ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 грудня 2024 року 
м. Київ
справа № 440/4083/22
адміністративне провадження № К/990/28095/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Комунального підприємства «СпецЕко» Горішньоплавнівської міської ради Кременчуцького району Полтавської області до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю «Лівайн Торг», Товариства з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест Груп», про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 (суддя - Супрун Є. Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023 (колегія суддів у складі: Рєзнікової С. С., Курило Л. В., Бегунца А. О.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У квітні 2022 року Комунальне підприємство «СпецЕко» Горішньоплавнівської міської ради Кременчуцького району Полтавської області (далі - позивач, КП «СпецЕко» звернулося до суду з позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (далі - відповідач, Управління), в якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3 вимоги Управління від 29.03.2022 № 201631-14/857-2022.
Позивач указує на помилковість висновків контролюючого органу про порушення ним приписів пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) та спричинення матеріальної шкоди міському бюджету, внаслідок внесення змін щодо ціни договорів поставки за одиницю товару (бензини, дизельне пальне), укладених позивачем з Товариством з обмеженою відповідальністю «Лівайн Торг» (далі - ТОВ «Лівайн Торг») та Товариством з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест Груп» (далі - ТОВ «Київ Інвест Груп»).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20.06.2022 залучено до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача ТОВ «Лівайн Торг» та ТОВ «Київ Інвест Груп».
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 15.11.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023, позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував пункти 2, 3 вимоги Управління від 29.03.2022 № 201631-14/857-2022. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Управління на користь КП «СпецЕко» судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 4962,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувана по справі вимога не містить приписів щодо стягнення з будь-кого, як помилково вважає відповідач, сум збитків, оскільки останньою до підконтрольної установи внесено лише пропозицію забезпечити відшкодування збитків. З урахуванням указаних обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи відповідача стосовно того, що позов заявлений у неналежний спосіб, оскільки спірна вимога не породжує безпосередньо права та обов`язки для позивача, є безпідставними.
Крім того, Другий апеляційний адміністративний суд додатковою постановою від 09.08.2023 задовольнив заяву Управління про ухвалення додаткового судового рішення. Прийняв додаткову постанову, якою рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 у справі № 440/4083/22 скасувати в частині стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Управління на користь КП «СпецЕко» судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 4962,00 грн. Прийняв у цій частині постанову, якою стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Управління на користь КП «СпецЕко» судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 2481,00 грн.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023 відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Підставами звернення з касаційною скаргою відповідач зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції під час розгляду справи застосовано норми пункту 1, підпункту 9 пункту 4, пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення №  43) та статті 10 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) без урахування правових позицій Верховного Суду, викладених в постановах щодо вимог про усунення виявлених порушень, які вказують на збитки, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 31.03.2020 у справі №  817/650/18, від 22.09.2020 у справі № 820/1286/18, від 27.05.2021 у справі № 160/8621/19, від 15.07.2021 у справі № 160/8418/19, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18 та зроблено, на його думку, неправильний висновок щодо можливості розгляду по суті вимоги про усунення виявлених порушень, що вказує на збитки, за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю про визнання протиправними і скасування пунктів вимоги.
Також зазначає, що Другий апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові застосував норми пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції Закону до 19.04.2020) та пункту 2 частини четвертої статті 41 цього ж Закону (у редакції після 19.04.2020) без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 12.09.2019 у справі №  915/1868/18, від 02.12.2020 у справі № 913/368/19, від 23.01.2020 у справі № 907/788/18, від 18.03.2021 у справі №  924/1240/18, від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, від 13.10.2021 у справі №  910/20141/20, від 07.09.2022 у справі № 927/1058/21.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
14.08.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.08.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М, суддів Білак М. В, Єресько Л. О. для розгляду судової справи № 440/4083/22.
Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2024 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30/12/2024 № 1502/0/78-24 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 440/4083/22 у зв`язку з відпусткою суддів Білак  М.  В. та Єресько Л. О., які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.12.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко  Ж. М, суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 440/4083/22.   
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Управлінням, відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 (далі - Порядок №  631), на підставі наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26.01.2022 № 24 та направлень на проведення перевірки закупівель від 13.02.2022 № 51 та № 52 проведено перевірку закупівель КП «СпецЕко» UA-2019-02-11-001196-а, UA-2020-06-15-001631-а та UA-2021-02-03-007552-а за період з 11.02.2019 по 22.09.2021, результати якої зафіксовані в акті від 04.02.2022 №  201631-25/1, який підписано об`єктом контролю із запереченнями 08.02.2022.
За результатами розгляду заперечень КП «СпецЕко» Управлінням складено висновки на заперечення до акту перевірки закупівель КП «СпецЕко» від 04.02.2022 № 201631-25/1, що затверджені начальником Управління 29.03.2022, якими усі заперечення відхилено.
Заперечень щодо правильності призначення чи проведення перевірки закупівель позов не містить, тож дослідження пов`язаних з цим питань суд не здійснювалось.
