ОКРЕМА ДУМКА
суддів М. В. Мазура, В. В. Короля до постанови 
Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2024 року
справа № 9901/206/21
провадження № 11-189заі24
Замість епіграфа

«Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
(ч. 2 ст. 1 Закону України «Про санкції» 
в редакції станом на березень 2021 р.)
Вступ

1.  На нашу думку, ключову проблему в цій справі становило питання про суб?єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону України «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
2.  Зокрема, Товариство з обмеженою відповідальністю «Транс Сет Гео» (далі - ТОВ «Транс Сет Гео», позивач, Товариство), оскаржило Указ Президента від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 123/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо Товариства, посилаючись, серед іншого, на те, що його кінцевим бенефіціарним власником є громадянка України, а структура власності в ньому не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента. Тому, за твердженням, позивача, Товариство не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII. 
3.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 липня 2024 року у задоволенні позову відмовив, Велика Палата Верховного Суду своєю постановою від 17 грудня 2024 року залишила назване судове рішення без змін.
4.  На жаль, ми не можемо погодитися з таким рішенням більшості. 
Мотиви окремої думки

5.  Свій висновок про можливість застосування санкцій до юридичної особи, зареєстрованої в Україні, більшість суддів Великої Палати обґрунтувала тим, що 
«за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. 
58. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.».
6.  Ми не поділяємо зазначену позицію. 
7.  Стаття 3 Закону № 1644-VII, яка містить перелік підстав і принципів застосування санкцій, не є єдиною та самодостатньою нормою, що створює правове підґрунтя для застосування цих спеціальних економічних і обмежувальних заходів. Власне цьому присвячений весь Закон № 1644-VII, який, окрім іншого, містить положення, що чітко і недвозначно визначає, до кого можуть бути застосовані санкції - частина друга статті 1, яка була процитована на початку окремої думки. 
8.  Більше того, питання про те, до яких суб?єктів можна буде застосовувати санкції було предметом окремих дискусій, результат яких безпосередньо вплинув на фінальний зміст ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII.  
9.  Зокрема, перша редакція ч. 2 ст. 1 проекту цього Закону, поданого Кабінетом Міністрів України передбачала максимально широке коло таких суб`єктів, яке включало і громадян України, і юридичних осіб, створених за законодавством України, й інших суб`єктів (без будь-яких додаткових умов щодо визначення кола цих суб`єктів): 
«2. Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів».
10.  У тексті проекту до другого читання вказівка на можливість застосування санкцій до громадян України та юридичних осіб, створених за законодавством України, ще залишалася, проте вже були внесені деякі інші зміни, у тому числі уточнено, що під «іншими суб`єктами» розуміються лише ті, які «здійснюють терористичну діяльність»:
«2. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
11.  Однак зрештою парламентом було прийнято текст Закону № 1644-VII., в якому ч. 2 ст. 1 вже не містила вказівки на можливість застосування санкцій до громадян України та юридичних осіб, створених за законодавством України (ця редакція правової норми була чинною на час прийняття оскарженого Указу Президента України):
«2. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
12.  Наведеного вже має бути достатньо для висновку, про те, що законодавець не мав наміру поширювати дію цього Закону № 1644-VII на громадян України (крім тих, що здійснюють терористичну діяльність), а також на юридичних осіб, створених за законодавством України (крім тих, що здійснюють терористичну діяльність, і тих, що знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента).
13.  Таким чином, те, що п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1644-VII починається зі слів «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам…», не означає, що ця норма містить якийсь окремий і до того ж відкритий перелік суб?єктів, до яких можливе застосування санкцій. Насправді законодавець використав у цьому положенні слова «інших суб?єктів» виключно як прийом юридичної техніки задля забезпечення лаконічності тексту і уникнення зайвих повторів. Тож слова «інших суб?єктів», які вживаються в п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1644-VII мають тлумачитися в системному зв?язку з положеннями ч. 2 ст. 1 цього Закону.
14.  Правильність останнього висновку підтверджується і тим, що в ч. 3 ст. 5 Закону № 1644-VII, яка визначає повноваження Ради національної безпеки та оборони України (далі - РНБО) і Президента України щодо застосування санкцій, дослівно повторює перелік суб?єктів, перелічених у ч. 2 ст. 1 цього Закону: 
«3. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання».
15.  Іншими словами, якщо навіть вважати, що п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1644-VII містить більш широкий перелік суб?єктів, до яких можуть бути застосовані санкції, ніж ч. 2 ст. 1 цього Закону, РНБО і Президент України все одно не мають повноважень застосовувати санкції до такого більш широкого кола суб?єктів з огляду на положення ст. 5 названого Закону. Як зазначено в статті 19 Конституції України, «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». 
16.  На останок нагадаємо, що зовсім недавно ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII зазнала змін - Законом України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» від 20 листопада 2024 року названа норма була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону» (при цьому статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «4. Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України». 
17.  Ці зміни вчергове підкреслюють правильність тези про те, що перелік суб?єктів, до яких можуть бути застосовані санкції, міститься в ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII, інакше було б жодного сенсу ані її включати в текст Закону, ані змінювати в подальшому. 
18.   Отже, буквальний зміст ч. 2 ст. 1 Закону «Про санкції» в редакції, яка була чинною на час ухвалення оскаржуваного Указу Президента України, передбачав, що санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до: 
1) іноземної держави, 
2) іноземної юридичної особи, 
3) юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, 
4) іноземців, 
5) осіб без громадянства, 
6) суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
19.  Навіть поверхневий аналіз цієї норми вказує, що, за задумом законодавця, санкції можуть застосовуватися головним чином і в першу чергу до іноземних суб`єктів (іноземної держави, іноземної юридичної особи, іноземців), до юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, а також до осіб без громадянства. 
20.  Тим не менше в деяких випадках санкції можуть бути застосовані і до громадян України (зокрема тих, котрі здійснюють терористичну діяльність, а тепер і тих, котрі мають державні нагороди - але виключно у виді позбавлення цих нагород з підстав, визначених у ч. 4 ст. 3 Закону № 1644-VII) та юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України (тих, які здійснюють терористичну діяльність, або тих, що знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента).
21.  У цій справі відповідач не заявляв про те, що ТОВ «Транс Сет Гео» здійснювало терористичну діяльність або що воно перебувало під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента. Таким чином, це Товариство не належить до переліку суб?єктів, щодо яких Закон № 1644-VII дозволяє застосовувати санкції. 
22.  Цього висновку достатньо для констатації протиправності та скасування оскарженого Указу Президента України в частині застосування санкцій до позивача. Тому ми не вважаємо за потрібне зараз вдаватися ще й до оцінки інших аргументів позивача, у тому числі щодо пропорційності застосованих санкцій, хоча деякі з них не виглядають явно безпідставними. 
23.  Водночас ми не залишаємо поза увагою доводи відповідача про те, що підставою для застосування санкцій була певна протиправна діяльність на шкоду інтересам держави. Але якщо це так, то відповідні факти можуть бути предметом розслідування в межах кримінального провадження із застосуванням заходів забезпечення кримінального провадження і притягненням винних осіб до кримінальної відповідальності.  
 
Судді                                                                                    М. В. Мазур
                                                                                             В. В. Король