ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2025 року 
м. Київ
справа № 440/10310/21
адміністративне провадження № К/990/21099/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:                     Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2021 (головуючий суддя: Петрова Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2023 (головуючий суддя: Любчич Л.В., судді: Присяжнюк О.В., Спаскін О.А.) у справі № 440/10310/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду із позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправними діяння відповідача щодо забезпечення здійснення адресного розміщення державного замовлення за спеціальністю 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення - 80;
зобов`язати відповідача забезпечити здійснення адресного розміщення державного замовлення за спеціальністю 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2021 №708 «Про державне замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у 2021 році» (далі - Постанова Кабінету Міністрів України №708).
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 03.12.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2023, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.07.2023 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 11.02.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що розподіл обсягу прийому за державним замовленням за освітньо-науковими та освітньо-професійними програмами підготовки для здобуття ступеня магістра на основі здобутого ступеня вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році має здійснюватися з урахуванням єдиного суперобсягу, встановленого постановою Уряду № 708.
Водночас у 2021 році відповідач із порушенням процедури здійснив адресне розміщення державного замовлення 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (за освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення - 80.
Одночасно в контексті наведеного позивач наполягає, що постанова Уряду № 708 не містить жодних посилань на обсяг держзамовлень « 80».
Таким чином позивач вважає, що внаслідок таких дій Міністерство освіти і науки України штучно та протиправно зменшило суперобсяг державного замовлення до « 80» за освітньо-науковими програмами, тобто приблизно в 10 разів менше (Київський національний університет імені Тараса Шевченка 34 особи з обсягу « 80»).
У підсумку такі дії відповідача призвели до порушення права позивача на вибір навчального закладу для здобуття вищої освіти за кошти державного замовлення, оскільки ОСОБА_1 було рекомендовано до зарахування за державним замовленням не за першим пріоритетом до Київського національного університету імені Тараса Шевченка, а до Національного університету державної фіскальної служби України за четвертим пріоритетом.
Відповідач позов не визнав. Із посиланням на положення статті 5 Закону України «Про вищу освіту» зазначив, що магістр - це освітній ступінь, що здобувається на другому рівні вищої освіти та присуджується   закладом вищої освіти   (науковою установою)   у результаті успішного виконання здобувачем вищої освіти відповідної освітньої програми. 
Ступінь магістра здобувається за освітньо-професійною або за освітньо-науковою програмою. 
Обсяг освітньо-професійної програми підготовки магістра становить 90 - 120 кредитів ЄКТС, обсяг освітньо-наукової програми - 120 кредитів ЄКТС. Освітньо-наукова програма магістра обов`язково включає дослідницьку (наукову) компоненту обсягом не менше 30 відсотків.
Постановою Кабінету Міністрів України № 708 обсяг державного замовлення за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році для Міністерства освіти і науки затверджено у кількості 714 місць.
Своєю чергою, відповідно до Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України № 1274 від 15.10.2020, зареєстрованого в Мін`юсті 09.12.2020 за № 1225/35508 (абзац 26 пункту 3 розділу IV), для здобуття ступеня магістра на основі здобутого ступеня вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» та на основі здобутого ступеня (освітньо-кваліфікаційного рівня) вищої освіти за спеціальністю 293 «Міжнародне право» (за освітньо-науковими та освітньо-професійними програмами підготовки окремо), крім випадків, передбачених у пунктах 4 - 6 цього розділу, а його розподіл між конкурсними пропозиціями закладів вищої освіти здійснюється з використанням адресного розміщення бюджетних місць.
Відповідач пояснив, що на виконання зазначеної норми, обсяг прийому за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» визначається окремо для освітньо-професійної програми підготовки магістрів та окремо для освітньо-наукової програми магістрів.
Відповідно до умов прийому на навчання для прийому вступників на здобуття вищої освіти освітнього ступеня магістра на основі освітнього ступеня бакалавра за спеціальностями 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» застосовується модель адресного розміщення державного замовлення. 
Отже, місця державного замовлення надаються не закладам вищої освіти, а вступникам, які показали кращі результати під час проходження зовнішнього незалежного оцінювання. 
Заклади вищої освіти перед початком вступної кампанії визначали максимальні обсяги державного замовлення. 