Перевіркою встановлені наступні порушення законодавства, які під час її проведення не усунуті, а саме:
- за результатами перевірки закупівлі № UA-2019-02-11-001196-а за предметом «Бензин А-92, А-95 та дизельне пальне по паливним скретч-картам» очікуваною вартістю 3 587 500,00 грн встановлено, що замовником в особі директора КП «СпецЕко» ОСОБА_1 з ТОВ «Лівайн Торг» безпідставно укладено додаткову угоду від 13.05.2019 № 3 до договору поставки від 22.02.2019 №  28-СК на збільшення ціни за одиницю товару при відсутності правомірного підтвердження коливання ціни такого товару на ринку у бік збільшення, чим порушено пункт 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII у редакції чинній на момент оголошення закупівлі та пункту 11.8 вищевказаного договору. Сума недоотриманих активів та зайво (безпідставно) сплачених коштів внаслідок неправомірного укладання замовником додаткової угоди на збільшення ціни за одиницю товару від 13.05.2019 № 3 до договору поставки від 22.02.2019 № 28-СК складає 128  145,00 грн, чим завдано КП «СпецЕко» матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
- за результатами перевірки закупівлі № UА-2020-06-15-001631-а за предметом «Бензин А-92, А-95 та дизельне пальне по паливним скретч-карткам» очікуваною вартістю 3 100 000,00 грн встановлено, що замовником в особі директора КП «СпецЕко» ОСОБА_1 з ТОВ «Київ Інвест Груп» безпідставно укладено додаткову угоду від 08.09.2020 № 2 до договору поставки від 22.07.2020 № Т/ТЕ2020-99 на збільшення ціни за одиницю товару при відсутності правомірного підтвердження коливання ціни такого товару на ринку у бік збільшення, чим порушено пункт 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VІІІ у редакції чинній на момент оголошення закупівлі. Сума недоотриманих активів та зайво (безпідставно) сплачених коштів внаслідок неправомірного укладання замовником додаткової угоди на збільшення ціни за одиницю товару від 08.09.2020 №  2 до договору поставки від 22.07.2020 № Т/ТЕ2020-99 складає 163 020,00 грн, чим завдано КП «СпецЕко» матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
- за результатами перевірки закупівлі № UА-2021-02-03-007552-а за предметом «Бензин та дизельне паливо» очікуваною вартістю 3 692 900,00 грн встановлено, що замовником в особі директора КП «СпецЕко» ОСОБА_1 з ТОВ «Київ Інвест Груп» безпідставно укладено додаткові угоди від 18.03.2021 № 1, від 25.03.2021 № 2 та від 01.07.2021 № 4 до договору поставки від 05.03.2021 № Т/Т2021-18/КО на збільшення ціни за одиницю товару при відсутності правомірного підтвердження коливання ціни такого товару на ринку у бік збільшення, чим порушено пункт 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VІІІ у редакції чинній на момент оголошення закупівлі та пункту 13 вищевказаного договору. Сума недоотриманих активів та зайво (безпідставно) сплачених коштів внаслідок неправомірного укладання замовником додаткових угод на збільшення ціни за одиницю товару від 18.03.2021 № 1, від 25.03.2021 № 2 та від 01.07.2021 № 4 до договору поставки від 05.03.2021 № Т/Т2021-18/КО складає 475 246,00 грн, чим завдано КП «СпецЕко» матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
Внаслідок незабезпечення КП «СпецЕко» усунення виявлених під час перевірки порушень, Управлінням 29.03.2022 була сформована та направлена на адресу позивача вимога № 201631-14/857-2022 про усунення виявлених порушень, пунктами 2 та 3 якої до КП «СпецЕко» висунуто наступні вимоги:
- забезпечити відшкодування збитків, завданих КП «Спецеко», шляхом повернення ТОВ «Лівайн Торг» на рахунок КП «СпецЕко» коштів у сумі 128 145,00 грн;
- забезпечити відшкодування збитків, завданих КП «СпецЕко», шляхом повернення ТОВ «Київ Інвест Груп» на рахунок КП «СпецЕко» коштів у сумі 163 020,00 грн та 475 246,00 грн, відповідно до статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України.
Позивач вважає, що зазначена вимога в частині пунктів 2 та 3 не ґрунтується на вимогах закону, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. 
Згідно з пунктами 7, 11, 13, 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб-підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;  при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів; законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів); законністю та правомірністю витрат бенефіціарів (партнерів) у межах виконання спільних операційних програм прикордонного та транскордонного співробітництва.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43  Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до підпунктів 16, 22, 23 пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Відповідно до пункту 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, (далі - Порядок № 550) передбачено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 4, 5 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
За змістом статті 1 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.
Частиною першою статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на момент проведення першої закупівлі) та частиною першою статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях) визначено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на момент проведення першої закупівлі) умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі. 
Згідно з пунктом 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях) істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.
Пунктом 4 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній станом на 15.06.2020) передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків продовження строку дії договору про закупівлю та строку виконання зобов`язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
Відповідно до частини першої статті 526 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) зобов`язання має виконуватися належним чином відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог - відповідно до звичаїв ділового обороту або інших вимог, що звичайно ставляться.
Частиною першою статті 651 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
За змістом частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, виходить із такого.
