ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

22 квітня 2025 року 	м. Дніпро	справа № 160/25282/24	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Громадської спілки «АСОЦІАЦІЯ ПРОМИСЛОВЦІВ, ПІДПРИЄМЦІВ ТА ПРОФСПІЛОК КРИВОГО РОГУ»
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року (суддя Дєєв М.В) 
у справі № 160/25282/24
за позовом Громадської спілки «АСОЦІАЦІЯ ПРОМИСЛОВЦІВ, ПІДПРИЄМЦІВ ТА ПРОФСПІЛОК КРИВОГО РОГУ»
до Криворізької міської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО» імені Ю.М. Білоконя,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача – ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання протиправним рішення, - 

ВСТАНОВИВ:

Громадська спілка «АСОЦІАЦІЯ ПРОМИСЛОВЦІВ, ПІДПРИЄМЦІВ ТА ПРОФСПІЛОК КРИВОГО РОГУ» звернулась до суду з адміністративним позовом до Криворізької міської ради, в якому просила визнати незаконним (протиправним та нечинним) з моменту прийняття рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу».
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням процедури прийняття оскаржуваного рішення як регуляторного акту. Позивач зазначає, що члени громадської спілки направляли до відповідача звернення із зауваженнями та пропозиціями щодо проекту рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки міста Кривого Рогу просили проведення повторної експертизи  технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. Проте рішення №523 від 26.05.2021 прийнято міською радою без дотримання обов`язкових вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо належного врахування думки осіб, чиї інтереси зачіпає проект регуляторного акту. Також позивач посилається на недоліки висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24.12.2020 та недоліки при розробці технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу. 
За клопотаннями відповідача судом першої інстанції залучено до участі у справі треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради (ухвала від 23.10.2024); Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО» імені Ю.М. Білоконя (протокольна ухвала від 05.12.2024).
За заявами фізичних осіб ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 судом першої інстанції залучено до участі у справі вказані фізичні особи як треті особи, які не заявляють само стійних вимог на предмет спору, на стороні позивача (ухвала від 13.01.2025, протокольна ухвала від 21.01.2025, ухвала від 05.02.2025, відповідно). 
09.01.2025 протокольною ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання позивача про залучення співвідповідачів по справі, а саме: -   Приватне акціонерне товариство «ЦЕНТРАЛЬНИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ»; - Акціонерне товариство «ПІВДЕННИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ»; - Приватне акціонерне товариство «ПІВНІЧНИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ»; - Публічне акціонерне товариство «АРСЕЛОРМІТТАЛ КРИВИЙ РІГ»; - Приватне акціонерне товариство «ІНГУЛЕЦЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ»; - Акціонерне товариство «КРИВОРІЗЬКИЙ ЗАЛІЗОРУДНИЙ КОМБІНАТ»; - Приватне акціонерне товариство «КРИВОРІЗЬКИЙ ЗАВОД ГІРНИЧОГО ОБЛАДНАННЯ», оскільки зазначені співвідповідачі не є суб`єктами владних повноважень та не виконують владних управлінських функцій.   
18.02.2025 на стадії підготовчого провадження Громадська спілка подала до Дніпропетровського окружного адміністративного суду уточнену позовну заяву, в якій просила:
- визнати незаконним (протиправним та нечинним) з моменту прийняття рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу»;
- за результатами розгляду справи зобов`язати відповідача, як суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії із метою відновлення прав, свобод та інтересів членів Громадської спілки, за захистом яких звернулись до суду шляхом перерахунку (анулювання, скасування, тощо) будь-якої заборгованості із плати за землю (орендна плата, земельний податок, безпідставно збережені кошти, неустойка, штраф, пеня, тощо) за весь період дії (чинності) незаконного і протиправного рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу»;
- за результатами розгляду справи зобов`язати відповідача, як суб`єкта владних повноважень, вчинити необхідні дії щодо нарахування підприємствам ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ЦЕНТРАЛЬНИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (код: 00190977), АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ПІВДЕННИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (код: 00191000), ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ПІВНІЧНИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (код:00191023), ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «ІНГУЛЕЦЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (код: 00190905), ПУБЛІЧНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «АРСЕЛОРМІТТАЛ КРИВИЙ РІГ» (код: 24432974), заборгованості із плати за землю (скорегувати її у бік збільшення) з урахуванням встановлених у рамках даної справи обставин справи та звернутись в установленому законодавством порядку до суду про її стягнення, тощо, за весь період дії (чинності) незаконного і протиправного рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу».