Це не кількість бюджетних місць, які надані відповідному закладу вищої освіти, а максимальний обсяг місць, який заклад може отримати у випадку, якщо до нього подадуть заяви абітурієнти з кращими конкурсними балами. 
Сума максимальних обсягів по всіх закладах вищої освіти України за відповідними спеціальностями, як правило, більша ніж обсяг державного замовлення, затверджений Урядом.
Так, за пропозиціями закладів вищої освіти (виконавців державного замовлення) підготовку здобувачів вищої освіти за освітнім ступенем магістра за спеціальністю «Право» за освітньо-науковою програмою (про яку зазначає позивач) здійснюють 4 заклади вищої освіти, за освітньо-професійною програмою - 54 заклади вищої освіти.
Ураховуючи зазначене, Конкурсною комісією з відбору виконавців державного замовлення (далі - Конкурсна комісія) було прийнято рішення затвердити обсяги для проведення адресного розміщення державного замовлення окремо за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» та окремо за освітньо-науковою програмою. 
Відповідно до протоколу № 1 засідання Конкурсної комісії планові дані суперобсягу державного замовлення для проведення адресного розміщення державного замовлення для закладів вищої освіти, що знаходяться у сфері управління суперобсяг за освітньо-професійною програмою становить 634 (54 заклади вищої освіти), за освітньо-науковою програмою 80 місць (4 заклади вищої освіти).
Підсумовуючи викладене, відповідач наголосив, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень.
Окремо відповідач наголосив, що вступ до певного  навчального закладу залежить не стільки від того який пріоритет обрала особа, як від того, які бали вона отримала за результатами складених іспитів (ЗНО), а тому Міністерство вважає, що ним не були жодним чином порушені права позивача у спірних правовідносинах, з огляду на місце, яке він посів у рейтинговому списку (377).
Позивачем до суду надано відповідь на відзив в якій зазначив, що повноваження щодо затвердження державного замовлення належать КМУ, а не Міністерству освіти і науки України чи Конкурсній комісії. 
Стверджує, що на момент розміщення державного замовлення 02.08.2021 відповідач повинен був керуватися саме Постановою № 708, якою встановлено обсяг державного замовлення на підготовку фахівців за освітнім ступенем магістра на 2021 рік за галуззю знань 08 «Право» за спеціальністю 081 «Право» у розмірі 714 осіб.
Відповідач надав заперечення на відповідь на відзив, в яких посилається на помилковість доводів позивача, викладених у позові та відповіді на відзив, оскільки відповідно до частини першої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» прийом на навчання до закладів вищої освіти здійснюється на конкурсній основі відповідно до Умов прийому на навчання на здобуття вищої освіти, затверджених центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки. 
Конкурсною комісією з відбору виконавців державного замовлення, склад якої затверджено наказом МОН від 30.06.2021 № 736, на виконання постанови № 363, відповідно до Умов прийому було прийнято рішення затвердити обсяги для проведення адресного розміщення державного замовлення окремо за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» та окремо за освітньо-науковою програмою.
Від позивача на адресу суду надійшли письмові пояснення на позов в яких зазначено, що з огляду на протиправні дії відповідача, ОСОБА_1 був позбавлений можливості навчатися саме в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за державним замовленням.
IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди попередніх інстанцій установили, що на виконання постанови Уряду від 20.05.2013 № 363 «Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів», Міністерство освіти і науки України прийняло наказ № 646 від 30.05.2013 «Про затвердження Положення про конкурсну комісію Міністерства освіти і науки України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів».
Конкурсною комісією з відбору виконавців державного замовлення, склад якої затверджено наказом МОН України від 30.06.2021 № 736, на виконання Постанови Кабінету Міністрів України № 363 відповідно до Умов прийому на навчання було прийнято рішення про затвердження обсягів для проведення адресного розміщення державного замовлення окремо за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» та окремо за освітньо-науковою програмою.
Відповідно до інформації, зазначеної у Протоколі № 1 засідання Конкурсної комісії, планові дані суперобсягу державного замовлення для проведення адресного розміщення державного замовлення для закладів вищої освіти, що знаходяться у сфері управління, суперобсяг за освітньо-професійною програмою визначено 634 (54 заклади вищої освіти), за освітньо-науковою програмою 80 місць (4 заклади вищої освіти).