Касаційне провадження за касаційною скаргою у справі, що розглядається відкрито для перевірки обґрунтувань скаржника стосовно наявності підстав для касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У доводах касаційної скарги скаржник указує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права, а саме: пункт 1, підпункт 9 пункту 4, пункт 6 Положення № 43 та статті 10 Закону № 2939-XII без урахування правових позицій Верховного Суду, викладених в постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №  1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 31.03.2020 у справі №  817/650/18, від 22.09.2020 у справі № 820/1286/18, від 27.05.2021 у справі № 160/8621/19, від 15.07.2021 у справі № 160/8418/19, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18 щодо усунення виявлених порушень, які указують на збитки.
Суд зазначає, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де є схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Такий правовий висновок викладено у пункті 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19.
У пункті 39 постанови від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Проаналізувавши висновки, що викладені у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №  1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 31.03.2020 у справі №  817/650/18, від 22.09.2020 у справі № 820/1286/18, від 27.05.2021 у справі № 160/8621/19, від 15.07.2021 у справі № 160/8418/19, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18, суд касаційної інстанції вважає, що вони стосуються правовідносин, які не є подібними з правовідносинами у цій справі.
Так, у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі №  825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 22.09.2020 у справі №  820/1286/18, від 27.05.2021 у справі № 160/8621/19, від 17.06.2021 у справі №  0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18 предметом спірних правовідносин були вимоги Держаудитслужби та Держфінінспекції щодо усунення порушень законодавства. У цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.  
У постанові Верховного Суду від 15.07.2021 у справі № 160/8418/19 предметом спірних правовідносин була вимога Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства від 24.04.20219 № 04-04-15/3643. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки. 
Водночас указані постанови суду касаційної інстанції не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Предметом оскарження у цій справі є правомірність вимоги відповідача в частині забезпечення відшкодування виявлених збитків, тобто пропозиції їх відшкодувати у добровільному порядку.
Варто зауважити, що аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 у справі №  818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 також дійшов висновків, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
До того ж, у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постановах від 06.08.2020 у справі №  826/6254/17, від 11.09.2018 у справі № 825/1481/16, від 11.10.2018 у справі № 813/4101/17, від 20.11.2018 у справі № 815/4223/16.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.
Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 20.02.2018 у справі № 822/2087/17, зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №  550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі № 820/3089/17, від 31.05.2021 у справі № 826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №  160/5323/20, від 02.11.2021 у справі № 420/6808/19, від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, від 22.12.2022 у справі № 826/13003/17, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22.
Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Проте оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.
Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.03.2023 у справі №  560/4370/22.
Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22.12.2022 у справі №  826/13003/17, від 06.07.2023 у справі № 1740/2398/18.
З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність тверджень відповідача про те, що позов заявлений у неналежний спосіб, оскільки спірна вимога не породжує безпосередньо права та обов`язки для позивача.
Щодо розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій по суті спору, Верховний Суд зазначає таке.
Судами попередніх інстанцій зазначено, що за твердженнями відповідача КП «СпецЕко», як замовник, безпідставно уклало з ТОВ «Лівайн Торг» додаткову угоду на збільшення ціни за одиницю товару від 13.05.2019 № 3 до договору поставки від 22.02.2019 № 28-СК при відсутності правомірного підтвердження коливання ціни такого товару на ринку у бік збільшення, чим порушило пункт 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII та завдало міському бюджету матеріальної шкоди на суму 128 145,00 грн.
При цьому суди попередніх інстанцій установили, що за результатами процедури публічної закупівлі №  UA-2019-02-11-001196-а між КП «СпецЕко» (покупець) та ТОВ «Лівайн Торг» (постачальник) 22.02.2019 укладений договір поставки № 28-СК, відповідно до умов якого постачальник приймає на себе зобов`язання передати покупцю у власність товари, а покупець зобов`язується сплатити і прийняти вказаний Товар (Бензин А-92, А-95 та дизельне паливо, одиниця виміру - літр). Відповідно до пункту 3.2 договору загальна сума договору: 3  587 500,00 грн, загальний обсяг дизельного пального - 110 000 л по ціні 27,50 грн/л (з ПДВ), загальний обсяг бензину А-92 - 15 000 л, по ціні 26,50 грн/л (з ПДВ), загальний обсяг бензину А-95 - 6000 л по ціні 27,50 грн/л (з ПДВ).
Пунктом 11.8. вказаного договору поставки установлено, що істотні умови договору можуть змінюватись після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі у випадках, передбачених частиною четвертою статті 36 Закону № 922-VIII.
Відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній станом на 22.02.2019) умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, саме наявність обставин коливання ціни товару на ринку і заперечує відповідач, з огляду на що ґрунтуються його твердження про відсутність передумов для укладання додаткових угод на зміну ціни за основним                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               договором.
Так, перевіркою встановлено, що сторонами на підставі пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII та пункту 11.8 договору від 22.02.2019 № 28-СК було укладено додаткову угоду від 13.05.2019 № 3, якою сторони домовились змінити ціну за одиницю товару не більше ніж на 10% ціни визначеної в Договорі, а саме: бензин А-92 - 28,50 грн з ПДВ, бензин А-95 - 29,50 грн з ПДВ, дизельне паливо - 29,50 грн з ПДВ. Сторони прийшли до взаємної згоди зменшити суму договору на 19,00 грн (за рахунок власних коштів покупця) та внести наступні зміни до пункту 3.2 Договору, виклавши його в новій редакції.
