П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2025 року                                                           
м. Київ
справа № 990/228/23
провадження № 11-316заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В., 
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,Усенко Є. А.
розглянула у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Ільницький Михайло Петрович, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2024 року (судді Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишов О. О., Яковенко М. М.) в адміністративній справі № 990/228/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Служби безпеки України, Ради національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним і скасування указу в частині, 
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог 
1.              У вересні 2023 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. (далітакож відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Служба безпеки України (далі - СБУ), Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), у якій просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 18 березня 2023 року № 163/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 163/2023) в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо нього (пункт 293 додатка 1 до рішення РНБО від 18 березня 2023 року).
2.              На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Указ № 163/2023 в оспорюваній частині та рішення РНБО від 18 березня 2023 року не містять підстав застосування санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII; у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин). 
3.              Позивач переконував, що Указ № 163/2023 в оспорюваній частині та рішення РНБО від 18 березня 2023 року прийняті з порушенням положень Конституції України, законів України та міжнародних нормативно-правових актів і, як наслідок, протиправно порушують та обмежують його конституційні права і свободи, зокрема право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном.
Обставини справи
4.              Листом від 28 лютого 2023 року № 4/251дск СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до вимог 
Закону № 1644-VII до низки осіб, зокрема і до ОСОБА_1 .
Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
5.              Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію. 
6.              Рішенням від 18 березня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» РНБО підтримала внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Цим рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1.
7.              Так, пунктом 293 додатка 1 до рішення РНБО від 18 березня 2023 року до ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ), який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянина російської федерації, застосовано строком на п`ять років такі обмежувальні заходи (санкції): 1) обмеження торговельних операцій (повне припинення); 2) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення); 3) запобігання виведенню капіталів за межі України; 4) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 5) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 6) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 7) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 8) припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами; 9) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України; 10) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 11) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; 12) заборона на набуття у власність земельних ділянок; 13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом (зупинення операцій за рахунками фізичної особи; заборона укладення договорів та вчинення правочинів).
8.              18 березня 2023 рокуна підставі статті 107 Конституції України відповідач видав Указ № 163/2023, яким увів у дію рішення РНБО від 18 березня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». 
9.              Позивач, уважаючи протиправним цей Указ у частині введення в дію пункту 293 додатка 1 до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду із цим позовом. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
10.           Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 листопада 2024 року в задоволенні позову відмовив.
11.           Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1 Закону № 1644-VII, та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 цього Закону. 
12.           У цьому аспекті суд першої інстанції зазначив, що Президент України, видавши Указ № 163/2023, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. Так, за висновком суду першої інстанції, видання 
Указу № 163/2023 є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки. При цьому відповідальність за повноту і достовірність інформації, яку СБУ виклала у пропозиціях щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.РНБО, як наголосив суд першої інстанції, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також за дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII. 
13.           Реагуючи на доводи позивача про порушення Указом № 163/2023 в оспорюваній частині принципу пропорційності, що призводить до необґрунтованого, безпідставного та надмірного обмеження основоположного права позивача на мирне володіння своїм майном та протиправності введення санкцій, суд першої інстанції зазначив, що згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII суб`єктами, які наділені повноваженнями ініціювати питання щодо скасування та внесення змін до санкцій, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України. Оскільки санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій СБУ, то саме ці суб`єкти владних повноважень, за висновком суду першої інстанції, наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни. 
14.           У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 163/2023 відповідач прийняв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством України. Цей Указ відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а отже, підстав для задоволення позову немає. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
15.           Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 ,в інтересах якого діє адвокат Ільницький М. П., подав апеляційну скаргу на це рішення, на обґрунтування якої представник позивача зазначив, що суд першої інстанції ухвалив рішення в умовах неповного з`ясування обставин справи, без наведення належних мотивів відхилення позовних вимог і з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням процесуальних норм.
16.           Так, представник позивача зазначив, зокрема, що суд першої інстанції залишив без належної уваги більшість викладених у позовній заяві доводів щодо порушення права позивача на ефективні заходи правового захисту, змістивши в оскаржуваному рішенні акценти з питання правомірності Указу № 163/2023 в оспорюваній частині на питання правомірності поведінки суб`єктів, які цей Указ не виносили, а лише виступили ініціаторами пропозицій щодо розгляду питання про застосування санкцій до позивача.
На противагу позиції суду першої інстанції про те, що викладені у позовній заяві доводи здебільшого зведені до незабезпечення стосовно позивача ефективного державного управління, скаржник зазначає, що насправді доводи позовної заяви у контексті свавільності правозастосування, до якого вдався відповідач щодо позивача, стосувалися відсутності ефективних засобів адміністративного контролю, інших запобіжників, які б могли запобігти необґрунтованому застосуванню санкцій на прикладі ситуації, яка склалася щодо позивача.