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо забезпечення здійснення адресного розміщення державного замовлення за спеціальністю 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення - 80, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідно до затверджених постановою Уряду № 708 обсягів державного замовлення на підготовку фахівців, наукових та науково-педагогічних кадрів у закладах вищої освіти та наукових установах на 2021 рік, обсяг державного замовлення Міністерства освіти і науки за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році складав 714 осіб.
Своєю чергою, відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Кабінет Міністрів України визначає лише загальний обсяг державного замовлення за освітньо-кваліфікаційними та науковими рівнями, а розподіл вказаних показників вже безпосередньо віднесений до компетенції відповідних державних замовників, зокрема, Міністерства освіти і науки України.
Отже, суди обох інстанцій визнали помилковими твердження позивача про те, що відповідач поза межами повноважень визначив обсяг замовлення за освітньо- науковою програмою 80 місць, оскільки вказаний обсяг разом із обсягом за освітньо-професійної програми (634 місця), сумарно складає 714 місць, затверджених Кабінетом Міністрів України (у Постанові № 708) для Міністерства освіти і науки.
Окремо суд апеляційної інстанції зауважив, що надання рекомендацій для зарахування на бюджет не є тотожнім затвердженню планового розподілу обсягу державного замовлення між базами вступу, а тому надання рекомендації для зарахування на бюджет не може вважатися розподілом обсягу державного замовлення між базами вступу.
З урахуванням наведеного, суди обох інстанцій дійшли висновку, що відповідачем відповідно до Умов прийому на навчання було прийнято рішення про затвердження обсягу для проведення адресного розміщення державного окремо за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» та окремо за освітньо-науковою програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право».
Одночасно з цим суди констатували, що порушення строків оприлюднення рішення Конкурсної комісії № 1 під назвою «Плановий розподіл обсягу державного замовлення між базами вступу» та ухвалення наказу МОН України від 04.08.2021 № 882 «Про затвердження обсягу державного замовлення у 2021 році» не доводять протиправності дій відповідача щодо затвердження обсягу для проведення адресного розміщення державного замовлення за спеціальністю 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення 80.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Скаржник вважає, що  суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема  частину сьому статті 2 Закону України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» та наголосив, що відсутній   висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У контексті наведеної підстави касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанції скаржник наполягає, що повноваження щодо затвердження державного замовлення належать Кабінету Міністрів України, а не Міністерству освіти і науки України чи Конкурсній комісії, а отже відповідач свавільно, діючи поза межами повноважень, встановив обмеження обсягу державного замовлення на підготовку фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» зі спеціальності «право» за освітньо-науковими програмами у розмірі « 80».
Також скаржник стверджує про порушення відповідачем строків оприлюднення рішення конкурсної комісії щодо обсягу державного замовлення та ухвалення наказу МОН України № 882 від 04.08.2021.
За твердженнями скаржника, відповідач спочатку здійснив розподіл обсягу державного замовлення (02.08.2021) та лише потім, 04.08.2021, власним наказом (від 04.08.2021 № 882 «Про затвердження обсягу державного замовлення у 2021 році») легалізував такі дії.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначив, що Кабінет Міністрів України визначає лише загальний обсяг державного замовлення за освітньо-кваліфікаційними та науковими рівнями, а розподіл вказаних показників вже безпосередньо віднесений до компетенції відповідних державних замовників, зокрема, Міністерства освіти і науки України.
Отже, Міністерство освіти і науки України в межах і у спосіб, визначений законодавством, відповідно до повноважень визначило обсяг замовлення за освітньо - науковою програмою 80 місць, оскільки вказаний обсяг разом із обсягом за освітньо-професійної програми (634 місця) сумарно становить 714 місць, які були визначені Урядом у Постанові № 708.
Відповідач також наголосив, що за пропозиціями закладів вищої освіти за освітньо-науковими програмами підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» загальна кількість максимальних місць становила 221 місце, зокрема: Київський національний університет імені Тараса Шевченка - 110 місць; Національний університет «Одеська юридична академія» - 50 місць; Національний університет «Київо-Могилянська академія» - 56 місць; Національний педагогічний університет імені М. П. Драгоманова - 5 місць.
Тобто, 80 місць суперобсягу становить 36,2 відсотки від загального максимального обсягу за освітньо-науковими програмами підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» (2,76 осіб на 1 місце).