За висновками перевірки, додаткову угоду № 3 укладено на підставі лише однієї довідки Криворізького представництва Дніпропетровської торгово-промислової палати від 25.04.2019 №  105114-12, в якій указано інформацію про рівень роздрібних цін бензину А-92, бензину А-95, дизельного пального та газового палива по ринку України станом на 24.04.2019, з огляду на що така інформація не підтверджує коливання ціни товару на ринку в період з дати укладання договору (22.02.2019) до дати укладання додаткової угоди № 3 (13.05.2019). Це, у свою чергу, свідчить про порушення пункту 11.8 договору поставки від 22.02.2019 № 28-СК та норми пункту 2 частини четвертої  статті 36 Закону № 922-VIII, що призвело до недоотримання активів на суму 128 145,00 грн, зайвої (надлишкової) сплати коштів та в наслідку - до збитків підприємству на указану суму.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з метою обґрунтування своєї позиції у цій справі указує, що факт коливання цін на товар, як передумова для внесення змін до істотних умов Договору, обґрунтовувався листом ТОВ «Лівайн Торг» від 24.04.2019 щодо необхідності підняття ціни за одиницю товару за Договором, з урахуванням довідки Дніпропетровської торгово-промислової палати від 25.04.2019 № 105114-12, згідно з якою станом на 24.04.2019 рівень роздрібних цін по ринку України становить, зокрема, бензин А-92 - 25,89-30,49 грн/л, бензин А-95 - 26,89-31,49 грн/л, дизельне паливо - 25,70-30,49 грн/л з ПДВ.
З урахуванням зазначеного та статистичних даних, отриманих із загальнодоступних джерел інформації - веб-сайтів https://index.minfin.com.ua/, https://www.ukrstat.gov.ua/ щодо середньоринкових цін на паливно-мастильні матеріали, позивач стверджує про правомірність укладення додаткової угоди від 13.05.2019 № 3.
Аналогічними є висновки перевірки закупівель з приводу додаткової угоди від 08.09.2020 № 2, укладеної між КП «СпецЕко» та ТОВ «Київ Інвест Груп», на збільшення ціни за одиницю товару, який є предметом поставки за договором від 22.07.2020 № Т/ТЕ2020-99, чим міському бюджету заподіяно матеріальної шкоди на суму 163 020,00 грн.
Так, за результатами проведення процедури закупівлі № UA-2020-06-15-001631-а, між КП «СпецЕко» (покупець) та ТОВ «Київ Інвест Груп» (постачальник) 22.07.2020 було укладено договір поставки № Т/ТЕ2020-99, відповідно до умов якого постачальник приймає на себе зобов`язання передати покупцю у власність товари, а покупець зобов`язується сплатити і прийняти вказаний Товар. Найменування товару - Бензин А-92, А-95 та дизельне паливо, одиниця виміру - літр. Відповідно до пункту 3.2 договору, загальна сума договору: 2 758 500,00 грн, загальний обсяг дизельного пального 120 000 л по ціні 17,70 грн/л (з ПДВ), загальний обсяг бензину А-92 20 000 л по ціні 17,70 грн/л (з ПДВ) та загальний обсяг бензину А-95 15 000 л по ціні 18,50 грн/л (з ПДВ).
Пунктом 11.5. указаного договору встановлено, що істотні умови договору не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, передбачених статтею 41 Закону № 922-VIII. 
Відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній станом на 15.06.2020 та 22.07.2020) істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.
Додатковою угодою від 08.09.2020 № 2 сторони, на підставі пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, дійшли до взаємної згоди збільшити ціну за одиницю товару до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку без збільшення загальної суми договору, а саме: дизельне паливо - 19,45 грн з ПДВ, бензин А-95 - 20,55 грн з ПДВ, бензин А-92 - 19,45 грн з ПДВ.
Перевіркою закупівель установлено, що додаткову угоду № 2 укладено на підставі лише однієї довідки Державного підприємства «Державний інформаційно-аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків» (далі - ДП «Держзовнішінформ») від 04.09.2020 № 122/90, в якій відображено інформацію про рівень роздрібних цін на бензин А-92, бензин А-95, дизельне пальне та газове паливо по ринку Полтавської області станом на 02.09.2020, наданої листом ТОВ «Київ Інвест Груп» від 04.09.2020 № 04-01/20.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що, на думку відповідача, цінова довідка ДП «Держзовнішінформ» від 04.09.2020 № 122/90 не підтверджує коливання ціни такого товару на ринку в період з дати укладання договору (22.07.2020) до дати укладання додаткової угоди (08.09.2020), оскільки відображає можливий рівень цін на бензин А-92, бензин А-95, дизельне пальне станом на одну дату (02.09.2020). Звідси перевіркою сформульовано висновок про те, що додаткова угода № 2 порушує пункт 11.5 договору поставки від 22.07.2020 № Т/ТЕ2020-99, а також норми пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, що призвело до недоотримання активів на суму 163 020,00 грн через зайву (надлишкову) сплату коштів та в наслідку - до збитків на вказану суму.