Окрім наведеного в позовній заяві обґрунтування позовних вимог, позивач в уточненій позовній заяві посилається на ч.3 ст.245 КАС України, вважає, що  вимоги про визнання незаконним (протиправним та нечинним) з моменту прийняття рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» можуть бути недостатніми для належного та ефективного захисту законних прав та інтересів членів Спілки та їх повного відновлення, оскільки на підставі оскаржуваного рішення відповідача землекористувачам, які є членами Громадської спілки нараховувалась заборгованість із плати за землю. А у відношенні зазначених позивачем членів Спілки така заборгованість стягнута в судовому порядку. Тому позивач, посилаючись  на правову позицію Верховного Суду з питань пред`явлення похідних вимог, вказує, що відповідач, з метою поновлення порушених прав членів Спілки, на яких розповсюджувало свою дію оскаржуване рішенні відповідача, повинен зменшити (скасувати, анулювати, тощо) таку заборгованість. 
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача нарахувати підприємствам гірничо-металургійного комплексу заборгованість із плати за землю (скоригувати її у бік збільшення) з урахуванням встановлених у рамках даної справи обставин та звернутись в установленому законодавством порядку до суду про її стягнення, тощо, за весь період дії (чинності) рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021, позивач посилається на те, що нормативна грошова оцінка земель розроблена з грубим порушенням, які істотно зменшують для таких підприємств податкове навантаження із плати за землю.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року уточнений адміністративний позов повернуто без прийняття до розгляду.
Суд виходив з того, що в уточненому адміністративному позові позивач фактично змінює не лише предмет позову, а й його підстави (сформувавши новий/додатковий самостійний предмет і підстави) та визначив новий суб`єктний склад, зокрема визначаючи нових відповідачів у справі, та доповнив позов новими обставинами. Стосовно визначених позивачем в якості других відповідачів підприємств  гірничо-металургійного комплексу суд вказав, що ці співвідповідачі не є суб`єктами владних повноважень та не виконують владних управлінських функцій .
Також, суд встановив, що позивачем в уточненій позовній заяві визначено додатковою вимогою вимогу із посиланням у якості підстави на вимоги ч.3 ст.245 КАС України, при цьому із формулюванням вимоги зобов`язального характеру щодо неконкретизованого кола осіб, за захистом яких звернувся позивач із цим позовом, частково має характер правовідносин, що не входить до предмету первісного спору, при цьому суд зазначив, що може застосувати положення вимог ч.3 ст.245 КАС України під час ухвалення рішення по суті даного спору, з урахуванням встановлених під час розгляду обставин, у зв`язку з чим заява в частині застосування вказаних вимог КАС України під час ухвалення рішення не є вимогою у розумінні уточнення позову, у зв`язку з чим окремо прийняттю до провадження не підлягає.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, порушення права позивача на доступ до правосуддя, просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.02.2025 по справі №160/25282/24, справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання щодо прийняття до розгляду уточненого адміністративного позову.
Скаржник зауважує, що серед підстав первинного позову позивачем визначено незаконність технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу і в уточненій позовній вимогі позивач більш деталізував (мотивував) позовну вимогу, на підтвердження чого надав додаткові документи, а не одночасно змінив підстави та предмет позову, про що вказав суд першої інстанції. Усі обставини і підстави первісного позову залишились незмінним в уточненому позові. 
Стосовно висновків суду відносно того, що позивач визначив новий суб`єктний склад та заявив нові позовні вимоги, позивач зауважив, що додаткових позовних вимог заявлено не було, а вимоги у пунктах 3 та 4 уточненого позову викладено з урахуванням ч. 3 ст. 245 КАС України  як такі, що направлені на спонукання суду застосовувати власні дискреційні повноваження, адже, у разі скасування нормативно-правового акту суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. 
