ОКРЕМА ДУМКА
(збіжна, спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Власова Ю. Л., Короля В. В., Мазура М. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 990/41/24 (провадження № 11-311заі24) за позовом  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним указу в частині, зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2024 року 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.           15 лютого 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору:Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), у якій позивачка просила:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23 грудня 2023 року № 851/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 851/2023; оскаржуваний Указ) в частині введення в дію пункту 14 додатка 1 щодо ОСОБА_1 ;
- зобов`язати відповідача виключити пункт 14 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - рішення РНБО від 23 грудня 2023 року) щодо ОСОБА_1 .
2.           Позов обґрунтовано тим, що застосування до позивачки обмежувальних заходів (санкцій) є протиправним, оскільки вона не здійснювала жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності.
3.           При цьому ані відповідач, ані РНБО, ані СБУ не зазначили фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які могли призвести до ухвалення оскаржуваного Указу.
4.           Інформація, яка міститься в матеріалах кримінального провадження, жодним чином не підтверджує вчинення позивачкою терористичних дій або дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
5.           Отже, на думку позивачки, Указ № 851/2023 є необґрунтованим, не відповідає вимогам правомірності рішення суб`єкта владних повноважень та вимогам законності, принципу пропорційності, позбавляє позивачку права на ефективний судовий захист а також прийнятий з порушенням вимог частини другої статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
6.           Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 20 листопада 2024 року відмовив у задоволенні позову.
7.           Позивачка не погодилася з рішенням суду першої інстанції та подала апеляційну скаргу, в якій просила його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. 
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду, щодо належності позивачки до кола суб`єктів, відносно яких можуть застосовуватися санкції   
8.           Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 27 лютого 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2024 року - без змін.
9.           На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата, зокрема, щодо доводів позивачки про те, що вона [ОСОБА_1] не вчиняла жодних дій, за які можливе застосування санкцій, тому вона не може розглядатися як суб`єкт, до якого можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, зазначила таке.
10.        Закон № 1644-VIІ не дає загального чи спеціального (звуженого) визначення (дефініції) суб`єкта, до якого застосовуються санкції, обмеження, або «того, хто може бути» таким суб`єктом чи «того, до кого можуть застосовуватися» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Цей Закон не описує ознак, умов, виду, структурно-організаційних властивостей тощо, яким має відповідати «той, хто чинить», поводиться (діє якимось певним способом, вдається до певної недозволеної поведінки) супроти ідеї та цінностей української держави, основ її життєдіяльності і буття, якими є національні інтереси та безпека, суверенітет, територіальна цілісність України, права і свободи людини і громадянина.
11.        Преамбулу Закону № 1644-VIІ в площині завдань та його призначення, історичних умов та причин його ухвалення крізь призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, можна і потрібно розуміти так, що в основу поняття «того, хто може бути» суб`єктом чи «того, до кого можуть застосовуватись» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, покладена змістова функціональна характеристика - виконання (чинення) певними особами (фізичними та юридичними) певного роду конкретних дій характерного спрямування (змісту).
12.        Аналіз змісту Закону № 1644-VIІ стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави стверджувати, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Приписи Закону № 1644-VIІ не містять правил, за яких до підсанкційних осіб не можна відносити осіб за іншими критеріями (ознаками), як-от: у разі, коли загрози національним інтересам та національній безпеці будуть створювати не тільки суб`єкти, перелік яких наведений в цьому Законі, але й інші особи (юридичні чи фізичні) за наявності передумов (об`єктивних чинників), які зумовили як видання Закону, так і існування підстав та мети його застосування.
13.        Тобто форми захисту наведених цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки на іноземних та інших суб`єктів, перелічених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VIІ, але й стосовно кожного, чия діяльність загрожуватиме об`єктам, які знаходяться під охоронюваною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб є резиденти, то й вони можуть бути суб`єктами застосування санкційних обмежень.
14.        На переконання Великої Палати, характер діяльності конкретної особи (фізичної чи юридичної), яка може кваліфікуватися як реальний чи потенційний ризик для загальної безпекової ситуації в країні, превалює над ознакою суб`єктності (резидент чи нерезидент) такої особи.  
15.        Як зазначила Велика Палата, в постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вона вже формулювала висновок про те, що визначальним для застосування санкцій є не перелік суб`єктів, а саме певна їх діяльність. Іншими словами, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, зазначена у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а не оцінка його належності до резидентів чи нерезидентів.
16.        Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
17.        На думку Великої Палати, зібрані компетентними органами матеріали давали підстави РНБО ухвалити рішення про застосування санкцій по відношенню до ОСОБА_1 , а Президентові України - ввести це рішення в дію.   
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
18.        Погоджуючись із висновками Великої Палати щодо наявності підстав для застосування санкцій до позивачки як іноземки, не можемо погодитися з тим, що визначальним для застосування санкцій є не перелік суб`єктів,  визначений  у частині другій статті 1 Закону № 1644-VIІ, а саме певна їх діяльність. Іншими словами, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, зазначена у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
19.        Наші міркування ґрунтуються  на такому.
20.        Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1) і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму Закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, і слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.
21.        Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає із самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.
22.        Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 851/2023) визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
23.        Такими суб`єктами є:
- іноземні держави;
- іноземні юридичні особи;
- юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;
- іноземці;
- особи без громадянства;
- суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.
24.        Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб`єкта до переліку.
25.        На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 851/2023), у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
26.        Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються РНБО та вводяться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
27.        Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, ідеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.  
28.        Ще одним підтвердженням наведеного висновку є нещодавнє внесення змін до  Закону № 1644-VII Законом України від 20 листопада 2024 року № 4074-ІХ «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» (далі - Закон № 4074-ІХ). 
29.        Так, Законом 4074-ІХ частина друга статті 1 Закону № 1644-VII була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону». 
30.        При цьому статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України».
31.        Такі зміни зайвий раз свідчать про те, що частина друга статті 1 Закону 
№ 1644-VII містить вичерпний перелік суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані санкції, і цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. В іншому випадку законодавцю не було ніякої необхідності доповнювати цей перелік іншими суб`єктами, а саме  «будь-якими нагородженими особами, яких може бути позбавлено державних нагород», оскільки про дії таких осіб, що можуть бути підставою для застосування санкцій, ідеться в новій редакції статті 3 Закону № 1644-VII, зокрема у її частині четвертій. 
32.        Наведені вище аргументи, на нашу думку, спростовують висновок Великої Палати про те, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме діяльність суб`єкта, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону  № 1644-VII, безвідносно до визначеного у його частині другій статті 1 кола суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
 
Судді                                                                                                           О. В. Кривенда
                                                                                              Ю. Л. Власов
                                                                                              В. В. Король
                                                                                              М. В. Мазур