У свою чергу позивач зазначив, що у зв`язку зі збільшенням ціни на паливно-мастильні матеріали на ринку, про що свідчить лист ТОВ «Київ Інвест Груп» від 04.09.2020, довідка ДП «Держзовнішінформ» від 04.09.2020 № 122/90 та статистичні дані, отримані із загальнодоступних джерел інформації - веб-сайтів https://index.minfin.com.ua/, https://www.ukrstat.gov.ua/, щодо середньоринкових цін на паливно-мастильні матеріали, учасниками договору було правомірно укладено додаткову угоду від 08.09.2020 № 2 на підвищення ціни на товар не більше ніж на 10 відсотків без збільшення суми договору.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведення процедури закупівлі № UA-2021-02-03-007552-а, між КП «СпецЕко» (покупець) та ТОВ «Київ Інвест Груп» (постачальник) 05.03.2021 був укладений договір поставки № Т/ТЕ2021-18/КО, відповідно до умов якого постачальник приймає на себе зобов`язання передати покупцю у власність товари, а покупець - сплатити і прийняти вказаний Товар. Найменування товару - Бензин А-92, А-95 та дизельне паливо, одиниця виміру - літр. Відповідно до пункту 3.2 договору загальна сума договору: 3 368 500,00 грн, загальний обсяг дизельного пального - 130 000 л за ціною 23,30 грн/л (з ПДВ), загальний обсяг бензину А-92 - 10 000 л за ціною 22,30 грн/л (з ПДВ), загальний обсяг бензину А-95 - 5000 л за ціною 23,30 грн/л (з ПДВ).
Пунктом 13 вказаного договору передбачено, що істотні умови договору не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, передбачених статтею 41 Закону № 922-VIII.
Додатковою угодою від 18.03.2021 № 1 сторони, на підставі пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, дійшли до взаємної згоди збільшити ціну за одиницю товару до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку без збільшення загальної суми договору, а саме: дизельне паливо - 25,60 грн з ПДВ, бензин А-95 - 25,60 грн з ПДВ, бензин А-92 - 24,50 грн з ПДВ.
Перевіркою закупівель встановлено, що додаткову угоду № 1 укладено на підставі лише однієї довідки ДП «Держзовнішінформ» від 17.03.2021 № 122/193, в якій відображено інформацію про рівень роздрібних цін на бензин А-92, бензин А-95, дизельне пальне та газове паливо по ринку Полтавської області станом на 15.03.2021, яка була надана листом ТОВ «Київ Інвест Груп» від 18.03.2021 № 18-03/21.
Додатковою угодою від 25.03.2021 № 2 сторони, на підставі пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, дійшли до взаємної згоди знову збільшити ціну за одиницю товару до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку без збільшення загальної суми договору, а саме: дизельне паливо - 27,50 грн з ПДВ, бензин А-95 - 28,10 грн з ПДВ, бензин А-92 - 26,90 грн з ПДВ.
Додатковою угодою від 01.07.2021 № 4 сторони, на підставі пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, дійшли до взаємної згоди знову збільшити ціну за одиницю товару до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку без збільшення загальної суми договору, а саме: дизельне паливо - 27,90 грн з ПДВ, бензин А-95 - 29,00 грн з ПДВ, бензин А-92 - 28,40 грн з ПДВ.
Підставою зміни цін за додатковою угодою № 4 слугували дані цінової довідки ДП «Держзовнішінформ» від 29.06.2021 № 122/399, в якій відображено інформацію про рівень роздрібних цін на бензин А-92 та дизельне пальне по ринку Полтавської області станом на 25.06.2021 та цінової довідки ДП «Держзовнішінформ» від 30.06.2021 № 122/399-2, в якій відображено інформацію про рівень роздрібних цін на бензин А-95 та СПБТ по ринку Полтавської області станом на 25.06.2021, наданих листом ТОВ «Київ Інвест Груп» від 01.07.2021 № 01-76/21.
За висновками перевірки цінові довідки ДП «Держзовнішінформ» від 17.03.2021 № 122/193, від 29.06.2021 № 122/399 та від 30.06.2021 № 122/399-2 не підтверджують коливання ціни товару на ринку в період з дати укладання основного договору до дати укладання додаткових угод, оскільки відображають ціни на пальне станом лише на одну дату.
З огляду на це, перевіркою сформульовано висновок про те, що покупець уклав додаткові угоди № 1, № 2, № 4 на порушення пункту 13 договору поставки від 05.03.2021 № T/T2021-18/КО, а також пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, що призвело до недоотримання активів на суму 475 246,00 грн через зайву (надлишкову) сплату коштів та в наслідку - до збитків підприємству на вказану суму.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач наполягає на тому, що необхідність укладення додаткових угод за договором від 05.03.2021 № Т/Т2021-18/КО була зумовлена збільшенням цін за одиницю товару, про що свідчать лист ТОВ «Київ Інвест Груп» від 25.03.2021, довідки ДП «Держзовнішінформ» від 17.03.2021 № 122/193, від 29.06.2021 № 122/399, від 30.06.2021 № 122/399-2 та статистичні дані, отримані із загальнодоступних джерел інформації - веб-сайтів https://index.minfin.com.ua/, https://www.ukrstat.gov.ua/, щодо середньоринкових цін на паливно-мастильні матеріали.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що висновки відповідача про безпідставність укладення додаткових угод на збільшення ціни товару зводяться до твердження про відсутність доказів коливання ціни товару на ринку в період з дати укладання основного договору до дати укладання додаткових угод, позаяк надані позивачем в якості доказів таких коливань довідки не свідчать про це, оскільки відображають ціни на пальне станом лише на одну дату.
