 990.
95.          Рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам статей 2, 242 КАС України, оскільки ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема статей 6, 25, 28, 34-1 Закону № 755-IV, статей 1, 4 Закону № 1644-VII, пункту 11 розділу ІІ Порядку № 359/5. Суди помилково визнали протиправним наказ Мін`юсту від 14 грудня          2023 року № 4283/5, не врахувавши, що:
-          санкції у вигляді блокування активів, застосовані до ОСОБА_4 , унеможливлювали зміну кінцевого бенефіціарного власника ТОВ "Дніпровторма" і ТОВ "Вторресурси Схід", а правочини, спрямовані на обхід санкцій, є нікчемними за статтею 228 ЦК України;
-           ОСОБА_1 порушила вимоги законодавства, не перевіривши застосування до ОСОБА_4 санкцій та внісши зміни до ЄДР, що суперечили Закону № 1644-VII;
-          Мін`юст діяв у межах повноважень, передбачених статтею 34-1 Закону № 755-IV та Порядком № 990, проводячи камеральну перевірку та застосовуючи до ОСОБА_1 заходи реагування на порушення порядку державної реєстрації у вигляді анулювання доступу до ЄДР.
96.          Подібних висновків щодо екстериторіального характеру українських санкцій у вигляді блокування активів та що обхід санкцій, зокрема через зміну кінцевого бенефіціарного власника, є нікчемним через порушення публічного порядку України, дійшов Верховний Суд у постанові від 14 травня 2025 року в аналогічній справі № 320/14459/24, в якій приватний нотаріус оскаржував анулювання йому доступу до ЄДР за результатами камеральної перевірки Мін`юстом законності внесення до ЄДР змін кінцевого бенефіціарного власника української юридичної особи у зв`язку зі зміною  кінцевого бенефіціарного власника особи Палп Мілл Холдинг ГмбХ (Pulp Mill Holding GmbH).
97.          Верховний Суд відхиляє клопотання ОСОБА_1 про закриття провадження у справі, оскільки правові позиції, викладені у постановах Верховного від 30 березня 2023 року у справі    № 910/13/21 та від 21 червня 2023 року у справі № 910/2529/22, на які посилався Мін`юст у касаційній скарзі, стосуються подібних правовідносин, з мотивів, викладених у пунктах 43 та 93 цієї постанови. Водночас Верховний Суд повертає без розгляду Мін`юсту копію листа Антимонопольного комітету України від 13 січня 2025 року № 130-20.2/09-307e, а старшому слідчому в особливо важливих справах Головного слідчого управління Національної поліції України - лист про врахування інформації під час розгляду судової справи, подані на стадії касаційного розгляду справи, оскільки відповідно до статті 341 КАС України не може приймати до розгляду нові докази та переоцінювати обставини справи. 
98. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначає:
-          застосування санкції у вигляді блокування активів поширюється на будь-яке майно (активи), що перебуває у володінні чи розпорядженні підсанкційної особи, незалежно від того, чи знаходиться майно (активи) в Україні;
-          зміни кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, зареєстрованої в Україні чи за кордоном, з підсанкційної особи має ознаки обходу санкції, а правочин, спрямований на обхід санкцій, є нікчемним з підстави порушення публічного порядку України;
-          державний реєстратор має відмовити у проведенні такої реєстрації, оскільки це порушує публічний порядок, навіть якщо факт відчуження активів засвідчений документом іноземної держави та зареєстрований там; реєстрація нового кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи за кордоном не означає автоматичного визнання цього факту в Україні;
-          хоча у статті 28 Закону № 755-IV станом на момент внесення змін до ЄДР не було прямої підстави для відмови у державній реєстрації через застосування санкцій, державний реєстратор мав керуватися підставою "суперечність документів вимогам Конституції та законів України" (пункт 5 частини першої статті 28 Закону № 755-IV), проявивши розумну обачність і перевіривши відомості в державних реєстрах та інших офіційних ресурсах.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
99.          Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
100.          Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
101.          Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
102.          Верховний Суд вважає, що немає потреби направляти справу на новий розгляд відповідно до статті 353 КАС України, оскільки фактичні обставини у справі встановлені  належним чином і не потребують додаткового з`ясування та оцінки доказів.
103.          За таких обстави касаційну скаргу Мін`юсту слід задовольнити, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року скасувати, а у задоволенні позову ОСОБА_1  - відмовити.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити ОСОБА_1 у задоволенні клопотанні про закриття касаційного провадження у справі. 
Повернути без розгляду Міністерству юстиції України та старшому слідчому в особливо важливих справах Головного слідчого управління Національної поліції України  докази, подані на стадії касаційного розгляду справи.
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року у справі              № 160/1038/24 скасувати, ухвалити нове рішення. 
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                 Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                    С.М. Чиркін
                                                                                                    В.М. Шарапа