Щодо посилання суду на те, що процесуальним законом не передбачено права позивача на подання адміністративного позову в уточненій редакції, позивач зауважує, що позивач шляхом подання уточненого позову від 17.02.2025 фактично подав в одному документі заяву про зміну предмету спору (не змінюючи підстав позову), заяву про залучення співвідповідачів (з новим обґрунтуванням), клопотання про залучення третьої особи, клопотання про долучення доказів, тощо.
В судовому засіданні представники позивача підтримали доводи, викладені в апеляційній скарзі.
Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про час і місце судового засідання відповідач повідомлений судом належним чином. Відповідачем подано письмове клопотання про проведення судового засідання без участі його представника.
Відповідач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити ухвалу суду першої інстанції без змін як законну та обґрунтовану. Відповідач зазначає, що в уточненій позовній заяві позивачем додано дві позовні вимоги, не охоплені позовною заявою. Окрім зміни предмету позову, має місце і повторна під час вирішення спору зміна підстав позову, зокрема, в частині здійснення перерахунку заборгованості членам Громадської спілки, надання нібито незаконних пільг деяким суб`єктам господарювання та зменшення їх податкового навантаження. Посилаючись на висновки Верховного Суду, відповідач вказав про порушення позивачем вимог ч.1 ст.47 КАС України.  Також відповідач вважає некоректним посилання позивача на ч.3 ст.245 КАС України, адже ця норма регламентує повноваження суду при вирішенні справи. 
Стосовно залучення в якості співвідповідачів зазначених позивачем підприємств відповідач вказує про недотримання позивачем приписів ст.46 КАС України, звертає увагу, що в рамках даного спору жодних вимог до товариств заявлено на було. Також відповідач наголошує на порушенні позивачем порядку подання доказів, які є додатками до уточненої позовної заяви, оскільки поданими позивачем додатковими доказами позивач доводить обставини, викладені саме в первісному позові і які не стосуються нових підстав, викладених в уточненому позові. 
Інші учасники справи (треті особи, їх представники) в судове засідання не з`явились, про час і місце судового засідання означені особи повідомлені судом належним чином. 
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Частиною третьою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Відповідно до ч. 1 ст. 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
Верховний Суд у своїх постановах неодноразово зазначав, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається із двох елементів: предмета і підстави позову.
Під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Під підставами позову слід розуміти обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги. 
Обставинами можуть бути лише юридичні факти матеріально-правового характеру, тобто такі факти, які тягнуть певні правові наслідки: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Юридичні факти матеріально-правового характеру, які визначені як підстави позову, свідчать про те, що існують правовідносини і що внаслідок певних дій ці відносини стали спірними.
Зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується вимога позивача. Одночасна зміна предмета і підстав позову не допускається. 
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №916/1764/17, від 22.01.2020 у справі №210/2289/17, від 30.01.2020 у справі №817/831/18 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі №924/1473/15, від 01.02.2021 у справі №2а-3025/11/0970.
Доповнення позовних вимог новими відбувається шляхом зміни предмету позову, а не через збільшення розміру позовних вимог.
При цьому, враховуючи, що під зміною предмету позову розуміється заявлення інших вимог замість раніше визначених при збереженні раніше існуючих підстав позову, вважається, що заявлення нових (додаткових) вимог, обґрунтованих іншими обставинами, не є зміною предмету позову, а є заявленням нових вимог, що не допускається за правилами ст. 47 КАС України, оскільки при одночасній зміні і предмета і підстав позову фактично виникає нова матеріально-правова вимога позивача, що за своєю правовою природою є новим позовом. 
Відтак, подання відповідної заяви не повинно призводити до заявлення по суті нового адміністративного позову.
Суд апеляційної інстанції вважає прийнятним посилання суду першої інстанції на постанову Верховного Суд від 22.01.2020 у справі №826/19197/16, в якій Верховний Суд підкреслив, що зміна предмета позову або підстав позову може відбуватися лише у межах спірних правовідносин. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається. Наслідком розгляду заяви, зміст якої свідчить про одночасну зміну предмета і підстав позову є повернення такої заяви та розгляд раніше заявлених позовних вимог, якщо позивач не відмовляється від позову. Водночас у таких випадках позивач не позбавлений права звернутися з новим окремим позовом у загальному порядку.