Позивач же наполягає на тому, що законодавство про публічні закупівлі не визначає які саме органи, установи чи організації можуть надавати інформацію щодо коливання цін на ринку і які саме документи можуть підтверджувати таке коливання, як і не визначає способу у який має бути підтверджено коливання ціни товару на ринку. З огляду на це, а також враховуючи ту обставину, що надані до перевірки цінові довідки контрагентів позивача та статистичні дані містять інформацію про ціни на товар на час укладення додаткових угод, які є більшими від договірних цін, то ці довідки та відомості є достатніми доказами зміни цін на товар у бік збільшення.
За змістом статті 1 Закону № 922-VIII договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на момент проведення першої закупівлі) та частини першої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях), договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 526 ЦК України зобов`язання має виконуватися належним чином, зокрема, відповідно до умов договору.
Згідно із частиною першою статті 628, статтею 629 ЦК України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства. Договір є обов`язковим для виконання сторонами.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 632 ЦК України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. Зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом. Зміна ціни в договорі після його виконання не допускається.
За частиною другою статті 189 Господарського кодексу України (далі - ГК України) ціна є істотною умовою господарського договору.
Частиною першою статті 651 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Відповідно до частини першої статті 652 ЦК України у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений або розірваний за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов`язання. Зміна обставин є істотною, якщо вони змінилися настільки, що, якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 653 ЦК України у разі зміни або розірвання договору зобов`язання змінюється або припиняється з моменту досягнення домовленості про зміну або розірвання договору, якщо інше не встановлено договором чи не обумовлено характером його зміни. Якщо договір змінюється або розривається у судовому порядку, зобов`язання змінюється або припиняється з моменту набрання рішенням суду про зміну або розірвання договору законної сили. Сторони не мають права вимагати повернення того, що було виконане ними за зобов`язанням до моменту зміни або розірвання договору, якщо інше не встановлено договором або законом.
Статтею 655 ЦК України визначено, що за договором купівлі-продажу одна сторона (продавець) передає або зобов`язується передати майно (товар) у власність другій стороні (покупцеві), а покупець приймає або зобов`язується прийняти майно (товар) і сплатити за нього певну грошову суму. 
Відповідно до частин першою, другої статті 334 ЦК України право власності у набувача майна за договором виникає з моменту передання майна, якщо інше не встановлено договором або законом. Переданням майна вважається вручення його набувачеві або перевізникові, організації зв`язку тощо для відправлення, пересилання набувачеві майна, відчуженого без зобов`язання доставки.
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на момент проведення першої закупівлі) умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.
Відповідно до частини четвертої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях) умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.
Пунктом 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях) передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.
Із системного тлумачення наведених норм ЦК України, ГК України та Закону № 922-VIII вбачається, що ціна товару є істотною умовою договору про закупівлю. Зміна ціни товару в договорі про закупівлю після виконання продавцем зобов`язання з передачі такого товару у власність покупця не допускається.
Зміна ціни товару в бік збільшення до передачі його у власність покупця за договором про закупівлю можлива у випадку збільшення ціни такого товару на ринку, якщо сторони договору про таку умову домовились. Якщо сторони договору про таку умову не домовлялись, то зміна ціни товару в бік збільшення у випадку зростання ціни такого товару на ринку можлива, лише якщо це призвело до істотної зміни обставин, в порядку статті 652 ЦК України, якщо вони змінилися настільки, що якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.
У будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.
В іншому випадку не досягається мета Закону № 922-VIII, яка полягає в забезпеченні ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенні конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобіганні проявам корупції в цій сфері та розвитку добросовісної конкуренції, оскільки продавці з метою перемоги можуть під час проведення процедури закупівлі пропонувати ціну товару, яка нижча за ринкову, а в подальшому, після укладення договору про закупівлю, вимагати збільшити цю ціну, мотивуючи коливаннями ціни такого товару на ринку.
Подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2024 у справі №  922/2321/22.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 зазначила про те, що наведене вище підтверджується також історичним тлумаченням норм пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII. У цьому Законі в редакції до 19.04.2020 норма пункту 2 частини п`ятої статті 41 була викладена в статті 36 та мала такий зміст: «Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадку зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі».
Отже, указана норма Закону № 922-VIII в редакції до 19.04.2020 не дозволяла зміни ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами при укладенні договору про закупівлю, проте не обмежувала сторони в можливості багато разів змінювати (не було обмежень щодо строків зміни ціни) таку ціну протягом дії договору в межах встановлених 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку.
Зазначена норма була змінена Законом України від 18.09.2019 № 114-IX «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення публічних закупівель» (далі - Закон № 114-ІХ), яким Закон № 922-VIII було викладено в новій редакції. У новій редакції зазначена норма була викладена в пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII та доповнена умовою, що така зміна ціни в бік збільшення не може відбуватись частіше ніж один раз на 90 днів, крім закупівлі бензину, дизельного пального, газу та електричної енергії.