У цьому контексті скаржник також стверджує, що суд першої інстанції, надаючи оцінку спірним правовідносинам, ухилився від дослідження питання дискреції відповідача у питанні введення в дію рішення РНБО.
Як наполягає скаржник, висновки суду першої інстанції в частині відсутності порушеного права позивача саме за наслідком видання відповідачем 
Указу № 163/2023 не ґрунтуються на нормах матеріального права.
17.           Крім того, скаржник уважає, що суд першої інстанції у ході розгляду цієї справи не дотримався принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, оскільки не зіставив позиції позивача та СБУ як ініціатора застосування санкцій до позивача і не вжив заходів щодо їх верифікації та оцінки. На переконання скаржника, з`ясування обставин у справі суд першої інстанції здійснив у звуженому обсязі, не перевіривши дійсності наведених СБУ підстав застосування санкцій до позивача. Зазначає також, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не навів вагомих та доступних мотивів, у чому полягає перевага доказів, наданих СБУ, над доказами, що долучені до матеріалів справи позивачем, а також мотивів відхилення останніх.   
18.           Насамкінець скаржник зазначає про упередженість та небезсторонність головуючого судді у цій справі.
Так, за доводами скаржника, аналіз ухвали суду від 7 листопада 2024 року, яку постановив головуючий суддя О. В. Білоус та якою прийнято до провадження адміністративну справу після ухвалення Великою Палатою Верховного Суду постанови про скасування ухвали щодо залишення позову без розгляду, можна припустити, що головуючий суддя не погодився з мотивами Великої Палати Верховного Суду, за яких постановлена за його участі ухвала від 26 червня 2024 року була скасована, та в позапроцесуальний спосіб висловив своє особисте ставлення до такої позиції суду апеляційної інстанції, а також адміністративної справи в цілому, що однак не є «правовою оцінкою».
У цьому контексті скаржник зазначає, що у стороннього спостерігача може скластися враження, що у зазначеній ухвалі висловлене упереджене ставлення головуючого судді О. В. Білоуса до учасників цієї справи.
На переконання скаржника, такий вчинокголовуючого судді О. В. Білоуса, що не носить процесуального чи правового навантаження, доводить невідповідність як об`єктивного, так і суб`єктивного критеріїв безсторонності суду, що могло мати вплив на ухвалення оскаржуваного рішення.
19.           На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів 
20.           Представники Президента України та СБУ у відзивах на апеляційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2024 року - без змін. 
21.           Так, представник відповідача, зокрема, зазначає, що Указ № 163/2023 в оспорюваній частині Президент України прийняв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію Указом № 163/2023, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII. При цьому умови, за яких передбачається застосування санкцій, відповідають основоположним засадам і цінностям України як суверенної, демократичної, соціальної і правової держави та переслідують легітимну мету.
Представник відповідача також зазначає, що обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VII, не позбавляє його права власності, а лише тимчасово (на чітко визначений строк) обмежує можливість реалізації цього права в Україні. Отже, Президент України, видаючи Указ № 163/2023 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. 
Насамкінець представник відповідача наполягає, що скаржник не довів порушення норм матеріального чи процесуального права в рішенні суду першої інстанції, а також не надав належних та допустимих доказів на підтвердження доводів апеляційної скарги. 
22.           Представник СБУ зазначає, що з метою недопущення заподіяння шкоди національним інтересам та національній безпеці України, а також за результатами здійснення оперативно-розшукової та контррозвідувальної діяльності СБУ підготувала та надіслала РНБО пропозиції щодо застосування санкцій до позивача, за результатом розгляду яких РНБО прийняла рішення про застосування санкцій до позивача.
Підставою для застосування санкцій до позивача слугувала сукупність зібраної та проаналізованої СБУ з різних джерел інформації (яка була підтверджена відповідними документальними доказами) та свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь ОСОБА_1 до(в) діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам. Отже, зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та РНБО в інтересах національної безпеки України. Таким чином, застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання держави у його права в такий спосіб зумовлене передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявленні неправомірні дії ОСОБА_1 .
При цьому представник СБУ наполягає, що механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має призначення та правову природу, які не слід ототожнювати із захистом охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальною відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов`язує підстави для застосування санкцій.
Також представник СБУ зауважує, що порядок прийняття рішень про застосування санкцій унормовано законодавством, але саме прийняття та обґрунтування рішень про наявність у діях окремих суб`єктів, зокрема, реальних та потенційних загроз національним інтересам враховує значну кількість обставин зі здійсненням їх критичного оцінювання. Застосування санкцій випливає із компетенції РНБО, яка наділена дискреційними повноваженнями у відповідних сферах, що означає можливість вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд.
Представник СБУ наполягає, що Президент України, приймаючи Указ № 163/2023 в оспорюваній частині, діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між 
будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Оцінка вищезазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставою для застосування санкцій. 