У той же час, загальний максимальний обсяг державного замовлення за освітньо- професійними програмами підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» становив - 1820 місць. Суперобсяг - 634 місця, що становить 34,8 відсотка від загального максимального обсягу за освітньо-професійними програмами (2,87 осіб на 1 місце).
Отже, такий розподіл між освітньо-професійними та освітньо-науковими програмами забезпечував майже однакові конкурсні умови для здобувачів вищої освіти за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році.
Своєю чергою враховуючи, що ОСОБА_1 посів 377 місце у широкому рейтинговому списку вступників вступної кампанії 2021 року, позивач фактично не міг вступити до Київського національного університету імені Тараса Шевченка за першим пріоритетом.
Відповідач також наголосив, що інформування вступників до закладів вищої освіти щодо обсягу державного замовлення за зазначеною спеціальністю окремо за освітньо-науковою та освітньо-професійною програмою було здійснено у відповідності з Умовами прийому до 02.08.2021 (до рейтингового розподілу державного замовлення).
VIІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
У статті 53 Конституції України визначено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.
На виконання положень статті 23 Конституції України, якими гарантується право людини на вільний розвиток своєї особистості, та частини третьої статті 53 Конституції України у законах України про освіту закріплено право на вільний вибір форми здобуття вищої освіти, виду вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності. Реалізація права громадян на безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах здійснюється на конкурсній основі (частина четверта статті 53 Конституції України).
За приписами частини першої статті 4 Закону України від 01.07.2014 № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон №1556-VII) кожен має право на вищу освіту. Громадяни України мають право безоплатно здобувати вищу освіту в державних і комунальних закладах вищої освіти на конкурсній основі, якщо певний ступінь вищої освіти громадянин здобуває вперше за рахунок коштів державного або місцевого бюджету, а також в інших випадках, передбачених законодавством. Громадяни України вільні у виборі закладу вищої освіти, форми здобуття вищої освіти і спеціальності.
У підпунктах 1, 2 частини першої статті 12 Закону № 1556-VII визначено, що управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється: Кабінетом Міністрів України; центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630 (зі змінами), Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
У контексті обставин цієї справи колегія суддів також зазначає, що Конституційний Суд України у Рішенні від 04.03.2004 № 5-рп/2004 (справа про доступність і безоплатність освіти) роз`яснив, що положення частини третьої статті 53 Конституції України «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах» у контексті частин першої, другої, четвертої зазначеної статті необхідно розуміти так:
- доступність освіти, як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права;
- безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.
Безоплатність вищої освіти означає, що громадянин має право здобути її відповідно до стандартів вищої освіти без внесення плати в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі (частина четверта статі 53 Конституції України) в межах обсягу підготовки фахівців для загальносуспільних потреб (державного замовлення).
Тож положеннями частини четвертої статті 53 Конституції України безпосередньо передбачено, що право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах реалізується на конкурсній основі і відповідно до кількості місць, що обумовлені державним замовленням.
Відповідно до частини першої статті 44 Закону № 1556-VII прийом на навчання до закладів вищої освіти здійснюється на конкурсній основі відповідно до Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти, затверджених центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки. Умови конкурсу повинні забезпечувати дотримання прав особи у сфері освіти.
Прийом на основі ступеня бакалавра на навчання для здобуття ступеня магістра здійснюється за результатами вступних випробувань з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання та вступних іспитів у закладі вищої освіти або творчих конкурсів з предметів (дисциплін), з яких не проводяться вступні іспити з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання, включаючи єдиний вступний іспит з іноземної мови з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання. Особа може вступити до закладу вищої освіти для здобуття ступеня магістра на основі ступеня бакалавра чи магістра, здобутих за іншою спеціальністю, за умови успішного проходження вступних випробувань з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання та вступних іспитів у закладі вищої освіти або творчих конкурсів з предметів (дисциплін), з яких не проводяться вступні іспити з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання (частина 10 статті 44 Закону України «Про вищу освіту»).
Своєю чергою, Умови прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, затверджено наказом МОН України 15.10.2020 № 1274, зареєстрованим у Мін`юсті України 09.12.2020 за № 1225/35508.