Отже, в новій редакції норма пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII не змінила свого змісту щодо розміру зміни ціни за одиницю товару (не більше ніж на 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами при укладенні договору про закупівлю), проте була доповнена умовою, яка обмежила строки зміни такої ціни, а саме не частіше ніж один раз на 90 днів.
Як убачається з пояснювальної записки до проєкту Закону № 114-ІХ, метою його прийняття було удосконалення системи публічних закупівель, спрямованої на розвиток конкурентного середовища та добросовісної конкуренції у сфері закупівель, а також забезпечення виконання міжнародних зобов`язань України у сфері публічних закупівель, у тому числі протидії «ціновому демпінгу» коли учасник процедури закупівлі пропонує значно занижену ціну товару, щоб перемогти, а потім через додаткові угоди суттєво збільшує ціну товару та відповідно зменшує обсяг закупівлі, чим нівелює результати публічної закупівлі.
За такої мети очевидно, що зміни, внесені законодавцем Законом № 114-ІХ у вказану норму пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, не були спрямовані на те, щоб дозволити учасникам публічних закупівель використовувати «ціновий демпінг» з подальшим збільшенням ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами за результатами процедури закупівлі та при укладенні договору про закупівлю. 
Водночас Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 вирішила відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 05.04.2023 № 420/17618/21, про те, що норми пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII дають можливість сторонам на внесення необмеженої кількості разів (не частіше одного разу на 90 днів, а у випадку закупівлі бензину, дизельного пального, газу та електричної енергії - у будь-який час) змін до договору про закупівлю в частині збільшення ціни за одиницю товару за умови дотримання обмеження щодо збільшення такої ціни до 10 відсотків за кожний раз такого збільшення пропорційно збільшенню ціни відповідного товару на ринку і за умови, що наведена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю. 
Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач заперечує наявність лише такої передумови для зміни істотних умов договору про закупівлю, як документально підтверджене постачальником коливання ціни товару на ринку. 
Суди зазначають, що відповідач, не заперечуючи допустимість цінових довідок Криворізького представництва Дніпропетровської ТПП та ДП «Держзовнішінформ», на підставі яких змінювалися договірні ціни на товар, заперечує їх належність, оскільки ці довідки, на його переконання, не підтверджують коливання ціни товару на ринку в період з дати укладання договорів до дати укладання додаткових угод, так як в них відображено лише можливий рівень цін на товар на одну конкретну дату.
Верховний Суд в постановах від 02.12.2020 у справі № 913/368/19, від 18.03.2021 у справі №  924/1240/18 дійшов висновку, що у документі, який видає компетентна організація, має бути зазначена чинна ринкова ціна на товар і її порівняння з ринковою ціною станом на дату, з якої почалися змінюватися ціни на ринку, як у бік збільшення, так і у бік зменшення (тобто наявності коливання).
Крім того, у постановах від 23.01.2020 у справі № 907/788/18, від 02.12.2020 у справі №  913/368/19 Верховний Суд дійшов висновку, що незважаючи на те, що Законом № 922-VIII  не передбачено ані переліку органів, які уповноважені надавати інформацію щодо коливання ціни на товар на ринку, ані форму/вигляд інформації щодо такого коливання, внесення змін до договору про закупівлю можливе у випадку саме відповідного до зміни ціни в договорі факту коливання ціни такого товару на ринку та повинно бути обґрунтованим і документально підтвердженим.
У постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 915/1868/18 зазначено, що для прийняття рішення про збільшення ціни товару у замовника повинні бути обґрунтовані підстави, зокрема, надані постачальником підтвердження (довідка, експертний висновок) компетентних органів (установ, організацій) про підвищення цін на ринку відповідної продукції.
У той же час, у цій справі суди попередніх інстанцій зазначають, Закон № 922-VIII не розкриває змісту поняття «коливання ціни», але тлумачення цього поняття не викликає складнощів, оскільки під коливанням цін, застосовуючи елементарну логіку, слід розуміти відхилення від базової ціни у сторону збільшення або зменшення. Базовою ціною у даному випадку є ціна товарів, що відображена в основних договорах поставки, оскільки будь-яких зауважень з цього приводу, як і до договорів у цілому, акт перевірки не містить. У свою чергу відхилення від базової ціни знайшли своє відображення у цінових довідках, надання яких передувало укладенню додаткових угод на збільшення ціни товару. При цьому будь-яких інших даних, як то чинна ринкова ціна на товар і її порівняння з ринковою ціною станом на дату, з якої почалися змінюватися ціни на ринку, для виявлення ознак коливання цін здобувати учасникам договору не потрібно, оскільки встановити ознаки відхилення має не штучний інтелект за прописаним алгоритмом, а людський, в особі відповідного суду, шляхом елементарного співставлення лише двох цифр - базової і нової, звідки нескладними розумовими потугами можна виявити наявність або відсутність різниці числових показників, тобто факту коливання ціни.
