ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду 
Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Шевцової Н. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2025 року
(справа № 335/6977/22, провадження № 14-87цс24)
Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата)22 січня2025 рокурозглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту патрульної поліції на постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня                        2023 року. 
За наслідками розгляду оскарженого судового рішення, Великою Палатою було винесено постанову від 22 січня 2025 року № 335/6977/22, якою касаційну скаргу Департаменту патрульної поліції задоволено, а рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року скасовано, ухвалено нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, відмовлено.
Так, рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від                          14 грудня 2022 року позов  ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності задоволено частково. Стягнено з держави Україна за рахунок Державного бюджету України на користь ОСОБА_1                     5 000 грн в рахунок компенсації моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Стягнено з держави Україна за рахунок Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 судові витрати на правову допомогу в розмірі 1 166,00 грн. 
Свої висновки суд першої інстанції обґрунтовував тим, що закриття справи про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу такого порушення підтверджує незаконність складення працівниками патрульної поліції протоколу про адміністративне правопорушення, що презюмує завдання позивачу моральної шкоди. Департамент патрульної поліції не є органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування, у зв`язку з чим немає підстав для застосування до спірних правовідносин статті 1176 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) та Закону України від 01 грудня 1994 року №266/94-ВР «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» (далі - Закон № 266/94-ВР).
Надалі, постановою Запорізького апеляційного суду від 27 березня                         2023 року задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 та частково задоволено апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції, скасовано рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та ухвалено нову постанову. Позов ОСОБА_1 задоволено повністю, стягнуто з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 на відшкодування моральної шкоди 42 880 грн та на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу 10 000 грн.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовував своє рішення тим, що, оскільки справу про адміністративне правопорушення закрито, позивач має право на відшкодування моральної шкоди. Водночас, визначаючи розмір відшкодування, суд першої інстанції не врахував встановлені Законом № 266/94-ВР розмір і порядок такого відшкодування. З урахуванням того, що ОСОБА_1 притягався до адміністративної відповідальності протягом 6 місяців і 12 днів, апеляційний суд виснував, що згідно зі статтею 13 Закону № 266/94-ВР мінімальний розмір відшкодування моральної шкоди, гарантований державою, складає 42 880 грн та підлягає стягненню з відповідача. 
Не погодившись з прийнятим рішенням, у липні 2023 року Департамент патрульної поліції звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Запорізького апеляційного суду від  27 березня 2023 року, в якій просив її скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою від 22 травня 2024 року колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) передала цю справу на розгляд Великої Палати, оскільки вважала, що існує виключна правова проблема та для забезпечення розумної передбачуваності судових рішень є очевидна потреба у формуванні єдиної правозастосовної практики у справах за позовом фізичної особи про відшкодуванням моральної шкоди, завданої діями працівників патрульної поліції при складанні протоколу у разі закриття справи про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення.
22 січня2025 рокуВелика Плата, розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту патрульної поліції на постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року, дійшла наступних висновків з якими ми обґрунтовано не погоджуємось.
Зокрема, Велика Палата виснувала, що для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди обов`язковою є наявність трьох елементів (умов): неправомірний характер  дії (бездіяльності) цього органу (посадових або службових осіб), наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями (бездіяльністю) і заподіяною шкодою. Водночас наявність вини посадових осіб органів державної влади не є обов`язковою умовою такого виду відповідальності. Тягар доведення наявності зазначених трьох умов покладається на позивача, який звернувся до суду з позовом про відшкодування шкоди на підставі статей 1173,                 1174 ЦК.
Встановлення протиправності у діях працівника патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення є обов`язковою умовою для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди.
Відповідність протоколу про адміністративне правопорушення (за формою чи змістом) вимогам закону, складення такого протоколу уповноваженою особою, а також правомірність інших дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення може бути встановлено судом у справі про адміністративне правопорушення.
У разі відповідності протоколу про адміністративне правопорушення вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу всіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень факт закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу. 
При невстановленні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення невідповідності дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції щодо складання протоколу, які мали наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення, дії патрульного поліцейського щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі подальшого закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення можуть бути підставою для відшкодування шкоди державою лише у тому випадку, якщо закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося через очевидну невідповідність протоколу вимогам закону або внаслідок інших протиправних дій працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, або які мають ознаки свавільності.
З огляду на приписи Закону України «Про Національну поліцію», Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» патрульна поліція не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, тому на правовідносини щодо складання протоколів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, не поширюються правила 
статті 1176 ЦК та Закону № 266/94-ВР.
Втім, ми категорично не погоджуємось з висновком Великої Палати, про те що  закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу. 
Вважаємо, що здійснення провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, яка у подальшому закрито судом за відсутності події і складу адміністративного правопорушення (реабілітуюча підстава), свідчить про неправомірність дій посадових осіб підрозділу поліції, які ініціювали та здійснили вказане провадження (складання протоколу, отримання пояснень та інше), що є підставою для відшкодування моральної шкоди з огляду на таке.
Так, наказом Міністерства Внутрішніх справ України від 07 листопада 2015 року                   № 1395 затверджено Інструкцію з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі (далі - Інструкція). 