Відповідно до абзацу 26 пункту 3 розділу IV Умов прийому на навчання, обсяг прийому за державним замовленням на основі повної загальної середньої освіти визначається загалом для всіх виконавців державного замовлення, крім вищих військових навчальних закладів (закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, військових навчальних підрозділів закладів вищої освіти), окремо за формами здобуття освіти: за спеціальностями (предметними спеціальностями, спеціалізаціями) інших галузей знань, а також для здобуття ступеня магістра на основі здобутого ступеня вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» та на основі здобутого ступеня (освітньо-кваліфікаційного рівня) вищої освіти за спеціальністю 293 «Міжнародне право» (за освітньо-науковими та освітньо-професійними програмами підготовки окремо), крім випадків, передбачених у пунктах 4 - 6 цього розділу, а його розподіл між конкурсними пропозиціями закладів вищої освіти здійснюється з використанням адресного розміщення бюджетних місць.
Пунктом 5 розділу IV Умов прийому на навчання зазначено, що адресне розміщення державного замовлення для здобуття ступеня молодшого бакалавра, бакалавра (магістра медичного, фармацевтичного та ветеринарного спрямувань) на основі повної загальної середньої освіти, магістра на основі здобутого ступеня бакалавра за спеціальністю 081 «Право» та на основі здобутого ступеня (освітньо-кваліфікаційного рівня) вищої освіти за спеціальністю 293 «Міжнародне право» в закладах вищої освіти державної форми власності незалежно від сфери управління (крім підготовки курсантів у вищих військових навчальних закладах, закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, військових навчальних підрозділах закладів вищої освіти) здійснюється за єдиним конкурсом для всіх державних замовників за формами здобуття вищої освіти.
Так, постановою № 708 Уряд затвердив обсяги державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у 2021 році.
У розділі «Державне замовлення на підготовку фахівців за освітнім ступенем магістра на 2021 рік (прийом)» Постанови КМУ № 708 визначено, що усього обсяг державного замовлення за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» складає 1053 особи, які розподілені таким чином: за Міністерством внутрішніх справ - 140 осіб; за Міністерством оборони України - 80 осіб; за Міністерством освіти і науки - 714 осіб; за Службою безпеки України - 64 особи; за Міністерством фінансів України - 45 осіб; за Міністерством юстиції України - 10 осіб.
Отже, обсяг державного замовлення Міністерства освіти і науки за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році складав 714 осіб.
За визначенням, наведеним у частині п`ятій статті 5 Закону № 1556-VII, магістр - це освітній ступінь, що здобувається на другому рівні вищої освіти та присуджується закладом вищої освіти (науковою установою) у результаті успішного виконання здобувачем вищої освіти відповідної освітньої програми.
Ступінь магістра здобувається за освітньо-професійною або за освітньо-науковою програмою. Обсяг освітньо-професійної програми підготовки магістра становить 90-120 кредитів ЄКТС, обсяг освітньо-наукової програми - 120 кредитів ЄКТС. Освітньо-наукова програма магістра обов`язково включає дослідницьку (наукову) компоненту обсягом не менше 30 відсотків.
Механізм розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних і робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, що здійснюється державними замовниками на конкурсних засадах виходячи з принципів добросовісної конкуренції, відкритості та прозорості, об`єктивного і неупередженого оцінювання конкурсних пропозицій вищих та професійно-технічних навчальних закладів, закладів післядипломної освіти і наукових установ державної та комунальної форми власності - учасників конкурсу, що проводить державний замовник, у сфері управління якого вони перебувають (далі - конкурс), визначено Порядком розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2013 № 363 (надалі - Порядок № 363).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 363 державними замовниками можуть бути міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук, національні галузеві академії наук, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, інший визначений Кабінетом Міністрів України державний орган - головний розпорядник бюджетних коштів.
Згідно із пунктами 3 та 4 Порядку № 363 виконавцями державного замовлення можуть бути вищі, професійно-технічні навчальні заклади, заклади післядипломної освіти, наукові установи державної та комунальної форми власності, які пройшли конкурсний відбір та з якими укладено державний контракт на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів за державним замовленням. Відбір виконавців державного замовлення проводиться конкурсною комісією, яка утворюється щороку державним замовником.