При цьому суди попередніх інстанцій застосували до спірних правовідносин висновки, сформульовані Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.03.2019 у справі № 826/6926/17, де Суд зазначив, що «…довідки Дніпропетровської торгово-промислової палати та ДП «Держзовнішінформ», які є повноважними органами, що мають право, зокрема здійснювати моніторинг цін та визначати вартість товару, містять інформацію щодо ціни на певні нафтопродукти та паливно-мастильні матеріали на певну дату, а отже з аналізу наявної в них інформації та ціни за одиницю продукції визначеної у договорах, укладених між позивачем та ТОВ «Трейд Коммодіті», можна прослідкувати динаміку цін, а отже встановити її рух у бік збільшення чи зменшення та встановити факт наявності коливання ціни. Таким чином суди попередніх інстанцій правильно вважали, що указані довідки містили необхідну інформацію щодо коливання цін та могли бути підставою для укладення додаткових угод до договорів укладених між позивачем та ТОВ «Трейд Коммодіті» щодо збільшення ціни товару».
Разом з тим, відповідно до частини першої статті 36 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній на момент проведення першої закупівлі) та частини першої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції, чинній при наступних закупівлях), договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 627 ЦК України, відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості. 
Частиною першою статті 632 ЦК України передбачено, що ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін.
Відповідно до частини першої статті 190 ГК України вільні ціни визначаються на всі види продукції (робіт, послуг), за винятком тих, на які встановлено державні регульовані ціни.
Верховний Суд у постановах неодноразово зазначав, що відсутність у матеріалах справи доказів на підтвердження ринкової вартості указаного товару на момент укладення договору позбавляє суд можливості порівняти рівень цін та дійти висновку про зменшення або збільшення ціни (постанова від 18.03.2021 у справі № 924/1240/18, від 13.10.2021 у справі № 910/20141/20, від 07.09.2022 у справі № 927/1058/21).
Так, зокрема, у постанові від 18.03.2021 у справі № 924/1240/18 Верховний Суд зазначив, що, «як встановлено судами попередніх інстанцій, надана відповідачем довідка не підтверджує коливання ціни на пальне до укладення додаткової угоди до договору, оскільки названа довідка лише констатує рівень цін станом на 17.10.2018 (тобто після укладення додаткової угоди 16.10.2018) на АЗС торгової марки WOC по Хмельницькій області (а не на ринку нафтопродуктів України). Судами попередніх інстанцій встановлено, що надана довідка не містить інформації саме щодо коливання ціни на пальне. Довідка не містить інформації про коливання ціни палива на ринку (не наведено розрахунок вартості палива станом на попередні календарні дати, у тому числі на дату подання цінової пропозиції, дату укладення договору, не наведено динаміку зміни ціни в бік збільшення або зменшення). Матеріали справи не містять доказів на підтвердження ринкової вартості вказаного товару на момент укладення договору, що дало б можливість порівняти рівень цін та дійти висновку про зменшення або збільшення ціни. Таким чином, самі по собі дані, викладені у ціновій довідці від 17.10.2018 № І/80, не можуть підтверджувати наявність/відсутність коливання ціни станом на 16.10.2018 (дата укладення додаткової угоди до договору)».
Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів зауважує, що матеріали справи не містять доказів на підтвердження ринкової вартості указаних товарів на момент укладення договорів (22.02.2019, 22.07.2020, 05.03.2021), що дало б можливість суду порівняти рівень цін та дійти висновку про зменшення або збільшення ціни товару на ринку.
Крім того, як зазначено вище, відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 ціна товару є істотною умовою договору про закупівлю. Зміна ціни товару в договорі про закупівлю після виконання продавцем зобов`язання з передачі такого товару у власність покупця не допускається. Зміна ціни товару в бік збільшення до передачі його у власність покупця за договором про закупівлю можлива у випадку збільшення ціни такого товару на ринку, якщо сторони договору про таку умову домовились. Якщо сторони договору про таку умову не домовлялись, то зміна ціни товару в бік збільшення у випадку зростання ціни такого товару на ринку можлива, лише якщо це призвело до істотної зміни обставин, в порядку статті 652 ЦК України, якщо вони змінилися настільки, що якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах. У будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.
Указаним обставинам суди першої та апеляційної інстанцій оцінки не надали.
Отже, суди попередніх інстанцій не дослідили та не оцінили належним чином всі обставини, які мають значення для встановлення відповідності додаткових угод, укладених КП «СпецЕко» в рамках процедур публічних закупівель UA-2019-02-11-001196-а, UA-2020-06-15-001631-а та UA-2021-02-03-007552-а, вимогам пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону № 922-VIII у попередній редакції та пункту 2 частини п`ятої статті 41 цього ж Закону у чинній редакції.
Без з`ясування цих обставин Суд позбавлений можливості підтвердити або спростувати висновки, сформульовані відповідачем у пунктах 2, 3 вимоги від 29.03.2022 № 201631-14/857-2022 «Про усунення виявлених порушень».
Своєю чергою суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів та не може встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені в оскаржуваній постанові.
Таким чином, оскільки для правильного вирішення спору потрібно додатково дослідити докази та встановити додаткові обставини, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду цієї справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Зважаючи на викладене, касаційну скаргу належить задовольнити частково, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Також суду першої інстанції слід урахувати наведене у цій постанові та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв`язку.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2023 скасувати, а справу № 440/4083/22 направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Полтавського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Судді	Ж.М. Мельник-Томенко Н.М. Мартинюк   А.В. Жук