За доводами представника СБУ, втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Відтак представник СБУ вважає, що суд першої інстанції, дослідивши всі докази у справі, з дотриманням норм матеріального та процесуального права прийняв законне рішення.
Рух апеляційної скарги
23.           Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 січня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Ільницький М. П., на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2024 року, а ухвалою від 20 лютого 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами на 20 березня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
24.           У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним і скасування Указу № 163/2023 у частині введення в дію пункту 293 додатка 1 до рішення РНБО від 18 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким до нього застосовано обмежувальні заходи (санкції).
25.           Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26.           За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
27.           Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28.           Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29.           Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
30.           Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
31.           За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
32.           Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
33.           Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
34.           Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
35.           На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
36.           Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
37.           Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР). 
38.           За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
39.           Згідно з преамбулою Закону № 1644-VII Верховна Рада України прийняла цей Закон, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні й потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
40.           Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). 
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
41.           Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
42.           У статті 4 Закону № 1644-VII передбачені види санкцій, серед переліку яких до позивача застосовані такі: 
- обмеження торговельних операцій (повне припинення); 
- обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення); 
- запобігання виведенню капіталів за межі України; 
- зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 
- анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 
- заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 
- заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
- припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами; 
- відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України; 
- анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 
- позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; 
- заборона на набуття у власність земельних ділянок; 
- інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим законом (зупинення операцій за рахунками фізичної особи; заборона укладення договорів та вчинення правочинів). 
43.           Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
44.           Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 
Закону № 1644-VII).
45.           Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
46.           Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який установлює (запроваджує) низку обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (зокрема, право власності), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в гарантовані Конституцією України права особи, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і дотримання принципів правової держави, прав і свобод людини і громадянина.
У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
47.           За обставинами цієї справи, 18 березня 2023 року відповідач видав 
Указ № 163/2023, яким увів у дію рішення РНБО від 18 березня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію СБУ про застосування до ОСОБА_1 санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.
48.           Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
49.           Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для застосування санкцій стосовно ОСОБА_1 з таких міркувань.
50.           Велика Палата Верховного Суду вважає, що преамбулу Закону № 1644-VII в площині завдань та його призначення, історичних умов та причин його ухвалення крізь призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, можна і потрібно розуміти так, що в основу поняття «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватись» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, покладена змістова функціональна характеристика - виконання (чинення) певними особами (фізичними та юридичними) певного роду конкретних дій характерного спрямування (змісту).
51.           У цьому аспекті необхідно враховувати, що Законом № 1644-VII, як про це вже наголошувала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.
52.           Санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб`єкта, котрий їх здійснив, у більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальну цілісність, чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов`язує підстави для застосування санкцій.
53.           Інакше кажучи, передбачені Законом № 1644-VIІ санкції не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції впроваджуваних державою обмежувальних (превентивних / стримувальних) заходів (зокрема, економічного характеру) щодо суб`єктів правовідносин, дії яких створюють реальні та/або потенційні загрози для людини і громадянина, суспільства та держави. Так, підставами для застосування цих обмежувальних заходів можуть стати дії особи, які викликають у відповідних органів влади об`єктивні підозри щодо їх негативного впливу на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, зокрема, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
54.           У постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
55.           За встановленими обставинами справи, підставами для застосування санкцій до позивача слугувала зібрана та проаналізована СБУ з різних джерел інформація (була підтверджена відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь апелянта до діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
56.           Разом з тим Велика Палата Верховного Суду наголошує, що оцінка факторів ризиків, які становлять загрозу державності, фокусується не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості / імовірності причетності певної особи до дій, які в розумінні частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставою для застосування санкцій.
57.           Оцінюючи дотримання меж дискреційних повноважень РНБО та Президента України під час перевірки наявності підстав застосування до позивача санкцій, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
58.           Згідно з Рекомендацією № R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи 
державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року як дискреційне потрібно розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
59.           Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовими гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями: дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою; ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
60.           У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 8 червня 2016 року             № 3-рп/2016 йдеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.
61.           За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
62.           Висновки Конституційного Суду України базуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
63.           У цьому аспекті доцільно нагадати, що в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що з урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.
64.           До того ж згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
65.           Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.
66.           Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.
67.           Велика Палата Верховного Суду наголошує, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, а також досягнення мети застосування цих заходів перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
68.           Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
69.           Дотримуючись положень конституційного принципу «розподілу влади», який не передбачає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає у гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Разом з тим Указ № 163/2023 є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до 
Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.
70.           Отже, при розгляді справ про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про застосування обмежувальних заходів суд може лише перевірити дотримання меж відповідної дискреції, а також процедури введення санкцій.
71.           У контексті доводів апеляційної скарги слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
72.           При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].