Відповідно до пункту 1 Положення про конкурсну комісію Міністерства освіти і науки України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України 30.05.2013 № 646, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13.06.2013 за №957/23489 (надалі - Положення № 646), конкурсна комісія Міністерства освіти і науки України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (далі - Комісія) створюється з метою розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів серед вищих та професійно-технічних навчальних закладів, закладів післядипломної освіти та наукових установ, які перебувають у сфері управління Міністерства освіти і науки України, на конкурсних засадах, на принципах добросовісної конкуренції, відкритості та прозорості, об`єктивного та неупередженого оцінювання пропозицій учасників конкурсу.
Згідно з пунктом 3 Положення № 646 основними завданнями Комісії є:
1) відбір виконавців та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів серед вищих та професійно-технічних навчальних закладів, закладів післядипломної освіти та наукових установ, які перебувають у сфері управління МОН України;
2) розроблення форми заявки та переліку документів, що подаються вищими та професійно-технічними навчальними закладами, закладами післядипломної освіти та науковими установами, які перебувають у сфері управління МОН України, для участі у відборі виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів;
3) розгляд доведеного виконавцю обсягу державного замовлення, отримання обґрунтованих пропозицій, необхідних для внесення змін до натуральних показників державного замовлення;
4) прийняття рішення щодо відбору виконавців та розміщення державного замовлення без проведення конкурсного відбору в разі:
забезпечення оборони України, державної безпеки і захисту державного кордону, Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших військових формувань та правоохоронних органів, служби цивільного захисту, організація і порядок діяльності яких визначаються законом;
забезпечення підготовки фахівців за відповідною спеціальністю одним навчальним закладом відповідно до наданої ліцензії;
наявності конкретної угоди про надання освітніх послуг між навчальним закладом та замовником кадрів;
5) здійснення контролю за виконанням державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів.
Наказом Міністерства освіти і науки України від 30.06.2021 № 736 затверджено склад конкурсної комісії МОН України з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у 2021 році.
На виконання наведених приписів чинного законодавства Конкурсною комісією з відбору виконавців державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів протоколом № 1 затверджені планові дані суперобсягу державного замовлення для проведення адресного розміщення державного замовлення для закладів вищої освіти, що знаходяться у сфері управління за освітньо-професійною програмою у кількості 634 місць (54 заклади вищої освіти), за освітньо-науковою програмою - 80 місць (4 заклади вищої освіти).
Отже, у 2021 році обсяг прийому за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» визначено окремо для освітньо-професійної програми підготовки магістрів  (634 місця) та окремо для освітньо-наукової програми магістрів (про яку зазначає позивач) у кількості 80 місць.
Своєю чергою, у пункті 17 частини першої статті 1 Закону № 1556-VII визначено, що освітня (освітньо-професійна, освітньо-наукова чи освітньо-творча) програма - єдиний комплекс освітніх компонентів (навчальних дисциплін, індивідуальних завдань, практик, контрольних заходів тощо), спрямованих на досягнення передбачених такою програмою результатів навчання, що дає право на отримання визначеної освітньої або освітньої та професійної (професійних) кваліфікації (кваліфікацій). 
Освітня програма може визначати єдину в її межах спеціалізацію або не передбачати спеціалізації.
Отже, суди дійшли обґрунтованого висновку, що здійснивши в 2021 році розподіл обсягу державного замовлення за освітнім ступенем магістра за спеціальністю 081 «Право» окремо за освітніми програмами (освітньо-професійна та освітньо-наукова), відповідачем повністю дотримано нормативів, встановлених Урядом у Постанові №708 (714 особи (80 + 634)).
Водночас критерієм, за яким визначався розподіл обсягу держзамовлення виступало те, що за пропозиціями закладів вищої освіти (виконавців державного замовлення) підготовку здобувачів вищої освіти за освітнім ступенем магістра за спеціальністю «Право» за освітньо-науковою програмою у 2021 році здійснювали лише 4 заклади вищої освіти, в той час як за освітньо-професійною програмою - 54 заклади.
Відповідно розподіл був здійснений у співвідношенні до пропозицій закладів вищої освіти.
Оцінюючи доводи скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень частини сьомої статті 2 Закону України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів», колегія суддів зазначає таке.
Закон України від 20.11.2012   № 5499-VI «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» визначає особливості відносин, що виникають у зв`язку з формуванням і розміщенням державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів врегульовані (далі - Закон №5499-VI).
