ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2025 року 
м. Київ
справа № 500/4163/24
провадження № К/990/42787/24 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П. 
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.09.2024 (суддя            Мандзій О.П.) та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 (головуючий суддя Затолочний В.С., судді Гудим Л.Я., Качмар В.Я.)
у справі №500/4163/24 
за позовом ОСОБА_1 
до Ірпінської міської ради Київської області, 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

1.          У липні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Ірпінської міської ради Київської області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Ірпінської міської ради Київської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 від 10.01.2024 в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 до Ірпінської міської ради Київської області від 10.01.2024 в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
2.          Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 04.09.2024, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024, закрив провадження у справі, у зв`язку з тим, що спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
3.          Суд першої інстанції керувався тим, що предметом розгляду є не стільки дії органу місцевого самоврядування як суб`єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивача щодо визнання права користування земельними ділянками, що свідчить про приватноправовий характер правовідносин.

4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 13.12.1994 № 271/1 Виконавчий комітет Ірпінської міської ради народних депутатів надав ОСОБА_2 , що мешкає в АДРЕСА_1 , в постійне користування земельну ділянку площею 400 кв.м і в тимчасове користування - 135 кв.м без права забудови.
5.          06.09.1996 ОСОБА_2 подарував ОСОБА_3 та ОСОБА_1 85/100 і 15/100 відповідно частин житлового будинку з надвірними будівлями і спорудами, що знаходиться в АДРЕСА_1 (раніше 96).
6.          Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018, у справі №367/6573/17 зобов`язано Ірпінську міську раду розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 від 13.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0100 га, для будівництва індивідуального гаражу із земель комунальної власності в порядку та строки встановлені статтею 118 Земельного кодексу України.
7.          30.08.2018 Ірпінська міська рада рішенням № 4086-56-VII, враховуючи постанову Ірпінського міського суду Київської області від 14.12.2017 у справі № 367/6573/17, надала дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0100 га у власність для будівництва індивідуального гаражу в АДРЕСА_1 .
8.           ОСОБА_1 на підтвердження факту отримання у користування земельної ділянки 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ, надала архівний витяг від 05.04.2023 № 5-07/B-178 про те, що рішенням від 13.12.1994 № 271/1 Виконавчий комітет Ірпінської міської ради передав зазначену земельну ділянку ОСОБА_2 - батьку ОСОБА_1 площею 135 кв.м у складі загальної площі земельної ділянки 1135 кв.м разом із дозволом на оформлення правової документації на домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 . Проте Ірпінська міська рада листом від 19.05.2023 № В-1178.2 повідомила ОСОБА_1 про те, що у випадку ненадання належного документу на підтвердження права користування земельною ділянкою, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення її у власність буде подане на розгляд чергової сесії Ірпінської міської ради після припинення (скасування) воєнного стану. 
9.          У зв`язку із виниклим спором щодо зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 звернулась до Ірпінського міського суду Київської області із позовом про визнання за нею права на користування спірною земельною ділянкою, що було предметом судового розгляду у справі №367/3476/23.
10.           ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 звернулись до Ірпінської міської ради із заявою від 10.01.2024, якою просили, зокрема, визнати за ОСОБА_1 право на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
11.          Листом від 05.02.2024 № 08-15.61 Ірпінська міська рада повідомила позивача про те, що відповідно до статей 22, 23, 24 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття рішення) право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. ОСОБА_2 право тимчасового користування земельною ділянкою площею 135 кв.м за вищевказаною адресою у встановленому законом порядку не оформив. 
12.          Враховуючи наведені обставини, суди попередніх інстанцій вважали, що у цій справі існує невирішений спір про визнання права користування земельною ділянкою, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність на право користування земельною ділянкою.
13.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.09.2024 та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 і вирішити питання про направлення справи на продовження розгляду.
14.          У касаційній скарзі заявник посилається на те, що суди попередніх інстанцій прийняли рішення із порушенням норм процесуального права, без врахування правової позиції щодо юрисдикції адміністративного суду, яку викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 542/1197/15-а, а також без урахування рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 №-10рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування, як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
15.           ОСОБА_1 стверджує, що спір у цій справі є публічно-правовим, а не приватно-правовим, адже стосується її вимоги до органу місцевого самоврядування про зобов`язання розгляду її заяви, у розгляді якої Ірпінська міська рада відмовила безпідставно.
16.          Ірпінська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
17.          Позивачка надала до суду відповідь на відзив, в якій зазначила про беззмістовність останнього.
18.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
19.           Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
20.          Словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
21.          Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
22.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26.          Слушно зауважити, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