73.           Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
74.           Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).
75.           У ході судового розгляду цієї справи СБУ надала суду документи, які містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування» і підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ та прийняття рішення РНБО про застосування санкцій до ОСОБА_1 . 
76.           У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - 
Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. 
77.           Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
78.           За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.
79.           Велика Палата Верховного Суду зазначає, що при оцінці оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень на предмет його правомірності неправильним є ототожнення зібраної компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.
80.           Установлені СБУ обставини, що могли свідчити про причетність позивача до діяльності, що становила реальні або потенційні загрози національним інтересам, очевидно потребували відповідного невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, а також запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VIІ зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій.
81.           Президент України своєю чергою в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і виснував про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.
82.           Таким чином, ознак порушення меж дискреції Президента України при виданні 
Указу № 163/2023 в оспорюваній частині Велика Палата Верховного Суду не встановила.
83.           На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду констатує, що при виданні Указу № 163/2023 в оспорюваній частині Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізувавши їх у спосіб, передбачений законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
84.           Наявні в матеріалах справи докази з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами, передбаченими статтею 3 Закону № 1644-VII, для застосування санкцій до позивача. 
85.           Таким чином, твердження апелянта про те, що Указ № 163/2023 в оспорюваній частині не ґрунтується на нормах матеріального права, не відповідає встановленим обставинам справи.
86.           Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
87.           Такі санкції кожна держава може вводити самостійно, за власним переконанням, яке від її імені оформлюється рішенням уповноваженого державного органу.
88.           За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції. Іншими словами, у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та оцінити пропорційність втручання у право на мирне володіння майном.
89.           Велика Палата Верховного Суду погоджується з мотивами суду першої інстанції щодо відхилення аргументів позивача про недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 163/2023 санкцій до нього.
90.           У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.
91.           Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East / West Alliance Limited» проти України», параграфи 166-168).
92.           Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
93.           Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
94.           Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
95.           У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
96.           Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, безумовно, є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
97.           Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
98.           Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 163/2023.
99.           Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України. 
100.       Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апелянта щодо можливих процедурних порушень при виданні Указу № 163/2023 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи.
101.       Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 163/2023 в оспорюваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
102.       Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
103.       Доводи апеляційної скарги щодо упередженості та небезсторонності судді Білоуса О. В. Велика Палата Верховного Суду відхиляє з таких міркувань.
104.       Стаття 36 КАС України визначає підстави для відводу (самовідводу) судді. Зокрема, за змістом пункту 4 частини першої цієї статті суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і підлягає відводу (самовідводу) за наявності обставин, які викликають сумнів у неупередженості або об`єктивності судді.
105.       Статтею 37 КАС України передбачено недопустимість повторної участі судді в розгляді адміністративної справи. 
106.       Згідно з частинами першою та другою статті 39 КАС України за наявності підстав, зазначених у статтях 36-38 цього Кодексу, суддя, секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач зобов`язані заявити самовідвід.
За цими самими підставами їм може бути заявлено відвід учасниками справи.
107.       Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що учасник справи та його представник може мати сумніви в неупередженості або об`єктивності суддів. Він вправі висловлювати ці сумніви у поданій до суду заяві про відвід.
108.       Отже, позивач та його представник за наявності підстав, визначених статтею 36 КАС України, мали можливість заявити відвід головуючому судді у справі. Однак дослідженням матеріалів справи встановлено, що позивач та його представник не скористалися гарантованим статтею 39 КАС України правом заявити відвід судді Білоусу О. В. та не висловили застережень, які б вимагали вирішити питання про відвід будь-кого з членів колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, які розглядали цю справу.
109.       При цьому посилання скаржника на зміст ухвали суду від 7 листопада 2024 року за правилами статей 36, 37 КАС України не є підставою для відводу (самовідводу) судді.
110.       Отже, є безпідставними та необґрунтованими твердження скаржника про упередженість та небезсторонність головуючого судді у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Білоуса О. В.
111.       Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання представника позивача на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
112.       Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
113.       На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
114.       Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
115.       Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
116.       Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Пункти 4, 5 мотивувальної частини цієї постанови містять службову інформацію.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Ільницький Михайло Петрович, залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2024 року у справі № 990/228/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Служби безпеки України, Ради національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 18 березня 2023 року № 163/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | Н. В. Шевцова
Судді: | О. О. Банасько | | О. В. Кривенда
| О. Л. Булейко | | М. В. Мазур
| Ю. Л. Власов | | К. М. Пільков
| І. А. Воробйова | | С. О. Погрібний
| О. А. Губська | | О. В. Ступак
| Ж. М. Єленіна | | І. В. Ткач
| Л. Ю. Кишакевич | | О. С. Ткачук
| В. В. Король | | В. Ю. Уркевич
| С. І. Кравченко | | Є. А. Усенко