Відповідно до статті 1 Закону № 5499-VI терміни в цьому Закону вживаються в такому значенні:
1) державне замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (далі - державне замовлення) - засіб державного регулювання задоволення потреб економіки та суспільства у кваліфікованих кадрах, підвищення освітнього та наукового потенціалу нації, забезпечення конституційного права громадян на здобуття освіти відповідно до їх покликань, інтересів та здібностей;
2) державний замовник - міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, Національна академія наук України, галузеві національні академії наук, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, інший визначений Кабінетом Міністрів України державний орган - головний розпорядник бюджетних коштів;
3) виконавець державного замовлення - вищий, професійно-технічний навчальний заклад, заклад післядипломної освіти, наукова установа державної та комунальної форми власності, які пройшли конкурсний відбір та з якими укладено державний контракт на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів за державним замовленням.
Положення статті 2 Закону № 5499-VI визначають, що державне замовлення формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державного замовлення, за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та інших державних замовників з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці та обсягів видатків Державного бюджету України на зазначені цілі (абзац 1 частини першої).
Державні замовники подають до 1 грудня поточного року центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державного замовлення, пропозиції до проекту державного замовлення на наступний за плановим рік та наступні два бюджетні періоди у натуральному та вартісному виразах відповідно до затверджених критеріїв у розрізі освітньо-кваліфікаційних рівнів, галузей знань і спеціальностей з урахуванням середньострокового прогнозу.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державного замовлення, визначає зведені проектні обсяги державного замовлення, подає їх центральному органу виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної бюджетної політики для включення їх до проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік (частина третя).
Державне замовлення разом з прогнозними загальними обсягами натуральних показників державного замовлення за освітньо-кваліфікаційними та науковими рівнями на наступні за плановим два бюджетні періоди щороку затверджуються окремим рішенням Кабінету Міністрів України (абзац 1 частини сьомої).
Отже виходячи зі змісту наведеної норми, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій, що в спірних правовідносинах Уряд визначає лише загальний обсяг державного замовлення за освітньо-кваліфікаційними та науковими рівнями, а розподіл вказаних показників вже безпосередньо віднесений до компетенції відповідних державних замовників, в конкретному випадку, Міністерства освіти і науки України.
За такого правового тлумачення статті 2 Закону № 5499-VI, суди попередніх інстанцій обґрунтовано визнали помилковими твердження позивача про те, що відповідач у 2021 році поза межами повноважень визначив обсяг замовлення за освітньо-науковою програмою 80 місць, оскільки вказаний обсяг разом із обсягом за освітньо-професійної програми (634 місця) сумарно складає 714 місць, які власне і були визначені Кабінетом Міністрів України (у Постанові № 708) для Міністерства освіти і науки.
Також суд апеляційної інстанції слушно зауважив, що надання рекомендацій для зарахування на бюджет не є тотожнім затвердженню планового розподілу обсягу державного замовлення між базами вступу, а тому надання рекомендації для зарахування на бюджет не може вважатися розподілом обсягу державного замовлення між базами вступу.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем відповідно до Умов прийому на навчання було прийнято рішення про затвердження обсягу для проведення адресного розміщення державного окремо за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право» та окремо за освітньо-науковою програмою підготовки магістрів за спеціальністю 081 «Право».
Одночасно з цим, колегія суддів також погоджується із судами попередніх інстанцій, що  порушення строків оприлюднення рішення Конкурсної комісії № 1 під назвою «Плановий розподіл обсягу державного замовлення між базами вступу» та ухвалення наказу МОН України від 04.08.2021 № 882 «Про затвердження обсягу державного замовлення у 2021 році» не доводять протиправності дій відповідача щодо затвердження обсягу для проведення адресного розміщення державного замовлення за спеціальністю 081 «Право» освітньо-кваліфікаційного рівня «Магістр» (освітньо-науковими програмами) з урахуванням суперобсягу державного замовлення 80.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.
Фактично наведені у касаційній скарзі доводи стосуються необхідності переоцінки доказів, тобто зводяться до заперечення обставин, встановлених судами попередніх інстанцій під час розгляду справи, та перегляду вже здійсненої оцінки доказів у справі, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої   статті 341 КАС України.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішення суду першої інстанції від 03.12.2021 та постанови апеляційного суду від 22.05.2023 - відсутні.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2023 у справі №440/10310/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                          С. М. Чиркін
                                                                                                  Я. О. Берназюк
                                                                                                  В. М. Шарапа