27.          Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала (у тому числі і в постанові Великої Палати Верховного Суду, зазначеної у касаційній скарзі), що ключовим для визначення юрисдикції спору є суть інтересу позивача у справі.
28.           Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла таких висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.».
29.          Також, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №488/3005/17 зазначила:
«Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
30.          Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів має застосувати зазначений підхід до визначення юрисдикції спору до справи, яка розглядається.
31.          У справі, що розглядається, ОСОБА_1 формально визначила позовними вимогами бездіяльність Ірпінської міської ради Київської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 від 10.01.2024 і зобов`язання повторно розглянути таку заяву в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування вказаною нею земельною ділянкою.
32.          Проте, в заяві від 10.01.2024 заявники просили про визнання за ОСОБА_1 права на користування земельної ділянкою, яку в 1994 році отримав ОСОБА_2 та яка згодом була передана ним ОСОБА_1 разом із подарованим домоволодінням, а не питання про врегулювання спору щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 .
33.          Важливим є те, що Ірпінська міська рада надала відповідь на вказану заяву, в якій роз`яснила порядок, в якому ОСОБА_1 може набути право на користування земельною ділянкою.
34.          Як правильно зазначили суди, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3210900000:01:072:0154 у власність для будівництва індивідуальних гаражів в АДРЕСА_1 (на яку попередньо надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою), не є предметом судового розгляду у цій справі.
35.          Натомість, ОСОБА_1 у справі, що розглядається, просить суд зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 до Ірпінської міської ради Київської області від 10.01.2024 в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
36.          Тобто, захист свого порушеного права ОСОБА_1 вбачає у тому, що суд має зобов`язати Ірпінську міську раду вирішити питання щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою.
37.          Отже, суть інтересу позивача у цій справі зводиться до того, щоб отримати у користування земельну ділянку в іншому порядку, ніж визначила Ірпінська міська рада, а саме з врахуванням того, що батьку ОСОБА_1 - ОСОБА_2 така земельна ділянка передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
38.          Слід погодитися з судами попередніх інстанцій стосовно того, що у цій справі існує невирішений спір про визнання права користування земельною ділянкою, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність на право користування земельною ділянкою.
39.          Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 13.03.2019 у справі № 542/1197/15-а, оскільки у вказаній постанові висловлено такий же підхід до розмежування юрисдикцій спору як і застосовано судами у цій справі, але зі змісту вказаної постанови Великої Палати Верховного Суду вбачається, що спір у справі № 542/1197/15-а виник через те, що позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, який позивач не реалізував внаслідок ухвалення Сільрадою рішення, яким відповідач змінив місце розташування земельної ділянки площею 2 га, дозвіл на виготовлення проекту землеустрою якої надано позивачу попереднім рішенням органу місцевого самоврядування. На момент виникнення спірних правовідносин існуючого речового права або спору щодо такого права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено, а з матеріалів справи вбачалося, що позивач не заявляв вимог, пов`язаних з визнанням за ним права власності на земельну ділянку, та/або оспорював таке право інших осіб.
40.          Отже, інше вирішення судами першої та апеляційної інстанцій спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справи №542/1197/15-а обумовлено іншим складом обставин у справі та оцінкою доказів.
41.           Також колегія суддів відхиляє посилання у касаційній скарзі на рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 №-10рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування, як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, оскільки у вказаному рішенні Конституційний Суд України зазначив, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
42.           Згідно з частиною першою статті 15, частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Для застосування того чи іншого способу захисту, необхідно встановити які ж права (інтереси) позивача порушені, невизнані або оспорені відповідачем і за захистом яких прав (інтересів) позивач звернувся до суду. При оцінці обраного позивачем способу захисту потрібно враховувати його ефективність, тобто спосіб захисту має відповідати змісту порушеного права, характеру правопорушення, та забезпечити поновлення порушеного права.
43.          Підставою для набуття права користування земельними ділянками за правопопередником позивача або ним самим є певний юридичний факт.
44.          Способами захисту цивільних прав та інтересів за приписами статті 16 ЦК України можуть бути: 1) визнання права; 2) визнання правочину недійсним; 3) припинення дії, яка порушує право; 4) відновлення становища, яке існувало до порушення; 5) примусове виконання обов`язку в натурі; 6) зміна правовідношення; 7) припинення правовідношення; 8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; 9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди; 10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
45.          Згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
46.          У цій справі спір щодо захисту цивільних прав, що виник із земельних відносин, має не публічний, а приватно - правовий характер, а тому вирішення таких спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
47.          Зважаючи на викладене, суди першої та апеляційної інстанції зробили законний і обґрунтований висновок про закриття провадження у справі та про підсудність цього спору суду загальної юрисдикції у порядку цивільного судочинства.
48.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49.          З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
50.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.09.2024 та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.А. Єзеров

Суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                          О.П. Стародуб