Особливості оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 124 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), визначені у розділі ІХ Інструкції. 
У разі порушення учасниками дорожнього руху правил дорожнього руху, що спричинило пошкодження транспортних засобів, вантажу, автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, дорожніх споруд чи іншого майна, на місці ДТП складається протокол про адміністративне правопорушення стосовно цих осіб, до якого додаються: 1) схема місця ДТП (додаток 8), яку підписують учасники ДТП та поліцейський; 2) пояснення учасників пригоди та свідків (у разі їх наявності); 3) показання технічних приладів (у разі їх наявності); 4) показання засобів фото- та/або відеоспостереження (у разі їх наявності); 5) інші матеріали, які необхідні для прийняття рішення у справі.
У випадках, коли для прийняття об`єктивного рішення виникає необхідність для отримання додаткових даних, поліцейський, який оформлює матеріали ДТП, протягом доби передає оформлені матеріали ДТП для подальшого розгляду уповноваженій особі підрозділу поліції, на території обслуговування якого сталася пригода.
Уповноважена особа підрозділу поліції під час розгляду матеріалів ДТП повинен(на) в найкоротший строк, але не більше одного місяця з дати вчинення ДТП, встановити всі обставини її скоєння, вжити інших заходів щодо об`єктивного визначення особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, передбачене статтею 124 КУпАП, скласти відносно такої особи протокол про адміністративне правопорушення та в п`ятиденний строк надіслати його до відповідного суду (пункти 1, 6, 7 Розділу ІХ Інструкції). 
Статтею 254 КУпАП передбачено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол не складається у випадках, передбачених статтею 258 цього Кодексу.
Згідно зі ст. 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються зокрема відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання. При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються його права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі».
З огляду на наведене вважаємо неправильним твердження Великої Палати, що до повноважень патрульного поліцейського не належить встановлення та остаточна оцінка всіх обставин, які зафіксовані у протоколі. 
Виходячи з системного аналізу КУпАП та Інструкції, вважаємо, що саме на уповноважену особу підрозділу поліції під час розгляду матеріалів ДТП покладено обов`язок встановити всі обставини її скоєння, вжити заходів щодо об`єктивного визначення особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, скласти відносно такої особи протокол про адміністративне правопорушення та надіслати його до суду. 
Крім того, також ми категорично не погоджуємось із твердженням Великої Палати, що дії патрульного поліцейського зі складання протоколу про адміністративне правопорушення не породжують правових наслідків для особи, щодо якої складено такий протокол, крім тих, що пов`язані з розглядом такого протоколу судом.
Натомість вважаємо, що протокол є процесуальним документом, який у свою чергу і породжує певні процесуальні правові наслідки для особи. Така особа, набуває статусу особи, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення у справі про адміністративне правопорушення і перебуває в цьому статусі від дати складання відповідного протоколу до моменту остаточного судового рішення про закриття відносно нього справи про адміністративне правопорушення. 
Так, під час провадження у справах про адміністративне правопорушення відносно особи можуть бути застосовані заходи забезпечення провадження, передбачені Главою 20 КУпАП, які у свою чергу тягнуть за собою обмеження певних прав такої особи. 
Отже, можна дійти висновку, що обмеження певних прав особи розпочинається саме з моменту складання протоколу та його пред`явлення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. 
Зважаючи на те, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за відсутності події і складу адміністративного правопорушення (пункту 1 частини першої статті 247 КУпАП),  за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення у разі відсутності події і складу адміністративного правопорушення компетентний орган має прийняти рішення про закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення. 
На наше переконання, здійснення провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, яка у подальшому закрита судом за відсутності події і складу адміністративного правопорушення (реабілітуюча підстава), свідчить про неправомірність дій посадових осіб підрозділу поліції, які ініціювали та здійснили вказане провадження (складання протоколу, отримання пояснень та інше), що є підставою для відшкодування моральної шкоди, оскільки такими діями особі, щодо якої здійснювалося провадження у справі про адміністративне правопорушення, може бути завдана така шкода, а закриття справи свідчить про те, що провадження щодо особи здійснювалось незаконно, отже відшкодування має здійснюватись незалежно від вини. Вважаємо, що у такому випадку особа була вимушена тривалий час здійснювати захист від адміністративного звинувачення, оплачувати витрати на правничу допомогу, наймаючи адвоката, перебувати у невизначеному правовому статусі, у тому числі щодо цивільно-правових наслідків ДТП, які залежать від винуватості того чи іншого учасника цієї події, тощо. 
Крім того, звертаємо увагу, що наші вмотивовані твердження узгоджується з висновками, викладеними у постанові об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 10 жовтня 2019 року (справа № 569/1799/16), відповідно до яких відшкодування моральної шкоди, завданої особі незаконними діями посадових осіб, які ініціювали та здійснювали адміністративне провадження (складання протоколу, отримання пояснень та інше), яке в подальшому було закрите через відсутність складу адміністративного правопорушення, провадиться незалежно від того, чи застосувалися до особи з боку держави будь-які заходи примусу, чи було понесено особою витрати на погашення штрафу, накладеного судом. 
Натомість, Велика Палата фактично відступила від висновку, викладеного у вищевказаній постанові об`єднаної палати КЦС, не зазначивши про це у своїй постанові.  Вказані висновки створили ситуацію, коли фактично буде існувати дві протилежні за змістом правові позиції, а саме висновок у даній постанові Великої Палати та висновок об`єднаної палати КЦС від 10 жовтня 2019 року, з чим ми категорично не погоджуємось.
Вважаємо правильними такі висновки
Шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (частина перша статті 1174 ЦК). 
Здійснення провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, яка у подальшому закрито судом за відсутності події і складу адміністративного правопорушення(реабілітуюча підстава), свідчить про неправомірність дій посадових осіб підрозділу поліції, які ініціювали та здійснили вказане провадження (складання протоколу, отримання пояснень та інше). 
Такими діями особі, щодо якої здійснювалося провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності може бути завдана моральна шкода, оскільки закриття справи про адміністративне правопорушення через відсутність події і складу адміністративного правопорушеннясвідчить про те, що провадження щодо особи здійснювалося незаконно, а, крім того, відшкодування здійснюється незалежно від вини. 
 
Судді:                                                                            Л. Ю. Кишакевич
 
В. В. Король
 
Н. В. Шевцова