Також суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції, що процесуальним законом не передбачено права позивача на подання адміністративного позову в уточненій редакції. 
Позиція суду першої інстанції з цього приводу відповідає висновкам  Верховного Суду у постанові від 01.11.2021 у справі № 405/3360/17, що у разі надходження до суду такої заяви (клопотання) суд, виходячи з її змісту, а також змісту раніше поданої позовної заяви та конкретних обставин справи, повинен розцінювати її як: подання іншого (ще одного) позову; збільшення або зменшення розміру позовних вимог; об`єднання позовних вимог; зміну предмета або підстав позову. 
Суд першої інстанції, виходячи зі змісту поданої позивачем заяви та конкретних обставин справи, зазначив, що подаючи уточнену позовну заяву, позивач визначив новий суб`єктний склад та заявив нові позовні вимоги.
Враховуючи  визначений позивачем предмет спору у позовній заяві про визнання незаконним (протиправним та нечинним) рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу», суд апеляційної інстанції вважає правильним висновок суду першої інстанції, що подана позивачем заява про уточнення позовних вимог свідчить, що позивачем, окрім «первісної» позовної вимоги фактично заявлено нові позовні вимоги, в томі числі, із зазначенням нових співвідповідачів та нових підстав позову.
Так, заява позивача про уточнення позовних вимог фактично містить нові позовні вимоги, що характеризуються самостійними предметами спору та правовими підставами для звернення до суду, що, як правильно вказав суд першої інстанції, вказує на одночасну зміну предмета та підстав позову, що процесуальним законом не допускається.
Крім того, суд враховує, що згідно із ч.1 ст. 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
Право позивача заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою, передбачено також частиною 1 статті 21 КАС України.
Зі змісту наведених процесуальних норм вбачається, що об`єднання в одній позовній заяві декількох вимог допускається за умови пов`язаності їх між собою підставами виникнення або поданими доказами, а також основних і похідних вимог.
Відповідно до п.23 ч.1 ст.4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).
За правовою позицією Верховного Суду у постанові від 13.04.2022 у справі № 640/23353/21 у випадку пред`явлення позивачем в одній позовній заяві кількох вимог, що становлять предмет адміністративного позову, вказані вимоги мають виникати з однакових юридичних фактів, тобто мати єдині підстави позову, оскільки в протилежному випадку виникають різні адміністративні позови, які підлягають розгляду в окремих самостійних провадженнях.
В даному випадку суд апеляційної інстанції бере до уваги правову природу прийнятого відповідачем рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу та повноваження, надані міській раді чинним законодавством як суб`єкту владних повноважень, у зв`язку з чим дійшов висновку про відсутність правових підстав вважати, що викладені в уточненій позовній заяві вимоги про зобов`язання відповідача вчинити дії є похідними від заявленої в позовній заяві вимоги про оскарження рішення Криворізької міської ради №523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» в розумінні п.23 ч.1 ст.4 КАС України.
З приводу посилання позивача на положення ч.3 ст.245 КАС України суд першої інстанції слушно зауважив, що він може застосувати положення вимог ч.3 ст.245 КАС України під час ухвалення рішення по суті даного спору, з урахуванням встановлених під час розгляду обставин, у зв`язку з чим заява в частині застосування вказаних вимог Кодексу адміністративного кодексу України під час ухвалення рішення не є вимогою у розумінні уточнення позову, з чим суд апеляційної інстанції погоджується. 
Підсумовуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що подана позивачем уточнена позовна заява за своєю суттю не узгоджується з приписами Кодексу адміністративного судочинства України, тому суд першої інстанції правомірно  повернув її без прийняття до розгляду.
Посилання позивача на повернення судом першої інстанції разом із відмовою у прийнятті уточненого позову поданих позивачем додаткових доказів суд вважає таким, що не впливає на правомірність постановленої судом першої інстанції оскаржуваної ухвали, не є підставою для її скасування.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.  
Передбачені ст. 316 КАС України підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги відсутні.
Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Громадської спілки «АСОЦІАЦІЯ ПРОМИСЛОВЦІВ, ПІДПРИЄМЦІВ ТА ПРОФСПІЛОК КРИВОГО РОГУ» залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року у справі № 160/25282/24 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
    
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко